地方財政緊張，如何解決？

張墨寧

隨著中國經濟下行壓力的加大，政府的財政緊張問題也隨之凸顯。再加上隨著地方政府償債高峰期的到來，以及土地市場低迷對地方稅源的系統性影響，地方財政緊張或將成為持續現象。

財政部1月30日公布數據顯示，2014年，全國一般公共財政收入14萬億元，增速8.6%，這是1991年之后全國財政收入首現個位數增長。地方財政收入增速也結束了高增長時代，2014年地方一般公共財政收入75860億元，增長9.9%，自2003年以來首次回落至個位數增長。

據統計，2014年，有15個省份未完成年初預算收入目標，主要集中在東北和中西部地區。變化最明顯的是東北三省，其財政收入增速排在全國末位。遼寧同比下降4.6%，黑龍江同比增長1.8%，吉林同比增長4%。中西部一些省份，如安徽、廣西、四川、云南、湖南等省份，財政收入僅為個位數增長。目前，已有28個省份下調2015年財政收入增長預期目標。地方政府不得不適應財政收入中低速增長的“新常態”。

李克強總理在《政府工作報告》中提出，改革轉移支付制度，完善中央和地方的事權與支出責任，合理調整中央和地方收入劃分。這是化解地方財政緊張的一個重要方向。此前的2015年2月2日，國務院公布了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》）。按照《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪的財稅體制改革將從預算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權與支出責任關系三大方面推進。中央對地方轉移支付制度改革，即意在解決分稅制改革導致的“財權重心上移，事權重心下移”問題。調整央地財稅關系，被認為是三大方向中任務最重的環節。

自分稅制以來，地方政府一直面臨財權與事權不匹配的問題，為了彌補失衡，土地出讓金成為了地方的重要財源。盡管2014年全國土地出讓金仍然實現了同比3.2%的增長，收入4.2萬億元，但增長明顯主要集中在北京、上海等城市，其他很多省份2014年土地收入為負增長。據瑞銀首席經濟學家汪濤估計，由于結構性供大于求和庫存水平高企，房地產市場將繼續下行調整，大多數城市土地出讓活動已顯疲態。2015年土地出讓收入可能減少1/3，這一幅度將創下10年的最大降幅。此外，正式的地方政府債券發行量可能只是以往融資平臺舉債規模的一半，這又帶來規模超過GDP的1%以上的融資缺口。

與此同時，地方政府的支出要求不減。民生領域要加大投入力度，經濟下行須繼續減稅清費，城鎮化對基礎設施和公共服務提出更多要求，公務員事業單位養老改革也需要更多財政資金投入。根據2015年《政府工作報告》，今年擬安排財政赤字1.62萬億元，比去年增加2700億元，赤字率從去年的2.1%提高到2.3%。其中，中央財政赤字1.12萬億元，增加1700億元;地方財政赤字5000億元，增加1000億元。

財政收支矛盾加劇，對政府的決策框架和項目控制能力提出了考驗。在財政收入增速下行的背景下，作為中央對地方財政支持的重要組成部分，轉移支付的結構優化將直接決定資金調度和使用質量。

2014年中央對地方轉移支付資金達4.68萬億，根據2013年全國財政決算，轉移支付占地方公共財政收入比重為37%。2013年全國財政決算顯示，中央對地方一般轉移支付決算數為2.45萬億，專項轉移支付決算數為1.84萬億，兩者在轉移支付資金中分別占比約57%和43%。2014年一般轉移支付預算數為27217.87億元，占轉移支付總額的58.2%，專項轉移支付19569.22億元。

長久以來，專項轉移支付因為不夠透明，分配的隨意性所導致的“跑部錢進”問題備受詬病，對一些政府職能部門來說，兩大權力是深受地方“重視”的，其一是行政審批權，其二就是專項資金安排權。兩者都與地方利益和官員政績密切相關，因此，地方政府在這兩項工作上可謂不計代價。很多地方為了爭取專項資金，不惜派專人長駐北京，與部委“溝通關系”，以爭取更多的專項資金。于是，專項轉移支付的項目越來越多，資金越來越多，圍繞各種專項資金的違法亂紀和腐敗問題也屢屢出現。由于這項“戴帽”資金通常要求地方政府的配套投入，事實上又被一些財力較弱的地方視為雞肋。

從2002年起，審計署就對專項轉移支付的預算制度及其相關問題提出審計意見。2002年～2014年審計署發布的13個“審計報告”顯示，“分配權力過于分散”、“資金投入過于分散”、“項目設置重復交叉”是最為普遍的問題，“專項轉移支付規模過大，比重過高”排在其后，直指中央政府在專項轉移支付的預算編制環節的問題，而地方政府及其資金使用方存在“多頭申報，套用資金”現象，報告給出的主要原因是專項轉移支付資金分配權力分散，管理分散。

此次出臺的《意見》也明確指出了問題所在：“專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學?！睂ｍ椶D移支付因此成為改革的重中之重，與之相關的改革占了最大分量。從改革的方向來看，整體思路是發揮地方和市場的活力，減少中央政府的政策偏好與地方財政決策之間的沖突。

2013年下半年以來，中央財政壓減了一批專項轉移支付項目，下放了一批專項轉移支付項目的審批權。在安排2014年預算時，將專項轉移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右。在《2014年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》中，專項轉移支付預算也首次細化到了具體項目。以教育為例，2013年的表格中按普通教育、職業教育、成人教育等分別列出執行數和預算數，而2014年的表格中，則公布了支持學前教育發展資金、改善普通高中學校辦學條件補助資金、農村義務教育階段學生營養改善資金等具體項目的2013年執行數和2014年的預算數。

2014年，財政部與多個部門進行了專項資金的整合，包括中小企業、保障性安居工程、外經貿發展等方面，并推進地方整合專項資金。2014年年初，財政部印發了《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》，將中央下達黑龍江省的77項涉農專項資金納入整合范圍，允許黑龍江省對納入整合范圍的涉農資金，在農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發三大類資金內部，根據任務需求，適當調劑、統籌安排使用。

不過，專項“瘦身”方面仍然面臨諸多阻力。2014年6月，審計署曾發報告直指當前中央專項轉移支付項目清理力度不夠大，審計發現目前具有專項性質的轉移支付明細項目有363項之多，很多項目之下又包含眾多小項目，如“中央基建投資”1個明細專項就包含110個子項，許多專項在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現象。對此，財政部財科所所長劉尚希認為，專項轉移支付項目一般是由相關職能部門提出的，項目過多過濫不僅導致資金使用“撒胡椒面”，最終也形成了部門的利益格局。削減整合專項，將直接觸動政府部門利益，是一場政府“自我削權”的革命。

財政轉移支付制度，重點解決的是中央和地方財政之間的縱向不平衡，以及各地區財政之間的橫向不平衡，即理清“分錢”與“干事”的內在邏輯。2014年地方政府公共財政收入占比為54.05%，公共財政支出占比85.12%，財權與事權依然顯著失衡。與此同時，原本出于公共服務地域均等化的轉移支付也面臨城鎮化帶來的新問題，近幾年的全國“兩會”上，多有發達省份的代表抱怨上交財政的太多，返還的太少。因此，一些東部省份更希望看到“財政轉移支付”同“農業轉移人口市民化”掛鉤的機制。從此次改革的方向來看，發達省份有望獲得更多均衡性轉移支付資金。

從《意見》對完善一般性轉移支付改革的規定來看，“增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”。一般轉移支付與專項轉移支付之間有了明確的劃分，一般轉移支付將更側重于實現地區間的均衡問題。

中央事權將強化在國防、外交、國家安全、全國統一市場等領域的職責，省級政府則進一步強化統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責，與之相應的轉移支付調整，是中央事權責任收歸中央后將相應降低專項轉移支付的下劃比例，減少地方政府相應事權。地方政府事權的明確將獲得更多一般性轉移支付，發揮地方政府因地制宜的區域優勢，緩解地方政府的財政收支矛盾。從地區平衡角度來說，一般性轉移支付的增長機制將取消“均衡性轉移支付”與“所得稅增量”掛鉤的方式，對“富裕區域轉移多，貧窮區域轉移少”的不合理一般性轉移支付現狀也將有所改善。

從改革的方向可以看出，未來一定時期內仍保持中央和地方財力格局總體穩定，中央占有絕對財力，在不減少轉移支付力度的情況下，通過中央上收部分事權來實現與轉移支付的匹配度，并通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

上收部分事權是理順央地關系的思路之一，如何向地方政府適度下放部分財權，合理劃分中央和地方收入，也是未來需要改革的一個方面。轉移支付只是在一定程度上解決地方財力，由于地方政府的稅收比重低，其在非稅收入特別是行政事務性收費和罰款的收取方面，仍然有很強烈的逐利沖動。從財政部的年度決算報告來看，2011～2013年非稅收入分別同比增長了41.7%、17.5%、12.1%，而同期稅收收入同比僅增長了22.6%、12.1%、9.8%。因此，實現地方財政收支的法治化和規范化顯得尤為迫切。對此，財政部科研所研究員于長革認為，中央應向地方政府適度下放部分財權，包括必要的稅種選擇權和一定的稅收政策制定權，保證地方政府能擁有主體稅種，以確保中央有能力調控總體經濟形勢，地方政府有財力實現分級預算、自求平衡。作為權力制約，中央應具有地方稅收法律法規和政策的審批權。

按照中央設定的路線，收入劃分并非當前的改革重點。去年7月，財政部部長樓繼偉在談到財稅改革時間表時，就表示收入劃分改革最后進行，需在相關稅種稅制改革基本完成后啟動。今年1月1日新《預算法》實施，在預算管理制度、預算控制方式、地方債務風險、轉移支付制度、預算支出約束等方面新《預算法》均有突破，為建立全面規范、公開透明的現代預算制度提供了法理基礎。李克強的《政府工作報告》提出，“實行全面規范、公開透明的預算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監督”，“制定盤活財政存量資金的有效辦法”。

由此看出，中央政府雖然會通過轉移支付改革等措施緩解地方財政緊張、解決地方財政之間不平衡等問題，但要從根本上調整中央和地方財稅關系，前置條件是實現現代政府預算制度，用通俗的話說，就是先管住地方政府的錢袋子。制定盤活財政存量辦法、地方土地收入的全國摸底等，就是朝這個方向前行的具體步驟。