從“花園城市”到“花園中的城市”——新加坡環境政策的理念與實踐及其對中國的啟示

◎ 王 君 劉 宏

新加坡2014年土地面積約718平方公里，總人口550萬人，人口密度為7600人/平方公里。作為赤道熱帶城市島國，新加坡淡水、土地及各種自然資源匱乏，國家發展具有天然的局限。1965年獨立以來，新加坡政府一方面推動經濟結構轉型升級①，從根本上改變經濟發展與環境保護二者競爭性目標的關系，減輕人口和經濟增長對自然生態的壓力；另一方面積極有效地推行城市綠化、美化計劃，將城市環境綠化和維護上升到國家發展戰略高度，并成為國家治理的有機組成部分，實現了環境保護和經濟發展的雙重可持續性。

新加坡建國近五十年，實現了從起初貧窮落后的第三世界國家發展成如今的全球新興發達經濟體和中心城市之一，以可持續發展和綠色宜居吸引著全球人才、企業、商旅和投資，也為國民提供著優良的生活品質和美好的生活工作環境 （劉宏、王輝耀，2015）。新加坡城市國家的治理模式是學術界和政策制定者關注的焦點之一，而本文所側重的城市環境綠化政策則是其實現“花園城市” （Garden City）和邁向“花園中的城市”（City in A Garden,CIAG）的起點和基礎，是新加坡城市治理的重要戰略組成部分。本文首先介紹新加坡從“花園城市”到邁向可持續發展的“花園中的城市”的政策演變，解析“花園中的城市”特點及其與“花園城市”的關聯，隨后探討政府的綠化城市和提升環境品質的理念、實施機制與具體個案，最后總結新加坡經驗對中國政府環境治理和建設的啟示。

一、新加坡城市環境：從“花園城市”（Garden City）到“花園中的城市”（City In A Garden）

“‘花園城市’新加坡”的稱謂于20世紀80年代聞名于世，這項成功起源于60年代獨立之初新加坡領導人李光耀的構想。他提出把新加坡打造成具備“第一世界”城市標準的東南亞的綠洲，通過清潔、綠化的環境優勢吸引世界投資和商旅，實現新加坡經濟從第三世界向第一世界的跨越（Lee，2000）。隨著“花園城市”成為現實，90年代末新加坡政府又提出了“花園中的城市”愿景，并且正在“花園城市”基礎上，注重生態自然的保護和連接城市環境的綠色空間、使其網絡化和系統化，邁向世界級“花園中的城市”。

（一）二十世紀六十至九十年代：建造“花園城市”

新加坡獨立后即進入快速的工業化和城市化，政府著力發展經濟、創造就業和實現“居者有其屋”，致力于改善城市基礎設施和人民生活水平。同時，應對人口增長和城市擴張導致的自然生態收縮和退化，以及鋼筋水泥建筑和路橋設施林立的城市形貌，政府積極主動地調整價值取向，在經濟發展的同時展開城市環境的“綠化運動”（Greening Movement）。1963年，總理李光耀發起了第一次植樹運動，標志著新加坡五十年來全民參與的綠化運動的興起，此后，樹木和灌木被廣泛種植在路旁和道路隔離帶上，通過路面綠化奠定了新加坡“花園城市”的基礎；1968年，政府在向公眾解讀“環境公共衛生法案”時首次提出把新加坡轉變成清潔而蔥綠的“花園城市”的目標②。城市綠化依托土地整體性使用規劃（概念規劃和總體規劃）和布局，除保留足夠的發展用地和自然保護區之外，政府嚴格規劃各類指定專門用途的土地使用的性質和強度，利用商用和民用建筑的成片、集中和高層高密度設計，對留出的地面空間進行植樹綠化。

1970-1980年，城市美化項目引進多樣和色彩豐富的植物品種，是打造“花園城市”的重要一步。1973年，由政府各部委和法定機構的高級官員組成的“花園城市行動委員會”成立，負責統籌協調政府各相關部門規劃執行、市區重建、公屋建設和工業開發中的綠化行動，這標志著“花園城市”已上升至國家戰略（Yuen,1996）。70年代的另一個主要特征是，政府開始主動規劃開發各類公園及配套設施，使休閑性開放空間成為城市的主體設計，以滿足人們生活休閑的需要。20世紀80、90年代，新加坡躋身亞洲四小龍的行列，環境方面經過20多年的綠化美化，各類公園和開放空間用地不斷增加、娛樂設施配套升級，城市景觀蒼翠蔥郁。城市的富足使其發展規劃更注重人們生活品質的提升。依據80年代關于開放空間的理念，即公園、綠色空間、開闊空間和閑置空間應被視為網絡化、一體化的綠色系統，既有無形和潛在的經濟價值，又宜于滿足公眾生活品質提升的需求（UN，1989）。由此，90年代初新加坡開始建設全島公園網絡連道系統；實施“綠色和藍色規劃”連接城市綠道和水流河道，城市建設體現“以人為本”的理念（URA，1991）。1992年“綠色計劃”以平衡環境保護和經濟發展為宗旨，同時期，300公頃各類型公園和開放空間得以興建（Johnson，2008）。

總的來說，1960-1990年新加坡“花園城市”建設采取實用主義原則，以經濟目標為導向，在技術上采用人工設計、裝飾和塑造城市環境，實現記錄在冊樹木140萬株，植被區10000公頃，為新加坡陸地面積的14%，這其中包括3318公頃的公園、公園連道和開放空間以及3327公頃的自然保護區，全島公園綠道達200多公里，城市景觀繁茂蔥翠。

（二）新世紀以來的變遷：邁向“花園中的城市”

新加坡國家公園局（National Parks Board, NParks）是“花園城市”建設的主要負責機構③，它隸屬于開發建設國家基礎設施的國家發展部（National Development Ministry）而非人們通常認為的環境與水資源部。1996年時任國家公園局首席執行官陳偉杰博士最早提出“花園中的城市”（A City In A Garden）概念，1998年新加坡《海峽時報》將之作為國家發展新方向予以報道，④此后市區重建局和“可持續發展部際委員會”（Inter-Ministerial Committee on Sustainable Development）⑤等重要國家機構制定發展規劃時，如“2008總體規劃”（Master Plan 2008）（URA，2008）和2009《永續新加坡藍圖》（IMCSD，2009）都將之列為城市國家的長期戰略目標。2002年，新加坡環境部出臺“2012新加坡綠色計劃”（Singapore Green Plan 2012，SGP 2012），作為十年期環境治理藍圖提出城市環境不僅應綠化清潔，更應面向未來、實現可持續發展（Chua，2002），為此后新加坡“花園中的城市”提出及其建設提供了“可持續發展”的理念支持。

新加坡“花園城市”擁有優化的布局結構和完善的綠化體系，是政府幾十年努力積淀的“環境基礎設施”（Environmental Infrastructure）。“花園中的城市”是在“花園城市”基礎上進一步增強城市綠化和街景美觀，強化城市國家的身份特征，通過城市自然生態系統的保護和發展升級“花園城市”。具體來說，就是將目前矩陣式的公園綠地系統、綠化系統⑥和擴大的水域空間相互連接，形成網絡化、一體化的回歸自然的生態空間。它的實現基于三個基本原則：一是使城市坐落于綠色無處不在的熱帶森林景觀中；二是發展生機盎然的城市生態系統，使其在公園、花園、自然保護區和空中綠化無縫連接的綠色城市景觀中蓬勃發展、欣欣向榮；三是讓人們對高品質的生活環境和社區有歸屬感和擁有感（Auger，2013）。

“花園中的城市”目標最大的挑戰不僅是要延續“花園城市”建設，通過植物綠化美化城市，柔和冷硬的城市環境，更重要的是注重自然生態遺產和生物多樣性的保護，將之延續擴展至已有自然保護區之外、融入到城市的人居生活空間——這是對環境建設范式的改變，要求城市進一步增強公園、公園連道系統建設和街景綠化（特別是垂直綠化和空中綠化），修復和提供適宜生物棲息的環境地貌。同時，培育公眾對社區的歸屬感和主人翁意識，使保護和回歸自然成為全體公眾，特別是年輕一代認同和參與的行動。

打造“花園中的城市”是新加坡國家發展新的戰略目標，它是在“花園城市”基礎上，使城市與自然完整融為一體，讓“花園”從城市的點綴變為城市的輪廓，它的實現將使新加坡擁有獨一無二的城市國家風貌，既服務于吸引全球投資和高端人才、建設全球中心的經濟目標；又兼顧為人們提供良好的生活環境品質和生態關懷，體現了人與自然和諧共生的思想，從根本上堅持了可持續發展的原則。

二、新加坡政府打造“花園城市”和“花園中的城市”的理念

李光耀認為優質的城市環境是對未來發展成本-收益最優的投資，今天新加坡“花園城市”成果和“花園中的城市”愿景正是在領導人和政府的主導作用和基本理念指引下逐步實現的。

（一）城市環境優質和可持續發展是經濟成功的前提和基礎

新加坡獨立時，政府面臨資源局限、基礎設施匱乏、經濟停滯和高失業困境，引進外資是推動經濟的唯一辦法。為此，李光耀提出將新加坡建設成清潔、綠化的城市，使之區別于馬來西亞、印度尼西亞、越南等鄰國，為競爭獲得外資集聚比較優勢（Lee，2000）。由此，城市綠化運動逐漸展開，“花園城市”設想逐步變成現實。政府特別注重環境和經濟的雙重可持續發展，李光耀在20世紀60、70年代就強調經濟活動對環境的影響要最小化，讓環境與經濟發展相兼容。新加坡第一個概念規劃（1971年）就在土地使用上為城市未來發展預留和保證綠色區域，環境治理也始于70年代，以公共衛生、廢物管理、污染控制和能源效率為主要領域，日漸實現水和空氣的清潔和安全。

目前，新加坡被世界銀行評為全球最適宜經商的國家，其優勢除了高效的政府和可預期的易商政策，良好的基礎設施和集聚的全球高端人才，更基礎的是“花園城市”綠色宜居的環境品質（Auger，2013）。在其他國際評級機構的榜單中新加坡也表現優異，譬如名列瑞士國際管理發展學院（IMD）2014全球競爭力第三位；美世（Mercer）生活質量調查中2014年亞洲第一；ECA國際人力資源咨詢公司2012年亞洲外派員工調查的世界最佳城市等，這些都是優質環境服務于經濟成功的有力證明。

（二）綠色植被是國家發展不可或缺的構成元素

新加坡政府特別重視植被和綠茵的規劃和建設，使其在城市化進程中比重不斷增加。1986年全國人口270萬，國土面積666平方公里，植被率為36%，而這一比率在人口達到460萬，國土經填海造地達到700萬平方公里的2007年反而增長至47%。土地規劃（概念規劃和總體規劃）從整體上注重綠色空間的預留和保護。如在2001年概念規劃中，市區重建局計劃在未來40-50年將綠色空間由2500公頃增加至4500公頃，2003總體規劃進一步提出再增設1200公頃綠色空間和120公里全島公園綠道以銜接現有18個自然區域和4個自然保護區。同屬于國家發展部的市區重建局與公園局達成共識，認為保護自然遺產和擴大綠色空間是新加坡成為獨特和充滿活力的城市的關鍵，既滿足人們生活休閑娛樂需要又是經濟發展的支持（MND，2013）。新加坡的樹木、花園和公園系統由國家公園局作為“綠色資產”進行統一管理，隨著綠色空間的不斷建設發展，保護自然和綠色空間的生物多樣性已上升為主要的政策目標（Ng，2008）。

簡言之，“花園中的城市”最根本的涵義是可持續發展，它是增加綠茵、水道和保護自然遺產的綠色發展，最少能源損耗的高效發展，以及零污染的清潔發展,是為了實現經濟增長長期化和生態環境可持續化的雙重目標。邁向“花園中的城市”堅持可持續發展的原則，將實現經濟機會、活力和優質生活在城市中的有機結合。

（三）動員全社會參與是優質城市環境的支撐

新加坡政府在城市綠化中重視公眾、政府和私人部門（People, Public and Private）三者的伙伴關系，注重政府主導，企業和社會共同參與。這一進程是與國際上環境管理的范式變遷（從管理、參與式管理到治理）相一致（楊立華、張云，2013）。政府在“花園城市”發展和維護中主要負責園林規劃建設和管理、文化創新、技術支持和教育科普等，如由公園局維護歷史悠久的新加坡植物園，指導濱海灣花園等國家級項目興建，為全島綠化設置標準，以及開發創新已在全球70多個城市應用的“生物多樣性指數”(City Biodiversity Index, or Singapore Index)，和國際交流等等。全民參與則表現在1971年至今，每年都舉行植樹節和清潔綠化活動月；始于2005年的“花開社區”項目讓企業和公眾參與住區、學校、醫院和辦公區域的花園建設，成果顯著；各種專業和職業背景的人士組成園藝愛好團體和互助社交網絡，交流合作和共同美化維護社區花園，并得到國家公園局的指導和支持；非政府組織也有效發揮作用，新加坡自然學會（Nature Society Singapore,NSS）于1992年成功抵制了將雙溪布洛自然保護區發展成高爾夫球場的提議，2001年NSS又以專業而熱忱的提議阻止了對生物多樣性豐富的烏敏島部分區域進行土地開墾。

新加坡五十年來的城市環境綠化是其國家能量的銘證，它標示出政府在提高人們生活水平和促進國家發展上可能達到的水平和成就。新加坡各類公園和花園的價值不僅在于園林本身，更體現出政府履行職責和實現承諾的能力和效力?？v觀歷史，花園總是一個國家的榮耀，文化品位和文明發展的標識（Gothein，1928;Thacker，1979）。在這一點上，新加坡“花園城市”的實現和邁向“花園中的城市”愿景提示著世界，優質的環境將更加助力城市化和經濟發展走向卓越。

三、新加坡打造“花園城市”和“花園中的城市”的實施機制

（一）以融合環境考量的長期整體土地規劃為依托

新加坡從“花園城市”到“花園中的城市”發展依托于融合環境考量的法令性的“概念規劃”（Concept Plan）和“總體規劃”（Master Plan），從70年代開始，綠化作為國家戰略目標就貫徹于城市建設開發的每個環節中。由市區重建局制定，概念規劃指導未來40-50年的城市發展，每10年復審一次，是土地和交通的長期整體規劃，它保證人口增長和經濟發展的長期土地使用需求，并全局性地平衡城市住房、工業、商業、公園與休閑、交通、國防和社區等土地劃分?？傮w規劃則詳細安排中長期10-15年土地發展，每5年復審一次。自20世紀90年代起，新加坡就將土地劃分為55 個小區，每個小區都制定詳細的發展指導藍圖, 提供每個地區的規劃前景、土地用途、發展密度、建筑高度和綠地率等控制參考指標（Khublall & Yuen，1991）。新加坡雖為城市化國家, 但除道路、廣場、建筑等外, 均為綠地。每塊土地開發前,市區重建局都提供一些開發條件, 除上述指標外, 對該范圍內的樹木、花卉還提出具體的保留、栽植建議。

（二）以健全的法制為保障

在“花園城市”建設方面，新加坡政府的立法體系始于1975年出臺和生效的《公園和樹木法案》(Parks & Trees Act)。此后經過歷次重大修改，特別是2005年的修改法案，并輔之以其他配套法案，如1996年《國家公園法案》修改后重新實施的2005年《國家公園委員會法案》等，形成了新加坡城市環境綠化保護的專門法律制度⑦，既賦予相應政府機構（也就是歷經發展的國家公園局）法律效力，又為政策推行提供了法律依據，起到了維護生態自然和保持與擴大綠化成果不可或缺的作用。1975年《公園和樹木法案》目的是開發、保護和管制公共公園、花園以及樹木和植物的生長維護及相關事務，作為法律強制性的規定道路建設必須提供植樹空間（Tan & Tan，2013）；2005年經整體性修改，該法案再次明確種植、維持和保護國家公園、自然保護區、遺產道路防護綠地、樹木保存區域和其他特殊區域的樹木與植物以及負責其他相關事務是法律賦予相應機構和人員的權力。值得指出的是，各項法案的制定和出臺都會吸納各利益相關方，即除地產行業外，科研機構和專業人士、公眾、非政府組織等的意見和建議，以有效平衡城市化和工業化發展與自然保護。

（三）以政府各相關部門的協調為動力

“花園城市”建設中，新加坡政府主導的制度環境和治理模式，以及中央一級政府直接負責整個城市國家建設發展的政府結構，大大提高了政策的執行力度和效率。通過設立具有法律效力的負責機構和協調一致各部委及下屬法定機構的目標、方向是綠化政策執行的重要推動力（Van Wassenhove et al，2013）。1973年，李光耀提議設立了以綠化植樹為首要目標的“花園城市行動委員會”（Garden City Action Committee），其成員代表了全部國家部委和法定機構，協調配合是該委員會設立的題中之義。委員會負責與綠化相關的一切事務和議題：聽取執行和維護報告，實施街景綠化，公園開發，新加坡植物園建設以及自然保護區問題等。李光耀對各高級政務官明確提出須要加大“花園行動”的資源投入。至1980年，除去通貨膨脹因素，政府對“花園行動委員會”的預算投入近乎1973成立時的十倍（Auger, 2013）。在政府內部，委員會有效協調各重要機構，如市區重建局、建屋局、公用事業局和陸路交通局等，使各機構的項目開發都能適應配合“花園城市”愿景的實現。

市區重建局和國家公園局同設于國家發展部，是新加坡舉足輕重的國家機關。前者是國家土地規劃的權威機構，后者則統一規劃管理全島公園、綠化、連道系統和開放空間，以及自然保護區等。同屬國家發展部使二者能在土地使用中整合、融入綠化目標，合理推進“花園城市”建設。如《2001公園和水體藍圖》就是市區重建局和國家公園局緊密配合、共同籌劃的新加坡未來40-50年的城市遠景之一。此外，市區重建局更是協調各部門土地使用摩擦的權威機構，由各相關方（機構）代表組成，由市區重建局領導的總體規劃委員會（Master Committee）專門通過多輪會議、協商和妥協，調解和裁決各部門政策目標的優先性，其原則是促進國家的整體目標。而一旦委員會的最終決定不能解決爭議，會議的級別即可上升至部長級，甚至可能需要總理做出最后決定⑧，這是政府協調各機構的重要機制之一。

（四）以詳細計劃方案為依據

“花園城市”的實現方案是城市綠化帶網絡化，各類綠地形成“點、線、面”相結合的合理布局，園林綠化、植物配置經歷了綠化、美化、多樣化和藝術化的過程，處處層次豐富，草地、灌木、喬木自然搭配。國家公園局出臺“樹木保護區”（Tree Preservation Area）政策，“遺產道路計劃” (Heritage Road Scheme)，“遺產樹木計劃” (Heritage Tree Scheme)和“保護自然”計劃 (Nature Conservation)等。街景綠化藍圖（Streetscape Greenery Master Plan）作為道路空間美化的總體藍圖，不僅推行路旁綠化，還吸納水濱道路、鄉村道路、雨林公路的理念，是“花園中的城市”建設的重要導向。

“花園中的城市”旨在建構和維護人與自然的和諧共生。在“花園城市”基礎上，新加坡正著力增建和升級公園系統及其配套設施，目標于2030年實現每千人0.8公頃公園覆蓋率；延長公園連道網絡和連接全島公園綠地和開放空間，至2020年達到360公里，并建設長150公里的環島綠道，由此，使步行和騎行的綠色網絡聯通和環繞整個城市；加強自然保護區和自然區域及其動植物群落多樣性的維護，建設生態走廊和動植物棲息地。超越單純建設基礎設施的思路，“花園中的城市”注重在狹小的城市國家空間中盡最大努力保護和聯通自然區域，這也符合新加坡城市地理的天然特點，根據國家公園局的研究，新加坡很可能是世界上生物多樣性密度最大的地區之一，即在2800公頃的自然保護區內生存2000多種動植物群落。未來城市居住區、公園連道、水體乃至自然保護區的連接將使城市環境和自然環境融為一體，為新加坡可持續發展創造獨特的生態模式。

四、新加坡世界級“花園中的城市”范例——“濱海南”綜合功能發展區

前文介紹了新加坡打造“花園中的城市”的政策理念、執行機制和政策配套?，F在我們從“濱海南”綜合功能發展區融合生活、工作、休閑于一體的世界級“花園中的城市”社區來看上述指導原則如何具體實施，從而提升新加坡城市國家的品質和競爭力的。

“濱海南”（Marina South）綜合功能發展區將于2017/2018年動工，它東臨新加坡海峽，西靠新加坡最優美的城市園林杰作——“濱海灣花園”，是“花園中的城市”的重要組成部分⑨。“濱海南”的規劃由國家發展部市區重建局主導和精心籌劃，吸納了科研機構（如新加坡國立大學、新加坡建筑學會等）和社會（如專業人士、專家學者等在創意投標競賽中的投標）的創意與合作，通過詳細的總體規劃予以設計和指導，預期建成為新加坡城市未來地標式中央核心區。通過綜合發展商務和住宅區，“濱海南”將更加便利人們在工作地點附近居住、生活和休閑，在面積為21.5公頃的城市中心區域，“濱海南”將成為中心商務區延伸出的綠野和生態友好型都市社區，不僅為人們提供9000套住房，更通過可持續發展原則設計的綠化美化、交通模式、建筑標準等基礎設施為人們打造“花園中的城市”，使之成為城市綠色空間的有機組成?！盀I海南”使城市中心向海濱延伸，并銜接起中央商務區與居住區，預計為新加坡增添更多國際元素和城市活力，成為城市的海濱花園和特色經濟增長點。

“濱海南”地處新加坡城市中心的黃金位置，西鄰結合高科技元素的園林美景“濱海灣花園”，東接新加坡海峽，具有延伸三十公里的海濱；它還將與附近公園、開放空間和自然區域無縫連接；計劃興建的綠色走廊（Green Corridor）和生態走廊（Eco-corridor）將進一步擴大綠色網絡空間，使“濱海南”乃至整個海灣坐落在人造美景和生態自然環境的緊密環繞中。交通方面，“濱海南” 以快速軌道交通（Rapid Transit System）和步行與騎行為主，主路實現無機動車輛，區域內任意地點可以步行5分鐘到達最近的公交節點。步行網絡的核心是經過景觀美化的長800米、寬30米的步行街，兩側以綠色和開放空間為主，分地表和地下兩層，是漫步路線和社區活動的主要場所。此外，濱海南還將架設高架通道并進行空中綠化，專供行人來往于東西兩側的海岸線和濱海灣花園。

建筑方面，濱海南將是新加坡最先進的環境友好型社區之一，實行比普通標準高30%的綠色建筑標準，建筑物采用生態友好措施，實行雨水收集、廢水回收循環，屋頂綠化、垂直綠化和空間綠化，以及更高的能源使用效率等。適應海濱地區地理特點，濱海南利用海風冷卻空氣，創造涼爽、舒適的微氣候環境，同時降低熱量、節約能源。社區主干道和人行道的方向設計與季風方向一致，成為風的走廊“Wind Corridor”，街區中的建筑高度設計也以促進人行路面的空氣流動為目標富有變化，從而增加行人和街區的涼爽。濱海南建筑的高度也以符合人體感官尺度為準，從人行道到主干道，從近濱?；▓@到遠濱?；▓@，建筑的高度由低到高依次提升，優化了景觀的視覺體驗，整個社區使地上慢行空間、地下商場和走廊與“空中花園”相結合，通過多層空間為打造“花園中的城市”環境。

五、新加坡“花園城市”和“花園中的城市”環境對中國的啟示

（一）將城市環境建設上升到國家戰略層面，加強頂層設計

新加坡在工業化和城市化起步時就把城市環境治理和城市綠化上升至國家戰略高度，通過土地整體規劃、環境治理法案和政策執行機制長期堅持環境綠化，明確環境和經濟增長可持續發展的雙重目標。中國改革開放以來，資源環境在經濟發展、人口增長和迅速城市化進程中受到巨大消耗和破壞，已成為經濟社會可持續發展中迫在眉睫的問題。經濟建設應以何種狀態和速度進行，并同時使環境生態得以治理和保護是近年來中國城市政府面臨的重要課題。新加坡的城市環境綠化策略，特別是制度設計和執行機制對其環境品質的提升為中國相關城市政府提供了可資借鑒和已得到檢驗的可持續發展模式。

（二）政府在環境治理中起主導作用并注重政策的執行力

新加坡的城市環境綠化和治理采取以政府為主導的治理模式，政府不僅提出發展戰略和規劃藍圖，還負責組織動員、協調推進、以強有力的制度、法律、組織和財力等推動政策實施。更重要的是，在規劃方案的執行中政府善于統籌和協調相關部門、機構，使政府有機統一邁向城市國家共同的政策目標。新加坡綠化美化的城市環境政策具有長期性和與時俱進的特征，邁向經濟發展與生態自然保護并行的“花園中的城市”反映了政府的政策主導作用和有效的政策執行能力，值得中國城市政府借鑒。

（三）因地制宜制定城市環境政策

新加坡的城市環境政策一方面具有長期性，始終服務于國家吸引外資、人才和促進經濟發展的目標，另一方面也因側重點不同而體現出階段性，從“花園城市”到“花園中的城市”是綠化建設隨時代而進步最好的詮釋。目前，新加坡各局部區域如前文提到的“濱海南”，“榜鵝生態新鎮”和“裕廊湖區”等，都以“花園中的城市”為目標進行環境建設，不僅融入可持續發展的理念，同時結合與經濟發展水平相適應和創新的科技方案等。由此，我們認為，中國各城市也應結合自身特點，因地制宜地開展城市環境治理，根據地理區位、人口規模、產業結構、歷史文化、資源稟賦和經濟社會發展目標等因素制定適合的城市環境政策，使之服務于經濟社會的進步。

（四）培養公眾環境意識，引導全民參與環保

新加坡政府在城市環境建設中扮演了主導作用，但并非包辦一切。作為環境治理的重要一環，政府之外的民眾、社區和專家學者的參與和多元協作也扮演了重要的作用。環境關乎城市和國家的發展全局，更關乎當代和后代的生活和生存，政府因而特別重視引導企業、社會和個人以主人翁的精神關心和參與環保，從而增強公眾的環境意識和責任感。

從2011年開始，中國的城鎮人口比率首次超出了農村人口，進入了城市化快速發展的階段。近年來，中國的大城市空間規劃和社會建構也逐步出現了從“統治”到“治理”的轉變。在這一過程中，一些社會矛盾仍然較明顯的存在（蔡禾，2012）。不少學者提出了從國際經驗的角度來思考中國的城市化問題以及建立新的理論和政策范式（如馬駿，2012；葉林，2012）。我們認為，除了西方的經驗外，新加坡也提供了中國大城市發展的很好借鑒。雖然新加坡是個城市國家，它的文化和制度與中國有某些共通性。近年來新加坡在蘇州、天津和廣州推動的中新合作項目以及新加坡成為中國最大的外來投資國這一事實也使得新加坡的經驗獲得更為廣泛的重視，如在人才戰略方面（劉宏，2012）。本文的案例顯示，新加坡的“花園中的城市”從理念的產生、演變和成型，都經歷了政府、市場、社會和專家等幾個不同的利益相關者的協同參與和討論，從而保證城市的建筑空間與社會空間的和諧發展。中國城市政府也應學習新加坡，引導全社會特別是既得利益群體去認識在發展中不僅應重視物質資源形式的財富與利益最大化，更應著重生活質量、環境效益等無形利益的最大化及其可持續性問題，認清優質的環境是經濟和社會可持續發展的必備的基礎和支撐。

注釋：

①新加坡的歷次經濟轉型：20世紀60年代走工業化道路，發展勞動密集型經濟；70年代末勞動力短缺，向技能密集型經濟轉變；80年代中期發展資本密集型產業，如煉化，倉儲，精密工程等；90年代發展科技密集型產業，如生物醫藥，高端化工等；進入21世紀升級為知識密集型經濟，著力發展現代服務業；近年來開始提出把科技創新與提高勞動生產率相結合提高經濟發展的質量。

②Singapore Parliamentary Debates, Official Report (16 December 1968), vol 28 at col 396.

③國家公園局（National Parks Board, NParks）于1996年成立,隸屬新加坡國家發展部（Ministry of National Development），是新加坡城市綠化美化、公園維護等相關政策制定和執行的重要國家機構；其前身是上世紀60年代末國家發展部下屬的市政工程部（Public Works Department, PWD）之下設立的公園與樹木單元（Parks & Trees Unit），是當時植樹綠化行動的主要執行機構，1975年改設為公園與休閑部（Parks and Recreation Department， PRD），前文提到的1991年全島公園連道系統建設就是由該部門負責的；1996年公園與休閑部被并入新成立的國家公園局（Nparks）。

④“‘City in a Garden’ Plan set out for Singapore”, The Straits Times (11 December 1998); and “Green Piece”, supra n 5.

⑤“可持續發展部際委員會”于2008年成立，由國家發展部部長（Minister of National Development）和環境與水資源部部長（Minster of Environment & Water Resources）聯合領導，以實現新加坡可持續發展為目標。

⑥公園綠地系統由沿岸公園、自然公園、水庫公園、城市公園、新鎮公園、鄰里綠地和組群綠地構成；綠化系統由以海岸線成片綠地、植物園、風景區和中央水源森林保護區為主, 以市區公園、街頭綠地和快速公路道路旁的綠帶為輔, 以鄰里綠地及建筑的窗口、陽臺、屋頂及人行天橋上的花卉為點綴。

⑦Legislative history: Parks and Trees Act.http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p;ident=b2b259b6-ec75-4b04-b5b1-2af4a4001482; orderBy=date-rev, loadTime; page=0;query=DocId%3Ac6871e24-cb16-417e-8dd5-81bdd6c1ff3c%20%20Status%3Ainforce%20Depth% 3A0;rec=0;resUrl=http%3 A%2F%2Fstatutes.agc.gov.sg%2Faol%2Fbrowse%2FtitleResults.w3p.

⑧由新加坡市區重建局行業與工業發展處主任Caroline Seah女士(Director, Professional and Industry Development)口述講解新加坡政府如何協調各部門和機構在土地使用中的摩擦和目標沖突。

⑨本節的資料來源主要取自新加坡市區重建局網站關于“濱海南”的規劃：http://www.ura.gov.sg/uol/masterplan/View-Master-Plan/master-plan-2014/master-plan/Regional-highlights/central-area/central-area。

[1]蔡禾.從統治到治理:中國城市化過程中的大城市社會管理.公共行政評論,2012,6.

[2]劉宏.新加坡的國際人才戰略及其對中國的啟示.第一資源,2012,1.

[3]劉宏,王輝耀.新加坡的人才戰略與實踐.北京：黨建讀物出版社,2015.

[4]馬駿.中國公共行政學研究:反思與展望.公共行政評論,2012,1.

[5]楊立,華張云.環境管理的范式變遷:管理、參與式管理到治理.公共行政評論,2013,6.

[6]葉林.城市發展與治理:國際經驗與中國實踐.公共行政評論,2012,2.

[7]Auger,Timothy.(2013).Living in a Garden: The Greening of Singapore.Singapore: Editions Didier Millet.

[8]Chua, L.H.(2002).Singapore Green Plan 2012: Beyond Clean And Green: Towards Environmental Sustainability.Singapore: Ministry of the Environment.https://app.mewr.gov.sg/data/ImgCont/1342/sgp2012.pdf

[9]Gothein, M.L.(1928).A History of Garden Art.New York: Dutton Publishing.

[10]Inter-Ministerial Committee on Sustainable Development（IMCSD）.(2009).A Lively and Livable Singapore: Strategies for Sustainable Growth.Singapore: the Ministry of the Environment and Water Resources and Ministry of National Development.http://app.mewr.gov.sg/data/imgcont/1292/sustainbleblueprint_forweb.pdf

[11]Johnson, H.D.(2008).Green plans: Blueprint for a sustainable earth.Lincoln: University of Nebraska Press.

[12]Khublall, N.& Yuen, B.(1991).Planning Law and Development Control in Singapore.Singapore:Longman.

[13]Lee, Kuan Yew.(2000).From Third World to First: The Singapore Story: 1965-2000.Singapore Press Holdings and Times Editions.

[14]Ministry of Environment.(1992).The Singapore Green Plan: Towards a model green city.Singapore:SNP Publishers.

[15]Ministry of National Development (MND).(2013).A High Quality Living Environment for All Singaporeans: Land Use Plan to Support Singapore’s Future Population.Singapore: Ministry of National Development.http://www.mnd.gov.sg/landuseplan

[16]Ng, Lang.(2008).A City in a Garden, Ethos, World Cities Summit Issue, June, pp.62-68.

[17]Thacker, C.(1979).The History of Gardens.Berkeley, CA: University of California Press.

[18]Tan, M.B.N.& H.T.W.Tan.(2013).The Laws Relating to Biodiversity in Singapore.Singapore:Raffles Museum of Biodiversity Research and Department of Biological Sciences, National University of Singapore.http://rmbr.nus.edu.sg/raffles_museum_pub/biodlawsgp.pdf

[19]Urban Redevelopment Authority (URA).(1991).Living the Next Lap: Towards a Tropical City of Excellence.Singapore: URA.

[20]Urban Redevelopment Authority (URA).(2008).Master Plan 2008.Singapore: URA.

[21]United Nations.(1989).Prospect s of World Urbanization 1988.New York: UN Publications.

[22]Van Wassenhove, Luk, Fernando, Ravi, Hamelin, Hazel.(2013).Singapore-City In A Garden: A Vision for Environmental Sustainability.INSEAD Case Study.

[23]Yuen, Belinda.(1996).Creating the Garden City: The Singapore Experience.Urban Studies, vol.33,no.6, pp.955-970.