當前我國大學生參與高校管理的體制機制問題初探

蔡道銳

當前我國大學生參與高校管理的體制機制問題初探

蔡道銳

學生參與學校管理是高等教育的新課題，對維護學生利益、達成人才培養目標以及實現高校管理的民主化、科學化水平等有重要的意義。當前我國大學生參與學校管理在體制、機制方面存在法律支持力度不足、高校行政層級森嚴、運行機制不健全等問題，制約著學生參與管理實際效能的發揮。針對以上問題，提出了加強頂層設計和制度建設、轉變教育理念、健全參與管理運行機制等對策。

學生參與；高校管理；體制機制

［作者］蔡道銳，福建師范大學物理與能源學院教師。

現代高等教育理論研究認為，大學生參與高校管理具有多方面的理論和實踐意義。作為高校的主體及其教育活動的主要參加者，大學生已成為高校改革與發展的重要參與力量，其參與高校管理能有效促進學校管理效能的提升，并有助于高校更好地達成教育目標。同時，學生參與高校管理是踐行教育民主化理念的必然要求，能充分體現社會主義民主制度的優越性，在提高高校內部治理結構民主化、科學化水平的同時，也有利于構建文明、和諧、進步的校園氛圍；是高校隱性課程建設的重要組成部分，擔負著培養學生現代公民意識及民主精神的重擔，能夠促進學生積極性、主動性、創造性的發揮，成為人才培養的新渠道。在當前我國高等教育已由精英教育轉型為大眾教育的背景下，讓作為高等教育消費主體的學生參與學校管理，對于保障學生的主體權益、約束和規范校方行為也具有實際意義。

聯合國教科文組織在《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》一文中指出：“國家和高等院校的決策者應把學生及其需要作為關心的重點，并應將他們視為高等教育改革的主要和負責任的參與者。這應包括學生參與有關高等教育問題的討論、參與評估、參與課程和教學法的改革，并在現行體制范圍內參與制訂政策和院校的管理工作。由于學生有成立代表自己的組織的權利，所以應保證學生對這些工作的參與。”這說明，學生參與學校管理是新世紀高等教育發展的必然趨勢，而在其中，體制機制發揮著關鍵性的作用。成熟的體制機制為大學生參與高校管理提供基本保障和有效的實現途徑，具有根本性和實質性的影響。

一、學生參與管理的體制機制不完備的具體表現

在當前我國高等教育的發展過程中，學生參與管理的體制機制尚不完備，具體表現在如下幾個方面：

（一）有關法律法規對學生參與學校管理的保障支持力度有待加強，相關體制機制不健全，缺乏可操作性

黨的十八屆四中全會把依法治國作為主題，指出應更好地發揮法治的引領和規范作用。在這種時代背景下，依法治教、依法治校也成為依法治國在教育領域的題中之意。學生參與學校管理理所當然應納入法治的框架，步入法治軌道。

目前，在我國教育領域的諸多法律中，均未對學生參與學校管理做出明確規定。其中，《高等教育法》是我國在高等教育領域制訂的專門法律，其規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，但對民主管理的參與主體、內涵、形式和程序等具體內容，并未做出規定。該法同時規定：“高等學校的學生，可以在校內組織學生團體。學生團體在法律、法規規定的范圍內活動，服從學校的領導和管理。”學生組織社團并開展相關活動，是學生參與學校管理的一種形式。但從法理邏輯而言，該條款并不是為了明確學生作為學校管理參與者的主體地位，而是將學生組織納入到學校既有的管理體制內。

2005年，教育部制訂頒發了《普通高校學生管理規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》第一次較為明確地要求“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”。但《規定》的性質是部門規章，其法律效力低于憲法、法律等上位法，并且《規定》對該問題的表述過于簡略，僅僅是對大學生參與高校管理在法律形式上的認可，因此《規定》在高校管理實踐中缺乏可操作性，在具體執行過程中各高校間均存在差異較大、隨意性較大、規范不足、實效較差的問題。學生參與學校管理缺乏國家上位法層面的有效保障和支持，法律根基缺失。

（二）高校行政氛圍濃厚，“條塊分割、層級鮮明”的管理體制對學生參與管理起實質性的阻礙作用

目前，我國高校的組織形式、運作機制參照政府機構進行設定，不僅不同類別的高校有一定的行政級別（如有副部級、正廳級、副廳級等級別的高校），而且學校內部也劃分出具有一定行政層級的管理部門，管理者依照崗位的不同也有相應的行政級別。這種層級鮮明的管理體制對學生參與學校管理的負向影響主要體現在以下幾個方面：一方面，造成高校行政氛圍濃厚，民主化管理思維難以有效傳播和普及，對學生參與學校管理形成抑制效應；另一方面，管理人員受行政性僵化思維支配，“只唯上，不為下”，理所當然地把處于管理層級末端的學生視為被管理者，而不是把他們當作平等對話的主體，學生對學校管理工作沒有發言權；再者，“條塊分割”的組織管理運作模式存在統籌協調性差、管理效能低下等缺陷，使學生的利益訴求難以在管理工作中得到高效的反饋和有效的維護。

一些學者的調查研究對此予以了證實：43.90%的學生認為，高校管理者僅把他們作為管理中的次要、被動一方來看待；31.77%的學生認為，學校管理者存在忽視大學利益和權力的現象；只有12.60%的學生贊同高校在管理中積極征求學生群體、學生代表或組織的意見；在此基礎上，10.86%的被調查學生認為高校曾鼓勵他們參與學校有關管理。而另一項調查則顯示，超過半數的同學表示“非常有興趣”或者“比較有興趣”參與到高校管理工作中去，期望能夠“維護學生整體利益”或者“從參與管理中獲得個人能力的鍛煉”。但學生的參與熱情往往被高校強大的官僚氣場所壓制，從而最終難以參與到學校的管理工作中。

（三）學生參與管理的層次低，范圍窄，方式單一，影響力有限

由于缺乏有效的制度保障和良好的參與機制，我國大學生在參與學校管理的自主性較差，常常是因為個人的權益在高校管理工作中受到侵害，出于維權需要而對學校的管理事務提出意見和建議。因此，參與管理的內容也主要集中在與其個體日常生活息息相關的衣食住行、學習娛樂、發展成才、擇業創業等方面，但在學校的發展規劃、定位選擇、改革發展決策、規章制度出臺等方面，或是廣泛影響到學生利益的決定，如獎助學金的評定、學生規章制度的制訂等，學生幾乎沒有參與其中。

以參與主體來分類，學生參與管理的形式主要有學生個體參與、選舉學生代表參與、成立學生組織參與這三種類型。學生個體參與主要是通過對與自身學習、生活緊密相關的具體事務的意見反饋形式來參與，例如他們對食宿等后勤服務問題提出不同意見，但他們的這種意見往往是零散的，難以引起決策層重視。在第二種和第三種類型中，學生或者通過競選班長、團支書等學生干部職位的方式參與管理，或者是通過成立學生會、學生社團等學生組織的方式參與管理。這些學生代表或組織都處于學校層級管理體系的最底端，往往受學校行政管理思維的慣性支配，成為具體管理意圖的執行者，無法在更高層次的管理活動中發揮作用。因此，學生雖然對參與學校管理有實際的需求和很高的期望，但由于缺乏有效的溝通協調機制、意見反饋機制和決策參與機制，其參與管理的范圍小、層次低，實質影響力有限。

二、推進大學生參與學校管理的路徑

面對新形勢、新任務、新要求，根據學生特點和學校管理的現狀，針對上述問題和不足，應該著重從以下幾個方面扎實有效地推進大學生參與學校管理。

（一）加強頂層設計，從立法上保障學生參與學校管理的基本權利

黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”

當前，我國高等教育事業處于全面深化改革的關鍵時期。相關的法律法規對學生參與高校管理的規定還較為籠統和模糊，尚未出臺保障大學生參與高校管理的專門性法律，使學生參與管理缺乏根本性的制度保障，進而造成各校在這項工作中隨意性大、效果差。對此，國家立法部門應從提高人才培養質量、促進國家高等教育事業發展的高度，積極推進學生參與管理的基礎性法律法規建設，切實維護學生參與學校民主管理的基本權利，真正做到有法可依、有法必依。而各高校應在相關法律法規的指導下，從學校的實際情況出發，采取適切舉措，保障學生參與管理工作上水平、出實效，進而實現學校事業發展的規范化、民主化、科學化。

（二）轉變教育理念，尊重學生的主體性地位，激勵和引導學生參與學校管理

伴隨著我國高等教育由精英教育向大眾教育的成功轉型，高等教育理念也發生了很大的變化，但以往陳舊的教育理念的影響仍在一定的范圍內存在。部分高校管理者仍然把學生視為被教育和被管理的對象，動輒使用制度壓制或用行政命令迫使學生服從，使學生參與學校管理的積極性、主動性和創造性大為降低。當前，關鍵是要轉變高校教育工作者的教育理念，使他們牢固樹立“學生本位”的觀念，充分認識到學生作為高校主體和高校教育活動主要參與者的地位。在實際的管理工作中，一方面要充分尊重學生在高校管理中的主體地位，積極創造條件讓學生參與到各級、各類的管理事務中；另一方面，在處理學校與學生的具體關系時，要切實傾聽學生的心聲，保障學生的權益，尊重學生的創造精神。

（三）構建完善的學生參與高校管理運行機制，切實提高學生參與學校管理的層次、水平和實效

在相關法律法規的指導下，應充分保障學生對學校管理的知情權、咨詢權、監督權、建議權、申訴權等權利。圍繞這些核心權利，學校應依據學生參與管理的層次和內容，分別構建監督參與機制、行動參與機制和決策參與機制，形成完整、統一、有序的參與管理機制體系。

其中，在信息化的時代背景下，應充分發揮網絡在構建學生參與高校管理運行機制中的積極作用。網絡因其傳播范圍廣、速度快、效率高的特點和其高度的靈活性和交互性，成為當代大學生學習、生活、娛樂不可或缺的信息工具。為此，一方面，學校可通過開設官方網站、部門網站和官方微博、微信等，及時發布各類信息，切實保障學生的知情權；另一方面，通過開設校長信箱、校長在線、部門信箱等，使學生能夠與管理者進行有效的溝通、反饋，充分行使監督權、評價權、建議權和申訴權。此外，還可通過舉行網絡投票、網絡選舉、網上聽證會等方式，使更多數的學生能夠進一步參與到學校重大問題的決策過程中，提升學校管理的民主化、科學化水平。

如上所述，通過線上（網絡）與線下結合，監督參與、行動參與和決策參與三大參與機制互動，形成高中低層次搭配有序合理，涵蓋內容完整、全面的機制體系，從而切實提高學生參與管理的實際效率和水平。

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