地方政府自主發(fā)行債券的問題探討

張軍

地方政府自主發(fā)行債券的問題探討

張軍

地方政府自主發(fā)行債券正在如火如荼的進(jìn)行，但是我們應(yīng)該清楚的意識(shí)到，雖然地方政府目前擁有自主發(fā)行債券的權(quán)利，但是地方政府在發(fā)行中還存在很多問題需要我們?nèi)パ芯俊⑻接憽?/p>

地方政府；自主；債券

地方政府發(fā)行債券是一種債務(wù)籌資形式，只是這個(gè)債券的發(fā)行主體是政府，政府以自身的信用為擔(dān)保，到期還本付息。旨在把社會(huì)閑散資金集中起來，用于交通、教育、醫(yī)療等經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所用。2011年，國家首先對幾個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)，允許自行發(fā)債，但最后的償還還是由國家財(cái)政支出。2014年5月國家關(guān)于地方政府發(fā)行債券的試點(diǎn)辦法中規(guī)定自主發(fā)行并且自行償付，此舉說明國家在不斷規(guī)范地方債券的發(fā)行，逐漸規(guī)范地方政府的融資渠道。

一、地方政府自主發(fā)行債券的意義

1.有利于加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)

稅收是國家財(cái)政的主要來源，但是分稅制財(cái)政管理體制下，留給和劃撥給地方政府的財(cái)政資金相對于比較少，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中不敢邁大步伐，需要時(shí)刻關(guān)注預(yù)算的問題。國家允許地方自主發(fā)行債券，對于地方政府而言，多了自己的籌資渠道，資金上寬裕了，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)就可以如火如荼的開展下去。

2.化解地方債務(wù)危機(jī)，消除償債主體不清

分稅制克服了包干制、分成制的缺陷，是一種較理想的財(cái)政管理體制，符合我國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的要求。但是分稅制容易造成地方政府權(quán)責(zé)不對等，具有收稅的責(zé)任，但沒有完全享有財(cái)權(quán)，而這種不對等在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，地方政府的建設(shè)力度也在逐年提高，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)缺口越來越大。通過地方政府自主發(fā)行債券增加地方政府的主觀能動(dòng)性，地方政府的負(fù)債由地方政府償還，增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)，償還意識(shí)，并可以通過發(fā)行債券化解眼前地方債務(wù)危機(jī)。

3.有利于滿足投資者的投資需求

近年來，居民可選擇的投資渠道越來越少，房產(chǎn)投資抑制，股票投資屢跌不漲，銀行降息。居民有閑散資金但投資渠道甚少，地方政府發(fā)行的債券相比企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)低，收益比企業(yè)債券略低。信用好、風(fēng)險(xiǎn)低以及收益免交所得稅，因此受到很多投資者的青睞。

二、地方政府自主發(fā)行債券存在的問題

1.加劇地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》中規(guī)定：試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行債務(wù)總量不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。但是，目前這個(gè)限額尚未確定，也沒有相應(yīng)的發(fā)債數(shù)額的約束管理。這樣容易造成地方政府過度負(fù)債，發(fā)行債權(quán)數(shù)額大大多于需要使用金額。高發(fā)行量必然需要償還高額的利息與到期的本金，致使地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.可能導(dǎo)致地方政府無意義籌資

這里的無意義籌資，主要是指發(fā)債籌資數(shù)額大于需要使用數(shù)額的這部分籌資。因?yàn)檫@部分資金雖然籌集在地方政府，但是沒有派上任何用處，相當(dāng)于白白支付相應(yīng)的籌資費(fèi)用，卻又不使用，這樣的無意義籌資就是在浪費(fèi)。造成無意義籌資主要原因是政府發(fā)行債券前的籌資規(guī)劃問題，發(fā)債前應(yīng)該嚴(yán)格制定相應(yīng)流程、規(guī)劃，把發(fā)債的每一個(gè)環(huán)節(jié)都考慮在內(nèi)，構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)劃體系。

3.可能導(dǎo)致地方政府濫用資金

地方政府自主發(fā)債用途自定，數(shù)量金額自由度大。籌資渠道多了，籌集資金容易了，連帶的就是使用的不合理，濫用資金的現(xiàn)象就會(huì)增加。把本應(yīng)用作教育、公共設(shè)施建設(shè)的資金用作政府面子工程或政府經(jīng)常性支出，嚴(yán)重降低了地方債券資金的使用效率，影響地方政府自主發(fā)行債券的健康發(fā)展。

三、完善地方政府自主發(fā)行債券的措施

1.健全法律制度

地方政府自主發(fā)行債券對于我們國家來說還屬于不斷的試點(diǎn)和嘗試階段，中央政府在此過程中，應(yīng)盡量完善健全相關(guān)的法律制度，從事前、事中、事后多方面考慮，致使地方政府自主發(fā)行債券從整個(gè)過程都有法可依，從法律角度杜絕地方政府胡亂發(fā)行、使用債券的情境。

2.構(gòu)建債務(wù)管理機(jī)制

（1）發(fā)行機(jī)制。地方政府自主發(fā)行債券之前，應(yīng)就預(yù)計(jì)發(fā)行數(shù)額、發(fā)行主體、發(fā)行方式、發(fā)行期限、利率進(jìn)行充分研究、論證。發(fā)行主體可以本著先從經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的市開始發(fā)行，成功發(fā)行后再推廣。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一樣，償債能力也會(huì)因此有很大的差別，如果全省沒有主次的同時(shí)發(fā)行，容易造成有些落后的市區(qū)無力償債，影響人民群眾對政府的信任度，阻礙政府債券的發(fā)展。

（2）運(yùn)用機(jī)制。在使用過程中，需要明確債券的資金用途，資金是用于公共物品的建設(shè)還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府在使用籌集的資金時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照編制的預(yù)算支出使用資金，建立資金的運(yùn)用與管理制度，將發(fā)行債券籌集的資金按步驟按計(jì)劃的應(yīng)用到相應(yīng)項(xiàng)目中。只有制定嚴(yán)格的運(yùn)用機(jī)制，地方政府債券才能夠平穩(wěn)有序的發(fā)展。

（3）償還機(jī)制。地方政府在發(fā)行債券時(shí)，需要嚴(yán)格控制發(fā)行數(shù)量，確定債券的發(fā)行規(guī)模，確保地方政府債券能夠按期償還。能否按期償還影響到地方政府的信譽(yù)，直接關(guān)系到未來的債券的發(fā)展。地方政府可以建立相應(yīng)的償債基金對投資者提供保障，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債困難時(shí)，利用該資金緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

目前地方政府沒有設(shè)立專門的地方債券管理機(jī)構(gòu)對債券進(jìn)行管理。隨著舉債數(shù)額的逐漸增大，地方政府應(yīng)該考慮增設(shè)專門的職能部門負(fù)責(zé)發(fā)行債券涉及的全過程，并對整個(gè)過程進(jìn)行分析總結(jié)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政府債券的持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。只有建立了相應(yīng)的專門的管理機(jī)構(gòu)才能做到專事專管，盡職盡責(zé)。

4.完善信息披露

各個(gè)環(huán)節(jié)的資金籌集、使用狀況都應(yīng)該建立相應(yīng)的信息披露制度，通過網(wǎng)站、報(bào)紙、電視進(jìn)行相應(yīng)信息披露，使政府債券在陽光下運(yùn)行，接受全社會(huì)人民的監(jiān)督。尤其在債券發(fā)行初期的預(yù)計(jì)信息也需要詳細(xì)披露，包括預(yù)計(jì)籌資數(shù)額、項(xiàng)目基本信息、預(yù)計(jì)發(fā)行利率、預(yù)計(jì)發(fā)行方式、可行性報(bào)告等，使投資人可以有充足的信息了解，決定是否進(jìn)行政府債券投資。

地方政府自主發(fā)行債券還有很長的路要走，這條路需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷創(chuàng)新改革，以謹(jǐn)慎的態(tài)度不斷實(shí)踐，確保地方政府自主發(fā)債的安全性與健康性。

[1]張昀倩.地方政府“自主發(fā)債”債務(wù)管理機(jī)制探究[J].新余學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):34-36.

[2]劉志彪.江蘇城鎮(zhèn)化建設(shè)中的市政債體系研究[J].南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào),2014(3):13-22.

[3]鄭家杰.我國地方政府自主發(fā)債問題探討[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào),2014(10):125-129.

（作者單位：蘇州市職業(yè)大學(xué)商學(xué)院）

江蘇省教育廳社科項(xiàng)目，探索江蘇省自主發(fā)行地方政府債券機(jī)制,課題編號：2011SJD790020。