淺析政府審計責(zé)任

薛澄

淺析政府審計責(zé)任

薛澄

政府審計責(zé)任的界定需在對政府審計的目標(biāo)、主體、客體與內(nèi)容、重點以及功能進行的基礎(chǔ)上進行界定，借鑒已有成果，得出結(jié)論。政府審計責(zé)任是政府債務(wù)審計理論的重要組成部分，要對于其進行準(zhǔn)確的界定就必須有科學(xué)合理的實現(xiàn)途徑。本文基于國內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合政府債務(wù)審計實務(wù)，從明晰政府債務(wù)審計的目標(biāo)、主體、客體與內(nèi)容、重點以及功能等方面著手，以圖為明確政府債務(wù)審計中的審計責(zé)任尋找到路徑。

政府審計責(zé)任；界定

一、政府審計責(zé)任研究已有的成果

黃志邦將審計責(zé)任界定為國家審計機關(guān)和人員在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時，因未按審計條例和其他有關(guān)法規(guī)的要求，而導(dǎo)致在審計報告中未能指明被審計單位財務(wù)收支及其相關(guān)的經(jīng)濟活動中存在的重要的錯誤舞弊、違紀(jì)、違法以及嚴(yán)重損失浪費現(xiàn)象而使國家和企業(yè)遭受重大損失而應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任或法律責(zé)任。王學(xué)金和陳淑芳認為政府審計責(zé)任是由于國家審計機關(guān)的審計人員的過失，而未能發(fā)現(xiàn)和揭露被審計單位會計報表及經(jīng)營活動中的重大錯弊，從而給國家、被審計單位及第三者造成損失，國家審計機關(guān)及其審計人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二、對政府審計責(zé)任的界定及其實現(xiàn)途徑

（一）審計目標(biāo)

審計目標(biāo)是審計工作的出發(fā)點和落腳點。依據(jù)當(dāng)前具體的社會環(huán)境和政策要求，本文認為地方政府債務(wù)審計的目標(biāo)是探明總量，風(fēng)險管理，確保效率，分析因果。其目標(biāo)細化到具體，可概括為四點：查明全國中央、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府的債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、資金來源；評估各級政府償債能力和債務(wù)風(fēng)險，排查出政府債務(wù)管理機制中所存在的漏洞；確保債務(wù)資金的使用合法、合規(guī)、高效；探究債務(wù)成因，發(fā)布審計建議。

（二）審計主體

一直以來，由于政府債務(wù)的特殊性質(zhì)，地方政府債務(wù)審計的主體一直局限在各級政府審計機關(guān)，并且天然性地把社會獨立審計機構(gòu)排斥在審計主體之外。但隨著近年來債務(wù)形勢的復(fù)雜化，審計部門在運行、監(jiān)測地方政府性債務(wù)的實踐中越來越顯得勢單力薄，地方債務(wù)審計工作也遇到了重重阻力。通過研究國家審計署歷次審計結(jié)果以及各級地方政府審計機關(guān)的歷年審計結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)，對于審計主體長期的政策限制直接導(dǎo)致了對于地方政府債務(wù)的審計涵蓋面不全、視野狹窄、方法陳舊、壓力過于集中等弊端。

本文認為，有關(guān)審計主體的界定應(yīng)該與時俱進，實事求是。地方政府債務(wù)審計的主體應(yīng)該由審計署及其特派辦、地方政府審計機關(guān)組成。在這一產(chǎn)提下，應(yīng)重視引入社會審計，借力注冊會計師隊伍。新主體的確立，一方面有助于及時整合和充分利用審計資源，使得政府債務(wù)審計更加順暢的實施。另一方面，可以充分發(fā)揮各部門長處，通過部門間內(nèi)部的協(xié)調(diào)，以相對較低的成本解決技術(shù)不足和人員短缺的問題，提升社會公眾對政府債務(wù)審計的參與程度，增強審計的貫徹執(zhí)行力度。這就要求社會審計機關(guān)要加大選拔和培養(yǎng)一批專業(yè)、全面、高素質(zhì)、復(fù)合型的注冊會計師人才，以建立一支精干高效的審計團隊。

（三）審計客體和審計內(nèi)容

地方政府債務(wù)審計的客體是自中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府的各類債務(wù)。審計的地區(qū)范圍包括31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級政府。審計的對象涵蓋各級政府部門和機構(gòu)，及其下屬的各個機構(gòu)、部門和單位。審計的內(nèi)容主要有三類，即政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

（四）審計重點

1.債務(wù)管理機制。審查地方政府是否設(shè)立了專門的債務(wù)主管機構(gòu)，實現(xiàn)專職、專人、專項負責(zé)；是否出臺了相關(guān)的債務(wù)管理流程，制定了債務(wù)管理的規(guī)章制度，并加以嚴(yán)格的貫徹和執(zhí)行；是否對債務(wù)資金的使用需求進行了充分的評估和預(yù)算，以制定詳細的用資計劃和用資明細；是否建立了行之有效的風(fēng)險識別和預(yù)警機制等。

2.舉借、支出、償還三環(huán)節(jié)。籌資環(huán)節(jié)要重點審查籌資計劃和支出計劃是否已被當(dāng)局所核實批準(zhǔn)，是否存在欺詐、過度籌集、關(guān)聯(lián)交易、政府尋租等違法違規(guī)籌資行為，是否籌措資金的來源可靠合規(guī)，是否舉借的債務(wù)資金量符合計劃要求等；用資環(huán)節(jié)要重點審查債務(wù)資金投向是否合法合規(guī)，是否存在資金出借，違規(guī)擔(dān)保，政績工程等現(xiàn)象，是否資金投資的項目于國民經(jīng)濟的長遠發(fā)展和國民生活水平的提高有良好的效應(yīng)，是否資金投資后具有一定的收益等；償還環(huán)節(jié)要重點審查是否債務(wù)償還存在延期風(fēng)險等。

（五）審計功能

1.監(jiān)督檢查，預(yù)警風(fēng)險。地方政府債務(wù)審計通過持續(xù)、全面的審計監(jiān)督和核查，獲取實時、真實的債務(wù)信息與數(shù)據(jù)，理清地方政府債務(wù)的總量、分類、來源、投向、未來償還明細等基本點，獨立客觀地測評具體層級政府的債務(wù)風(fēng)險，以進行及時的風(fēng)險預(yù)警與風(fēng)險化解。

2.排查錯弊，披露問題。審計作為獨立的第三方參與對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，可以有效填補因政府監(jiān)管不力所形成的職權(quán)真空。通過審查各級地方政府是否已從預(yù)算管理、債務(wù)舉借、使用審批、償債環(huán)節(jié)等方面建立和落實相關(guān)的管理制度，核實債務(wù)資金的撥付、投資、回流等環(huán)節(jié)中是否存在貪污、侵吞、挪用、浪費等違法低效行為，取證各級地方政府是否存在違法、巨額、回報率不確定的擔(dān)保情況，來發(fā)現(xiàn)存在的問題和錯誤，以針對性地進行整改，防范風(fēng)險。

3.提升績效，明確責(zé)任。一方面，審計從債務(wù)資金流向的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及部分公益性項目入手關(guān)注債務(wù)資金支出的方向是否合理，是否為國民經(jīng)濟的發(fā)展所需，是否存在資金出超或逾期未到位的情況，以及已完工項目是否發(fā)揮和達到了預(yù)期的效果和收益，以確保各級政府嚴(yán)格奉行了“開源節(jié)流，高效利用”的原則，防止出現(xiàn)項目扎堆，效益低下，過度建設(shè)的局面。另一方面，審計著眼當(dāng)前因落后僵化的政績考核機制而普遍存在的政府官員任期內(nèi)短視化行為，強調(diào)對官員任期內(nèi)債務(wù)規(guī)模、投資決策、資金使用效果等的考量，以明確責(zé)任主體，將具體的經(jīng)濟責(zé)任細化到具體的官員個人身上，規(guī)范債務(wù)管理。

4.提出建議，助力實踐。審計在通過專業(yè)的技術(shù)手段揭示出各級地方政府融資、債務(wù)管理、投資等方面所存在的問題之后，針對性地提出審計意見，作出適當(dāng)?shù)慕ㄗh，以指導(dǎo)實踐，助力和推動各級政府在有關(guān)方面的整改。同時，通過回訪復(fù)查，建立反饋機制，形成后續(xù)的長期效應(yīng)，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

在明確了以上各點之后，本文將政府審計責(zé)任的概念界定為：政府審計部門和審計人員從事審計工作時按照法規(guī)或約定俗成的慣例應(yīng)當(dāng)履行的法定或非法定職責(zé)，以及未履行好上述職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定過失或非法定過失。

[1]Hana Polackova Brixi.Contigent Government Liabilities:aHidden Risk for Fiscal Stability.The World Bank.1998.

[2]倪國愛，方盈.我國政府審計效率研究[J].審計月刊，2006（3）：7-8.

[3]黃志邦.應(yīng)當(dāng)重視和開展審計責(zé)任的研究——兼論審計責(zé)任的基本概念[J].審計與經(jīng)濟研究,1991(2):14-20.

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）

（本文系2014-2015年度安徽財經(jīng)大學(xué)與銅陵學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)研究生科研創(chuàng)新基金資助項目，項目編號：2013t1xy1hy07）。