山地區域基本特征及其發展思路——以我國14個集中連片特困地區為例

鄧正琦

(重慶山地經濟研究中心 重慶師范大學區域經濟研究所，重慶 401331)

一、山地界定及我國山地區域范圍

1．山地界定

“山地”是自然科學常用語，最先在地理學領域使用，但地理學者對山地內涵的認識分歧很大。目前，地理學界大多數學者以“高度”和“坡度”為依據來界定“山地”，［1］凡是絕對高度在500以上，或者相對高度在200米以上的區域統稱為山地;又根據絕對高度和相對高度的不同，把山劃分為低山、中山、高山、極高山等。［2］2－3本文借鑒學術界已有觀點，依據我國區域差距較大的現實，認為:按照地球表面的高度和起伏特征，“山地”有狹義和廣義之分。

狹義山地是與平原、高原相對應的概念，是指絕對高度在500米以上和相對高度在200米以上，地表峰巒起伏且坡度變化較大的一種地形地貌。而平原是指絕對高度在200米以下，地面平坦，地勢起伏變化微小的一種地形地貌;高原則指絕對高度在1000米以上，隆起峰頂面積大、地表完整開闊、周邊以陡坡為界的一種地形地貌。可見，狹義山地以較大的高度和起伏度區別于平原，又以較小的隆起峰頂面積和較大坡度變化區別于高原。

廣義山地不僅包括狹義山地，還包括丘陵和盆地。丘陵雖然絕對高度在200－500米之間，相對高度低于200米，地表起伏度不大，坡度較緩，但其形體特征、形成原因與山地相似，而且多分布在與高原、狹義山地接壤的多山的過渡地帶。盆地是四周高、中部低的盆狀地形，其內部地表平緩，多平原和丘陵，其外部多為高山，內外結合部多為狹義山地，除低矮平原以外，盆地大多與狹義山地、丘陵、高原融合共生。正是丘陵、盆地自身特征及其與狹義山地千絲萬縷的聯系，決定了它們也應歸屬于廣義山地。本文所論及的山地是廣義山地。

2．山地區域及我國山地區域范圍

“山地區域”即廣義山地所在的地區，是由眾多大小不同、規模不等、錯落有致的低山(500－1000米)、中山(海拔在1001－3000米)、高山((海拔在3001－5000米)、極高山(海拔在5001米以上)，丘陵和盆地構成的特殊地域空間。它是一個多維度的概念，包括氣候條件、資源狀況和生態環境等自然綜合體，房屋、道路、橋梁等地面附著物，農村、城鎮、社會組織等社會載體，還包括農業、工業、服務業，它是由自然、經濟、社會和文化等組成的復合系統。［3］“山地區域”不能簡稱為“山區”，也不同于“山區”。傳統意義上的“山區”側重于對農村和第一產業(農林牧漁業)的研究，而忽略了對城鎮、工商業以及其他社會和文化活動的探索。

山地區域是世界大陸的主要組成部分，分布十分廣泛，其面積約占整個世界陸地面積的20%，［4］尤以亞歐大陸和南北美洲大陸分布最多，我國大陸分布最廣。我國是一個多山地區域的國家，山地區域面積更為廣泛，約占陸地面積的70%。［5］我國山地區域自然條件得天獨厚，自然資源豐富且極具開發潛力，但地處偏遠，地質條件復雜，生態環境脆弱，基礎設施落后，交通通訊不便，長期缺乏與外界交流，經濟發展嚴重滯后，是環境問題、貧困問題、民族問題、老區問題、邊區問題最集中的區域。《中國農村扶貧綱要(2011－2020)》確定的14個集中連片特困地區，［6］就是有類似問題的典型的山地區域。這些問題如果不解決，不僅會影響整個山地區域乃至全國經濟的發展，而且還會影響到各民族之間的團結和社會的穩定。因此，以我國14個集中連片特困地區為例，探討山地區域的基本特征、存在問題及促進其發展的措施，意義重大而深遠。

二、我國山地區域的基本特征

1．連續分布性

連續分布性即山地區域以某一山脈或多個山脈為中心，呈不同走向，集中連片分布的特征。我國14個連片特困地區涵蓋了全國的主要山脈地帶，雖然所處山脈不同，涉及區域有差異，幅員面積有大小，包括人口有多寡，生態和資源約束也不相同，但均具有橫跨多個省(市、區)集中連片分布的特征。

如六盤山區以東南—西北走向的六盤山脈為中心，位于陜甘寧青4省交匯處，分布著平均海拔在2000米左右，面積為15．27萬平方公里，人口為2031．8萬人(2010年末)的61個縣(市、區)。秦巴山區以東西走向平行且并列的秦嶺山脈和大巴山山脈為中心，位于陜甘川鄂豫渝6省市交匯處，分布著平均海拔在2 000米左右，面積為22．5萬平方公里，人口為3765萬人(2010年末)的75個縣(市、區)。武陵山區以東北—西南走向的武陵山脈為中心，位于渝鄂湘黔4省市交匯處，分布著平均海拔在1000米左右，面積為17．18萬平方公里，人口為3645萬人(2010年末)的71個縣(市、區)。燕山—太行山區以東北—西南走向的太行山脈和東西走向的燕山山脈為中心，位于冀晉內蒙古3省區交匯處，分布著海拔600－1500米(燕山)、1500－2000米(太行山)，面積為9．3萬平方公里，人口為1097．5萬人的33個縣(市、區)。

2．區位邊緣性

區位邊緣性即山地區域地理位置偏遠，交通出行不便，遠離行政經濟中心，具有區域性貧困的特征。我國連片特困地區分布在全國22個省(區、市)，雖然地理位置有差異，資源稟賦有優劣，經濟發展有快慢，但均具有地理邊緣區和省際行政邊緣區的特征。

地理邊緣區即不同地理要素交接過渡的場所。［7］受自然條件和地形地貌影響，地理邊緣區多為貧困地區。我國山地區域均是典型的地理邊緣區，雖然具有種類繁多、開發潛力大的資源優勢、支持力度大的政策優勢和后發優勢，但也存在著地理位置偏遠、環境脆弱、災害頻繁等邊緣劣勢。如武陵山區位置偏遠，重慶市黔江區到主城330公里、湖北省恩施市到武漢市601公里、湖南省吉首市到長沙市500多公里、貴州省銅仁市到貴陽市也有377公里，難以接受經濟中心輻射。

省際行政邊緣區是在跨省交匯處由兩個及以上省級行政區所構成的特定地理空間。［8］66－67根據公平原則和國家治理原則所進行的行政區劃，使我國跨省交界地區多為自然條件差、區位偏僻的貧困地區。我國除滇西邊境山區外，其余13個連片特困地區都是省際行政邊緣區。隨著跨省交界地區交通、通信等基礎設施的改善，區際間開放程度的提升以及地方市場的形成，其區位、自然資源和生態環境優勢將轉化為經濟發展優勢，但也存在著因行政區劃壁壘、經濟利益驅使和財政金融體制約束所導致的區位及資源優勢難以發揮、區域整體效益難以實現、生態環境難以保護等問題。

3．貧困多樣性

我國山地區域因多種因素影響，貧困具有多樣性特征。［9］

(1)資源性貧困

資源性貧困的表現:一是自然資源匱乏而導致的資源約束性貧困。如干旱少雨。貧瘠甲天下的六盤山區，年降雨量300毫米，蒸發量2000毫米，基本不具備生產條件，特別是西海固地區，十年九旱，生態環境脆弱，自然災害頻發，被稱為“最不適宜人類生存”的地區之一。二是自然資源充足，但未能開發利用或限制開發利用而導致的資源富足性貧困。如極具潛在資源優勢的秦巴山區，具有品種繁多的礦藏資源，極為豐富的林草資源及土特產品，分布廣泛的中藥材資源，儲量豐富的水能資源，但因缺乏資金和市場支持，還“捧著金飯碗受窮”。又如全國主體功能區劃把連片貧困地區均劃為限制開發區后，很難單純依靠農林牧業發展實現脫貧致富。

(2)生產性貧困

生產性貧困的表現:一是以單一農業為基礎性、主導性產業，受地形地貌和氣候因素影響，農業具有極大的生態脆弱性，常常導致氣象災害、生態災害和地質災害頻繁發生，使山地農業生產難以順利進行。二是山地區域地勢起伏大，地形切割明顯，適宜耕種的土地稀缺且破碎不連片，大多數耕地零星分布于陡坡、槽谷之中，肥力很差。加之從事農業耕作的仍然是人力、畜力，土地生產率和勞動生產率很難提高。三是受傳統單一農業發展模式影響，山地農業內部以傳統種植業為主，忽視了發展適宜山地區域的林草業、畜牧業、養殖業和山地經濟作物，而落后生產模式造成農業生產的規模化、產業化、集約化水平很低，使山地區域貧困落后狀況難以改變。

(3)主體性貧困

主體性貧困的表現:一是主體“短缺”。由于勞動生產率低，增收困難，大量青壯年男性勞動力外流，剩下老弱病殘或勞動能力欠缺者，出現“人口勞力荒”。二是主體素質低下。受教育落后影響，人均受教育程度低，文盲和半文盲較多，參與市場競爭的能力很弱。加之職業教育水平低，科技意識薄弱，勞動主體職業技能差，獲取經濟效益的能力差，脫貧難度大。三是后備主體匱乏。農業是弱勢產業，對年輕人的吸引很弱，農村年輕人不愿意、也不準備留在農村，不懂基本的農業生產技術，也沒有從事農業生產的基本技能。這使得農村后備主體嚴重匱乏。沒有后備主體的傳承接力，脫貧將難以實現。

(4)政策性貧困

政策性貧困的表現:一是政策傾斜。建國后為了推進工業化，國家制定了工業優先發展政策，通過工農產品價格“剪刀差”汲取大量農業剩余，支持工業化建設。而廣大農村，特別是貧困山區為此作出巨大貢獻，而長期陷于貧困之中。二是政策滯后。主體功能劃分把連片特困地區劃入限制開發區后，生態保護是第一要務。但相應的生態補償政策機制還未建立健全，還難以使連片特困地區實現生態保護和經濟發展“雙盈”。三是政策偏誤。我國歷來重視扶貧開發，推出多項惠農政策扶持貧困地區脫貧致富。但在政策實施過程中，由于對扶貧政策理解不深入、宣傳不到位、信息滯后或不對稱，導致政策執行出現偏誤，使惠農政策難以貫徹實施，未取得預期效果。

4．發展滯后性

(1)交通基礎設施薄弱

西部大開發以來，我國山地區域交通基礎設施建設取得突破性進展，但受地理條件、歷史欠賬等影響，其瓶頸制約仍然存在。一是鐵路發展滯后。目前，我國大部分連片貧困地區無鐵路通過。二是國省公路干線規模小，技術等級低。從規模看，截至2011年，連片特困地區，公路總里程113萬公里，僅為全國的28%;從技術等級看，普通國道、省道中二級及以上公路比例分別比全國平均水平低15．9和20個百分點。［10］三是省際“斷頭路”普遍存在。目前，11個連片特困地區還存在許多“斷頭路”，如鄂湘贛皖四省交界處仍存在17條省際斷頭高速公路、湖南省仍存在25條出省“斷頭路”。省際斷頭路的存在，阻礙了相鄰省區之間互通有無、資源要素自由流動。

(2)經濟發展水平低

受自然條件惡劣、資源稟賦不足、生態環境脆弱等影響，我國山地區域經濟發展水平很低。據統計，我國11個連片特困地區涉及19個省(區、市)505個縣，區域面積143．3萬平方公里，占國土總面積的14．7%。但2011年人均地區生產總值、人均地方財政一般預算收入、農民人均純收入三項指標分別只相當于西部平均水平的49%、44%和73%。［11］經濟發展水平低，資金投入少，生產難以發展，地方財源匱乏和人均收入少。財源匱乏，公共產品和公共服務投入嚴重不足，基礎設施落后，進而制約地方經濟發展;人均收入低，不僅導致積累率低、儲蓄率低，投入資金少，生產難以發展，而且導致消費水平低，較低的消費必將阻礙經濟發展。山地區域正是因為經濟發展水平低，導致貧困、落后相伴而生，陷入貧困惡性循環而難以自拔。

(3)產業結構演進緩慢

我國山地區域在長期發展過程中，形成了以農、礦為主的產業結構，其特點:一是產業層次低:第一產業所占比例過大，第二產業整體不強，第三產業發展水平過低。二是結構性矛盾突出:第一產業以傳統農業為主，農業內部以種植業為主，而林草業、畜養業和經濟作物，發展規模小，市場競爭能力很弱;第二產業以資源性采掘工業和初級產品加工業為主，雖有所發展，但資源精深加工不足、綜合利用能力較弱;第三產業以傳統的服務業為主，商貿流通業發展相對滯后。這種低層次、矛盾突出的產業結構，屬于產業結構演進的低級階段，其自身演進速度非常緩慢。再加上，由于本地資源有限性和產業布局分散所導致的區內市場狹小、效益低下，受自然經濟影響和傳統計劃經濟束縛所導致的對產業結構調整認識不足，更進一步影響了產業結構演進速度。

(4)勞動力素質低下

勞動力素質是勞動者從事社會勞動時表現出的勞動能力的強弱。我國山地區域受經濟發展和教育落后的影響，勞動力素質低下。一是文化素質低。人均受教育年限短，受教育層次低，文盲和半文盲絕對量和相對量高。據統計，2013年我國貧困地區勞動力文盲、半文盲比例比全國高3．6個百分點，女性勞動力小學以下文化程度的比例比男性高19．3個百分點。［12］二是技能素質弱。山地區域絕大多數勞動力屬于體力型和傳統經驗型，大多沒有受過系統、正規的技術教育和職業培訓，沒有專業勞動技能。據統計，我國貧困地區只有20%勞動者掌握了一定的技能或技術，其他勞動者只能從事粗工、雜活之類的勞動。三是思想觀念陳舊。山地區域勞動者視野狹窄，思想保守，滿足于現狀和眼前利益，缺乏進取精神、市場意識和創新意識。特別是偏遠農村，小農意識濃厚，封建迷信思想盛行，對新觀念、新技術、新事物置若罔聞。

5．扶貧艱巨性

我國歷來重視扶貧，特別是改革開放以來，根據貧困連片分布的地緣性特征，扶貧經歷了艱難的歷程。［13］

(1)用20年解決溫飽(1980－2000年)

20世紀80－90年代，國家不僅從1982年起確定每年拿出2億元專項資金扶持“三西地區”(甘肅定西、河西和寧夏西海固地區)脫貧，而且劃出18個集中連片貧困區，并確定由國家財政重點扶持的331個國家級貧困縣。隨后各省(市、區)也確定了由省級財政重點扶持的371個省級貧困縣。經過大規模扶貧開發，到1993年全國尚有農村貧困人口8000萬，主要分布在秦巴貧困山區、西南大石山區、西北黃土高原區、青藏高寒山區等中西部典型山地區域。

1994年3月國務院制定“八七扶貧攻堅計劃”，力爭用7年(1994－2000年)時間，集中解決全國8000萬貧困人口的溫飽問題。通過實施一系列扶貧攻堅政策，到2000年全國絕對貧困人口從8000萬減少到3000萬，貧困發生率從8．9%下降到3%，“八七扶貧攻堅計劃”基本實現，全國貧困人口溫飽問題基本解決。

(2)用10年縮小貧富差距(2001－2010年)

進入21世紀，我國扶貧形勢發生巨大變化:普遍貧困演變為貧富差距拉大，收入貧困為主演變為多元貧困并存，區域性貧困演變為階層性貧困。為適應這種新變化，2001年5月國務院頒布《中國農村扶貧開發綱領(2001－2010)》，對扶貧進行了重大調整:扶貧重點是西部地區的老少邊窮山區，扶貧對象是貧困村，扶貧方式采取以“縣為單位、村為載體”的參與式，扶貧資金覆蓋到非重點縣的貧困村，扶貧標準根據經濟發展水平適時調整。

由于以“縣為單位、村為載體”的扶貧，涉及全國592個國家重點扶貧縣、4．8萬個貧困村，大多分布在老少邊窮山區，加上自然災害頻發，其貧困發生率很高，經濟增長緩慢，難以帶動縣域經濟發展，常規性扶貧也難以解決貧困問題。特別是在扶貧標準適時提高條件下，要縮小貧富差距，難度很大，任務很艱巨。但通過實施一系列扶貧政策，圓滿完成了扶貧任務。據統計，按1274元扶貧標準，到2010年全國農村貧困人口已減至2688萬人，占農村人口的比重下降到2．8%。

(3)要用10年實現脫貧致富(2011－2020年)

2011年隨著經濟發展，我國扶貧標準提高到2300元，在2010年基礎上提高80%。按新標準計算，到2011年絕對貧困人口達到1．22億，占農村人口的12．7%，占全國總人口近1/10。為了解決較大規模的貧困人口問題，2011年12月國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》，對扶貧又進行了重大調整:扶貧攻堅主戰場從重點貧困縣向14個集中連片特困地區轉移，以此解決區域發展差異問題;扶貧方式從“輸血式”生活救濟型扶貧向“造血式”開發型扶貧轉移，從漫灌式全面扶貧到滴灌式科學扶貧、精準扶貧轉移，以此提高連片特困地區的自我發展能力。

特別是十八大以來，我國扶貧進入最后沖刺階段，但面臨的貧困問題依然嚴峻。到2013年年底，我國農村貧困人口仍有8249萬，主要集中在14個集中連片特困地區。因此，要在2020年前實現脫貧致富，必須充分認識扶貧的艱巨性、長期性和復雜性，增強扶貧的責任感和使命感，采取多種措施扎實推進扶貧開發，完善“三位一體”(專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧)大扶貧格局，才能推動“兩不愁三保障”(扶貧對象不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房有保障)扶貧目標實現。

三、促進我國山地區域發展的思考

根據山地區域基本特征，應相應采取五條措施，促進其經濟發展和社會進步。

1．加大交通基礎設施建設力度

交通基礎設施具有公共產品屬性，不僅是社會經濟正常運行的保障，而且是區域經濟協調發展的基礎。我國山地區域受國家財力限制和建設成本過高影響，交通基礎設施建設欠賬較多，交通瓶頸制約突出。因此，國家應大力加強山地區域交通基礎設施建設。一是加大鐵路基礎設施建設。鐵路是國民經濟大動脈和關鍵基礎設施，鐵路運輸具有運距長、運力大、速度快、成本低等優點，加大鐵路建設，有利于解決山地區域交通瓶頸制約。二是加大普通干線公路建設。與高速公路和鄉村公路相比，普通公路具有基本性、便利性、多樣性、支撐性等優點。加大普通干線公路建設，有利于解決山地區域廣大群眾的出行難問題。三是打通省際“斷頭路”。國家交通部應從項目審批、金融、信貸、土地等方面，對打通省際高速“斷頭路”予以優先安排和資金傾斜;相鄰省區應統籌協調，合力打通省際干線“斷頭路”，以促進區域協調發展。

2．因地制宜培育山地主導產業群

主導產業是在產業結構中處主導地位并具有引領作用的產業，它決定產業結構能否升級，是地區經濟發展的基礎和支撐。我國山地區域產業單一，且以農業為主，實力很弱，難以支撐地區經濟發展。因此，應根據當地實際狀況，因地制宜培育適合發展階段的主導產業群。一是立足自身資源優勢，打造山地特色農業。山地區域耕作條件較差，不適合發展規模農業，但多變的山地氣候條件和原生態、無污染的地理環境，具備了發展山地特色農業的上佳條件。二是以工業園區為依托，發展山地特色加工業。山地區域一般具有農林牧畜礦等特色優勢資源，應以鄉鎮企業、內外合營企業為主，因地制宜發展食品、藥材、紡織及礦產品等特色加工業。三是加大力度，把山地旅游業培育為主導產業。旅游業具有產出率高、關聯度強、就業容量大等特點，發展山地旅游業，不僅能帶動特色農業、輕紡工業、大服務業、交通運輸業發展，而且可以解決就業，增加財政收入，促進經濟發展。

3．提高勞動力綜合素質

勞動力素質對地區生產率提高和經濟發展起著關鍵作用。我國山地區域受多種因素影響，勞動力素質低下，自我發展能力弱，難以實現脫貧致富。因此，國家應采取各種措施，提高山地區域勞動力綜合素質。一是大力普及義務教育。加大國家和省級財政的資金投入，改善辦學條件，優化師資結構，推進義務教育均衡化進程。二是積極發展繼續教育和職業教育。脫盲后進行的繼續教育，接受教育對象多、年齡跨度大，學習方式靈活，能夠全面提高勞動者文化素質。對初高中畢業生進行的三年中職免費教育，能夠提高青年勞動者的綜合素質和就業競爭力。三是大力加強職業技能培訓。根據產業結構調整需要和剩余勞動力轉移要求，大力加強就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業技能培訓，能夠提高勞動者整體素質和就業創業能力。

4．充分發揮政府的宏觀調控作用

市場經濟要求發揮政府和市場兩只手的調節作用，以促進經濟正常運行。我國山地區域經濟發展處于劣勢，市場發育程度很低，特別是初級產品不公平貿易更加劇了當地的貧困，使其陷入貧困惡性循環。因此，必須充分發揮政府的宏觀調控作用。一是政策支持。通過制定和出臺各種政策法規，對山地區域給予適度傾斜，使其能獲得實惠，堅定走市場經濟道路。二是資金投入。國家財政應加大一般性轉移支付力度和增加專項扶貧資金使用額度，省級財政應對所屬山地區域給予相應的配套資金支持。三是輿論引導。通過各種媒體、報刊等向山地區域人們灌輸市場經濟觀念，引導和規范其市場經濟行為。四是典型示范。通過扶持山地區域的企業和能人發展，總結脫貧致富經驗，影響和帶動其他企業、勞動者轉變思維方式，投入市場經濟大潮。

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［6］六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等11個集中連片貧困地區和已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州。

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