司法改革重返“激情”年代

葉竹盛

“法院改革四五綱要，讓人想起了1999年發布的第一個五年改革綱要。”一位曾多次參與地方司法機關改革方案制定的司法工作人員，這樣向《南風窗》記者描述他對這份新綱要的印象。

1999年到2008年，法律實務界和法學界普遍認為這是司法改革的黃金10年。1999年發布的一五綱要開啟了法院系統五年計劃式的改革大幕。司法專業化、程序主義法治觀等符合法治發展方向的理念和舉措，都在這一時期得到一定程度發展。

2月26日，最高人民法院正式發布《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，即修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》（以下簡稱“四五綱要”），意見包括7個方面、65項改革舉措。在此之前的2014年7月，四五綱要已經在法院內部發布過一次，但是只包括了45項改革，此次新的四五綱要可謂是前者的“升級版”。

作為司法改革中重中之重的法院改革，許多人對它寄予了很高的期望。

從四五綱要的第一版到最終公布的升級版，時間已經過了大半年。方案在增加改革力度和廣度的同時，也為每個方面的改革羅列了時間表。“到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系”，這是綱要為法院改革設立的總目標。7個方面中，計劃最早完成的改革是第四方面“健全審判權力運行機制”和第五方面“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制”，完成時間是今年底，距離綱要公布只有9個月時間。四五綱要羅列了明確的計劃完成時限，給人一種緊鑼密鼓的節奏感。某沿海城市中院王法官告訴《南風窗》，他在四五綱要中看到了改革的“激情”。

一家長期關注司法領域改革的知名法律類新媒體，在不久前盤點了改革綱要所列的65項改革任務的進度。這家新媒體用一到五顆星表示每一項司法改革完成的情況，一顆星代表剛啟動，五顆星代表完成。計算進度的依據主要看是否已經發布了政策文件，是否已經啟動了試點，是否已經采用了具體的改革措施，以及是否已經推廣等等。盤點的結果是，所有65項改革都已經啟動，但是目前還沒有一項達到五星標準，多數為二星或三星標準，少數幾項的進度為一星和四星。

王法官所在的法院并沒有被選為試點，但一些改革，例如判決書公開和全程記錄院長、庭長監督審判形成的文書全部入卷宗等改革已經在進行，但是由于沒有被選為試點，員額制改革在該法院還沒有啟動。

員額制標志著新一輪司法改革的突破性，但目前只在少數幾個試點法院進行，還未形成具有共識性的方案，在上述盤點中被評為三顆星。另外一項旨在提高法官審判工作在法院內部獨立性的改革—審委會工作機制改革，雖然最高院已發布了文件，一些試點法院也出臺了改革方案，但由于改革的實踐效果還不清楚，所以只獲得一星的改革進度評價。

“一些改革措施若按照綱要列的時間表，在試點都不可能推行完，更不用說推廣到全國了。”主持前述新媒體盤點的主編范否對四五綱要按計劃完成并不樂觀。熟悉法院前3個五年改革情況的王法官也說，“前面3次完成得都不怎么樣，很多細節都沒有落實”。他舉例說，1999年的一五計劃中早已提出法院人員要進行分類管理，但一直沒有實質進展，直到十八大后要推動員額制改革，才在一些試點開始進行，“這都過去十多年了”。

《南風窗》記者查閱二五綱要發現，這份2005年發布的二五綱要中，唯一一項列明了時限的改革措施是“2006年以后，人民法院依照第二審程序審理的死刑案件，均應當開庭審理，相關證人和鑒定人應當出庭”，但根據刑辯律師的普遍反映，直到近年，死刑案件庭審中法官批準證人出庭的情形仍極少。這項改革時隔10年，又重現在四五綱要中，成為司法改革中另一項出現在新綱要中的“舊目標”。詳細比較前3份五年綱要和四五綱要，會發現更多類似的“新的舊目標”。

“新的舊目標”的存在，無疑會挫傷大家對新司改能否預期推進和完成的信心。四五綱要在最后一部分制訂了自我督促的方案，從最高院到省高院，都設立了領導司改的機構，要求建立試點、審批和匯報改革情況的制度。但是“徒計劃不能自行也”，四五綱要設定的時間表能否按時完成，司法改革的目標能否最終實現，還取決于推行改革的方式和實踐中的更多問題。

最高院司法改革領導小組辦公室副主任蔣惠嶺，是直接參與司改設計和實踐的法官。他根據各地司改試點的情況和各地參與司改的人員總結的經驗，分析了實現改革目標可能面臨的困境，呈現了改革的復雜性。“當僅就諸多改革措施中的某一單項的迫切性、科學性、合理性進行論證、闡述時，基本都能夠自圓其說，似乎這項改革的目的、功能、效果都可以實現，聽起來也很有說服力。但當把這項措施與尚未改變的其他體制機制放在一起，或者將這項措施與另一些措施同時實施，便會發現有的措施基本沒有可行性，有些措施之間互為前提，有些措施因為缺乏前提而有所變形，有的則不可能持續支撐下去。”

蔣惠嶺用建設高樓大廈來比喻司法改革，“正如建設高樓大廈一樣，即使主體工程只是一個框架，尚無法居住或辦公，但這是完成司法體制改革整體工程的第一步”。他坦誠地說，過去20多年人們對司改的信心不足，原因就在于人們沒有看到司法這棟大廈的主體工程。司改要成功，必須首先建設好框架，讓人們看到前景，產生希望。在他看來，主體工程包括法官由省級統管，司法經費由省級和中央財政統一保障，法院系統內部管理模式科學化等旨在減少法院審判工作在外部和內部受到的干擾，解決司法不公和低效的一些制度。

有了主體工程，就能讓人們看到方向。王法官同樣強調“改革方向”很重要。他雖然對四五綱要的短期效果不太看好，但是他強調，這份綱要代表了改革的一個大方向，“只要方向是正確的，長遠看來就會有效果”，過去的3次綱要，雖然“沒有哪一次真正把綱要細節的東西落實了”，但一些措施還是產生了長遠效果。他舉例說，1999年的一五綱要，雖然很多細節都沒有落實，但最重要的是建立了統一的司法考試制度，奠定了后面法官職業化的基礎。“現在法官的職業群體，對自己職業的認同度有提高，回到了正常的狀態，沒有把自己當作官員看，而是法官。”這種力量好比在法官內心樹立了“主體工程”，“對后期的操作影響很大”。解決了第一步困難之后，接下來的困難不會有預想的那么多，而最困難的部分突破了，基本框架建構起來之后，以后的改革就加快了。

習近平總書記在多個場合提出“牛鼻子論”，指出“我們既要注重總體謀劃，又要注重牽住‘牛鼻子’”。以員額制為核心的司法人員分類管理和司法人事制度改革，被普遍認為是此次司法改革的“牛鼻子”。蔣惠嶺提出，“沒有司法人員的分類管理，其他改革可能是‘原地打轉’，改來改去，只會再回到原點”。

事實上，員額制也是目前司法改革中吸引了最多關注，且直接涉及廣大法官群體的利益和命運的一項核心改革。圍繞著員額制的爭議，可以管窺此次四五綱要可能面臨的挑戰和實踐遭遇。

一位長期觀察司法改革方案設計的法官向《南風窗》透露，此次公布的四五綱要實際上是妥協的結果，是“最大公約數”。他舉例說，一部分設計者期待用精英化法官的概念做司法改革設計，他們的思路是采用法官專業化和職業化導向，限制法官員額，提升法官待遇，樹立法官權威，從根本上提高法官隊伍的素養。但是最后公布的方案保持了員額制中限制法官比例的做法，卻在提升職業保障方面做得比較少，預期很難有大幅提升。

目前已經公布法官薪酬新方案的是深圳法院。2014年1月，深圳市委常委會審議通過了《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》，2014年5月，每位深圳法官都拿到了一張“法官薪級套轉表”，表格列明了改革之后各自的法官職級、薪級計算方式和套轉結果。據報道，法官人均漲薪每月1600元。這個標準被普遍認為大幅低于預期。據上述法官透露，近期應該會出臺全國范圍內的法官薪酬標準，其他地方法院的漲薪幅度可能更低，“人均漲薪三五百，責任終身，你干不干？”

王法官也對職業保障方面的提升沒有太大期待，但是他卻認為，目前大幅提升法官待遇的確會招致異議。一方面其他部門的公務員會有意見，“很難講法官就比其他部門的公務員素質高很多”。此外，在法官的表現真正達到民眾期望之前，民眾大概也不會支持法官高薪。王法官認為，員額制和法官職業保障的改革，反映了此次改革存在匹配性難題，是此次各項改革中“最大的不匹配”之處。他分析道，此次改革，為了“迎合”社會群體的需求，比如要加大對法官業務量的考核，成立法官懲戒委員會，對法官進行嚴格責任追究，假如沒有對應的職業保障，很難留住法官。

在沿海某省高院任職的法官桂公梓告訴《南風窗》，他所在法院有一位他一向敬重的中層正職法官辭職了，加入了一家國企。桂公梓近年來見證了法官頻繁離職的大潮，他在近期一篇文章中寫道，“還沒盤算清楚年前究竟走了幾個，年后一上班，Duang地一下，聽說下級法院又辭了一片”。但是這位中層法官的辭職還是令他感到“震驚”，因為“一直以來她身上那種令人欽佩的工作態度：認真、細致、對司法事業充滿熱忱。我無論如何也不愿相信，這樣的法官也會選擇離法院而去”。

王法官擔心，“員額制動作太大，改革觸及的利益太多，反而會影響后續改革進程的發展”。以他所在法院為例，現有法官占比是百分之六七十，員額制規定審判崗位最多只能留40%，相當于減掉近一半，“減誰不減誰，減業務部門還是綜合部門，這就是問題”。職位受到嚴格限制，職業保障又上不去，王法官擔心法院人員會繼續流失。在他看來，各年齡段法官之間受到員額制沖擊的力度不一樣，“對于40多歲的，人少，專業化水平也不錯，不成問題，他們是中堅力量，不會受到員額制沖擊”。30多歲左右的人員受到沖擊可能就比較大。這個年齡段在法院的人數比較多，競爭法官員額的壓力大，他們本身“經驗豐富，但和40歲的比又不算特別豐富”。

王法官認為，近期員額制改革最需要關注的就是如何保持30多歲這個年齡段的力量，“他們辦理了法院大部分案件，是辦案主力”。但是用什么辦法留住人，如何減少員額制改革帶來的沖擊，“大家都沒有好的辦法，上海也改得很痛苦”。

桂公梓給那位辭職的中層法官發去信息求證，收到的回復是“五味雜陳，腳步想要追逐理想，心卻想靠航”。四五綱要為理想劃定了方向，但能否成為法治靠航的所在呢？