淺析績效監督和財政監督的關系

●邱振宇 管德忠

淺析績效監督和財政監督的關系

●邱振宇 管德忠

近年來，江蘇省南通市經濟保持了較快的發展，城鎮人均可支配收入超過了蘇南個別城市的均量，老百姓從中得到不少實惠。但與此同時，南通也面臨著許多深刻、復雜的社會矛盾。例如，隨著財政收支壓力越來越大，公眾對財政資金投向什么領域、使用的效果如何、對民生有什么影響、公共支出與政府機構自身開支之間的資金分配比率等問題的關注度越來越高。這在客觀上要求財政部門改進財政支出方式以及傳統財政監督模式，探索績效監督的有效路徑，從而提高財政資金管理的規范化和透明化，以及財政資金的使用效率。

2013年開始，南通市財政局積極嘗試績效監督，主要采取兩種方式，一是績效檢查，二是績效重點跟蹤。通過跟蹤和檢查發現了一些不合理的支出，引起了項目單位及主管部門的重視，取得了一定的效果。在試點的基礎上，如何正確認識和把握兩者之間的異同，并借鑒財政監督好的做法和優點形成系統而有效的績效監督模式，在財政管理中大膽應用，凸顯“互補效應”，切實提高資金使用安全和效率，體現財政部門資金管理的科學化、精細化水平，是一個值得深入研究的課題。

一、績效監督與財政監督的內涵

（一）績效監督的內涵

績效監督是財政預算績效管理的重要內容，以提高財政資金“績效”為目的。其在重視成本效益原則的同時，統籌考慮財政資金可產生的社會效益、環境效益、群眾反響等因素，按照績效管理的要求，采用一定的標準和方法，著重對財政資金分配、使用、效益等內容進行相應的管控和監督。績效監督的核心是科學、客觀、全面地反映財政資金的績效狀況，提出進一步提高資金安全和效益的建議和方法，促進被監督主體在努力保障資金安全的基礎上不斷提高資金效益。

（二）財政監督的內涵

盡管我國自上世紀50年代初期以來就已開始研究其他國家的財政監督理論，但對于“財政監督”目前還沒有一個被普遍接受的確切表述。究其本質，財政監督可以看作是政府的財政管理部門及其專職機構，通過審查稽核、跟蹤監督、專項檢查等手段，對財政資金運行的合規性、真實性、安全性、有效性進行監控、調查、處理的一種經濟活動。財政監督內容眾多，但從各地實踐來看，重點還是在于保障財政資金的安全。

二、績效監督與財政監督的異同

績效監督與財政監督有著許多相通點甚至二者之間是緊密聯系的。在監督模式上，兩者都堅持事前、事中和事后監督相結合，在環節上相同；公正公開、分級分類也是兩者都要堅守的準則；財政監督的不少手段與方法可以運用到績效監督中來；績效監督涉及的預算單位往往就是財政監督的重點對象；績效監督是否到位在某種程度上也體現了財政監督的水平高低，財政監督搞得好的地方，其績效監督水平也往往不低。

從廣義上來說，財政監督作為財政管理的重要職能，績效監督是財政監督的一項重要內容，卻賦予了傳統的財政監督更多新的內涵。因此，我們要認識到兩者在監督方法、內容、重點和結果運用上的不同，并在實踐工作中進行運用。績效監督較之傳統的財政監督，其目標更高、內容更廣、檢查方法更豐富、檢查難度更大。主要體現在：

（一）兩者職能同中有異

整體而言，績效監督與財政監督職能都包括監控、預警、評價、糾偏、制裁、反饋等內容，但強度上有所不同。

1、財政監督的制裁和糾偏職能強于績效監督。目前，財政監督在我國有較強的法制體系來支撐其職能的履行，如《憲法》中很多表述間接規范了財政監督行為，促進了財政監督工作的開展，《預算法》、《審計法》、《人大常委會監督法》、《稅收征收管理法》、《會計法》、《行政處罰法》等很多法律法規，財政部出臺的 《財政檢查工作方法》、《財政部門實施會計監督辦法》、《財政檢查報告具體規則》等規章制度，都在一定程度上保證了財政監督的權威性。然而，績效監督的法理依據卻非常少見，難以查找。實踐中財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）是各地開展績效監督及績效管理的綱領性文件。地方政府對績效監督支持力度較大的，通常會制定一些地方規章來保障績效監督的有序開展。另外，通過績效監督發現資金效益低下、績效目標未實現等問題，實踐中采取的制裁或糾偏手段一般用于整改或者調整預算，但這具有一定的滯后性。如果是由政府部門申請劃撥給民營企業的財政資金，出現資金投入后效益低下或無效益的情況則更加難以處理。因此，從制度保障程度上來看，績效監督的法律地位還有待提高，傳統財政監督的制裁、糾偏職能更強。

2、預警、評價、反饋職能績效監督有自身優勢。績效監督是績效管理的有機組成部分，與績效管理的其它組成部分形成互補，在預警、評價、反饋等方面發揮著重要作用。一是預警職能。地方政府開展績效管理，績效目標是首要環節，項目單位通常還要向財政部門提供績效目標可行性說明以證明項目的合理性。這些程序在一定程度上可以為財政部門對資金的效益進行預判提供數據支撐，客觀性、即時性較強。而要通過財政監督進行預判，財政部門往往需要根據歷年監督情況進行綜合分析和主觀判斷，彈性較大。二是評價職能。績效監督的結論、反映的項目情況為績效評價提供了素材和依據，績效評價反過來可以驗證績效監督結論。在評價環節，財政部門通常會聘請相關行業專家進行論證，公允性較強。而財政監督的結論往往由財政部門直接做出，有一定局限性。三是反饋職能。財政監督是由財政部門向被監督單位反饋，重大違規違紀事件財政部門甚至會向紀委或政府進行報告。而績效監督需財政部門分多個層次進行反饋：第一層次是向項目單位進行反饋，要求整改，或是向項目主管部門反饋，要求牽頭整改；第二層次是財政部門進行內部反饋，決定是否調整項目預算。如南通市今年對績效監督發現的存在不合理支出的項目預算進行了大幅度削減或取消；第三層次是就重大績效監督事項向市政府、人大、政協進行專題匯報。可以看出，在反饋的范圍和層次上績效監督比財政監督更廣。

（二）監督內容各有側重

財政監督內容眾多，當前形成共識的有：預算監督、財政收入監督、財政支出監督、對國有資產管理的監督、對會計基礎信息和社會中介機構執業質量的監督、財政內部管理情況監督、財政政策落實情況監督等。績效監督對上述內容或多或少都會進行關注，但重點在于財政支出績效目標的完成情況、財政資金投入后的效益等內容。財政監督也對資金效益性進行監督，但在實務中更多的還是著眼于資金的安全。績效監督在關注資金安全性的同時，更看重資金的效益性。這里的“效益”不局限于經濟效益，它還涉及到業務活動實現的社會效益、環境改進、社會滿意度等諸多公共目標，例如很多民生類項目不可能產生經濟效益，但解決了多少群眾的困難，多大程度改善了民生則是績效監督關注的重點。財政部《財政支出績效評價體系》明確規定，項目績效包括項目產出、項目效果等內容，項目效果則包括“經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響、服務對象滿意度”等內容。績效監督內容必然要與財政部規定相一致。此外，被監督主體的內部管理等也往往是績效監督的關注內容，例如項目單位制定什么樣的管理制度、采取什么樣的管理手段來確保群眾能夠享受到項目益處，是績效監督的要點。

（三）監督方法和而不同

財政監督的很多方法都可以為績效監督所采用。如順查、逆查等一般查賬的方法和技術兩者通用，財政監督檢查的重要載體報表、賬簿、憑證等也是績效監督檢查的重要資料和數據來源。可以說兩者在監督方法上的契合度是最高的。不同之處是績效監督更多采取一些社會研究方法，如現場訪談、觀察法、座談會、案例研究、問卷調查、專家論證等，這些方法在財政監督中較少采用。造成這種差別的原因主要是由于兩者監督的重點不同，如績效監督關注的重點包括社會反響度，需要通過現場訪談、座談會等形式了解群眾的看法和觀點。

（四）發展歷史差異較大

財政監督在我國開展的歷史相對較長，各種類型的監督檢查實踐也很多。比如1985年開始持續13年的全國稅收財務物價大檢查、1996至1997全國預算外資金清查、近年的會計信息質量檢查等。南通市自80年代末、90年代初恢復和推進注冊會計師業務以來，大力建設南通“大監督”體系，財政監督自那時起就在南通市獲得較快的發展，時至今日，南通市財政監督水平居于全省前列。而績效監督在我國才剛剛起步，在國際上也只有幾十年的歷史，即使是市內諸多財政監督水平較高的會計師事務所也普遍缺乏績效監督的實踐經驗。可以說財政監督在我國普遍發展，已有一套相對成熟的操作體系，南通市無論是管理水平還是實務操作水準都處于一個較高的水平；而績效監督于全國而言需要理論界進一步的研究、財政部的深入推進，對南通市來講更是“摸著石頭過河”，還處于“建章立制”時期。

三、推進績效監督有效開展的思路

（一）推進預算體制改革，探索實施績效預算的可能性

制約“績效監督”發展的瓶頸之一是績效標準難以建立，其重要原因是財政資金使用的多樣性和公共效益、特別是非經濟效益難以衡量。財政監督與之相較，盡管其專門法律體系尚未建立，但它仍然可以依據相關法律法規來開展，其監督的內容和方法也有標準可供參考。

實行績效預算恰好可以彌補績效監督標準缺失的不足。績效預算概念最早由美國提出，20世紀90年代，以“績效”為基礎的“新績效預算”出臺，在促進政府改革、有效制止財政資金浪費、實現財政收支平衡等方面取得了不錯的效果。然而作為一種 “預算體制”，績效預算并非完美無缺，但因其是“公民（納稅人）監督下的預算方式”，為包括美國在內的許多西方國家所熱衷。“績效預算”的核心是建立一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。根據國外實踐，采用績效預算的預算報告要清楚地列明政府資金使用了多少、產出了什么、社會效果是什么，一般采用確定戰略目標→制定年度預算→提交績效報告→績效測算→績效評價→根據結果調整下一年度預算的程序，這為績效監督的“標準”問題提供了前提和基礎。

當然，預算體制改革作為財政管理改革的核心，我國非常審慎。績效預算是否適合我國國情，并能得到很好的運用，現在還沒有定論。但在目前預算體制之下，有選擇地吸收 “績效預算”的部分思想和內容，是可行的方案。

（二）加強績效監督立法，提升績效監督工作地位

目前績效監督工作的開展，被監督單位的重視和支持配合程度較為有限，其主動參與的程度不高，導致一些績效監督工作流于形式，其中一個重要原因是績效監督的法律地位不高。因此，國家層面出臺專門的績效監督法律法規將有力地保障績效監督工作的權威性。當然，要做到這一步目前難度較大，但可以從以下兩方面進行嘗試：一是新的《預算法》已將預算績效管理納入法律體系，績效監督作為績效管理的重要內容在法律層面上有所依托，但仍然需要進一步制訂和出臺實施細則以明確績效監督的地位。二是地方財政部門應大力爭取政府支持，將績效監督結果納入政府部門年度評比考核內容，通過地方政府推進地方績效監督工作開展。

（三）強化事前績效監督，緊密聯系預算安排

前文已經提到，績效監督的糾偏職能相對較弱，但在預警方面卻有其自身優勢。除此之外，財政監督往往通過被監督單位的報表、賬簿、憑證即能獲得較為充分的依據，但績效監督需要收集的資料卻遠遠不限于此，且往往存在被監督單位的績效難以界定等問題。比如文化扶持資金投入到動漫設計企業，相關企業做到專款專用、核算規范，但資金投入的產出則不能完全從報表、賬簿、憑證等判斷；企業如果產出一部動畫片，其經濟效益需要結合該動畫片是否在電視臺播放、播放時長多少、收視率如何、能否引發觀眾持續關注等情況綜合考慮才能判斷其績效。鑒于此，績效監督比財政監督應更加強化其事前監督職能。在預算單位申請預算時要申報績效目標，提供可行性分析，財政部門根據單位申報資料組織有關專家進行績效目標可行性論證，得出預期判斷，認為項目必要且可行，則批準預算，否則相應調減預算或者取消項目，才能體現出“績效”的真義。但在目前實踐中因為種種原因這一環節往往較為薄弱，如要加強，則涉及到預算體制的改革、財政部門與預算單位的聯動、預算單位所管理的行業單位體制改革等，難度較大，不僅需要財政部自上而下進行推進，還需要當地政府的高度重視和政策支持。

（四）加強績效監督隊伍建設，提升績效監督理念

績效監督工作涉及面廣、工作量大，需要相關人員既熟悉財政管理方面的法律法規，有較強的財政理論素養和專業知識，又有較豐富的財政監督檢查實踐經驗，要求很高。而績效監督工作人員隊伍目前不僅在知識結構、專業素質、工作能力等方面不能達到工作要求，而且人手普遍不足。就財政部來說，預算司下設績效處，處室人員4人，負責全國績效管理工作。江蘇省情況基本相同，13個地級市從事績效管理的人員基本保持在4名左右，個別地級市人數相對較多，但這些地級市的績效處往往還兼有資產管理等其它財政管理職能。因此，當前各地較普遍的做法是購買第三方服務，即聘請注冊會計師等專業的第三方機構人員參加績效監督工作。這在一定程度上可以緩解績效監督工作量大與人手不足的矛盾，但中介機構水平參差不齊，影響工作效果。鑒于此，南通市財政局在實踐中嘗試建立“大績效”機制，即對內在局層面統一協調，實現各業務處室的真正融合，分組合作、共同開展績效監督工作。對外一是加大每年會計信息質量檢查的力度，提高全市會計人員工作質量，保證會計信息基礎資料的齊全，減少常規性資料檢查的時間；二是在年初單位申請預算時，強調要由業務部門和財務部門共同編報績效目標提請財政部門審核，促進預算單位建立“績效”理念，逐步在全市推廣“績效文化”，提升績效監督的“軟實力”。■

（作者單位：江蘇省南通市財政局）