論公共服務公平性的相關測度方法及其面臨的困境

嚴明明

(長春師范大學政法學院，吉林長春130032)

公共服務是以公眾為對象，滿足公共需要的活動或行為。公共服務的基本使命是滿足公眾的需要。從這一角度出發，對公共需求的滿足包括直接滿足和間接滿足。據此，可以將公共服務區分為間接意義上的公共服務和直接意義上的公共服務。間接意義上的公共服務包括國家所從事的經濟調節、市場監管、社會管理等一些職能活動。這些政府行為的共同點是它們都能間接地發揮滿足公民需求的作用。公民作為人，有著生存、生產、生活、發展和娛樂的直接需求。對這些直接的公共需求的滿足屬于直接意義上的公共服務范疇。根據研究需要，我們從直接意義的角度對公共服務的內涵予以界定:公共服務是國家在特定的社會發展階段，以滿足直接公共需求為目的，依照本國的政治決策程序，基于合理性原則，政府利用公共資源和財政資金為整個社會和特定社會群體提供的所有服務。

2004年2月，溫家寶同志明確提出“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障和教育科技、文化、衛生體育等公共事業，發布信息等，為公眾生活和參與政治、經濟、文化等活動提供保障和創造條件。”［1］以此為指導，本文將公共服務的基本范圍概括為十個方面:公共教育、醫療衛生、社會保障、公共安全、基礎設施、公共交通、環境保護、公共信息、文體休閑、科學技術。

一、公共服務公平性測度概述

公共服務是政府的基本職能之一，也是社會再分配的重要方式。從公共服務的屬性來看，公平性是公共服務的基本屬性。從公平分配的內容和客體來看，公共服務作為一種重要公共資源，是公平分配的基本內容之一。從公平的本質來看，公平不僅僅是主觀的，也是客觀的。就公平的判斷依據而言:一方面，公平是人們判斷社會利益和價值分配合理性的尺度，是人們的特定價值取向，是人們對分配結果的主觀感受，總是存在著一些主觀性的原則、評價標準和公平觀念;另一方面，公平與否通常是通過客觀事實予以表征的，人們判斷社會分配是否公平時總是通過對客觀的分配現狀和相關數據的分析才能得出結果。就公平的評價方法而言:一方面，作為一種價值尺度，對公平進行評價既可以關注事實“是否公平”，通過人們所持有的公平原則而作出一種“質”的合理性的價值判斷，這是主觀的;另一方面，人們又可以通過一定的實證和量化分析對群體和個體的公平進行一種“量”的測度，這是客觀的。

公共服務和公平兩個概念之間存在著相互交織、不可割裂的聯系。那么，如何對既存的公共服務供給情況公平與否以及公平性的程度進行衡量呢?這就需要對公共服務公平性進行評價和測度，以此判斷公平性的現狀。

對于公共服務公平性的測度，目前學者們比較常用的途徑有三個:一是運用公平性測量的方法測量特定公共服務項目內容(如衛生、教育服務)的公平性;二是通過公共服務績效評估的方式在績效評估的指標體系中設定衡量公平性的指標;三是對公共服務均等化效果進行評價。下文對這三種主要方法進行分析和評價。

二、公平性測量方法

目前學術研究中對公共服務公平性的測度主要集中于對單項公共服務的公平性測度，比如對教育公共服務和衛生公共服務的測度。研究所采用的方法主要包括以下幾種:

(一)極差法

極差法主要是將人群按照特定的條件(比如經濟條件)進行分組，然后對這種特定條件中的最高組與最低組之間的測度因素(比如衛生服務、教育服務)的差異進行對比，從而說明健康和醫療狀況在不同社會經濟狀況中的人群匯總的分布。如1983年世界銀行的發展報告、2000年世界衛生組織的世界衛生報告等都采用了這種方法對衛生服務公平性進行測度。［2］這種方法的優點是相對簡單明了，能夠比較不同經濟狀況人群的健康差異;缺點是它反映的僅僅是最高組與最低組之間極端的差異狀況，忽視了中間組人群健康狀態的變化。因而，在實際應用中，極差法不能全面反映各個組的公平性的狀態和變化。

(二)洛倫茲曲線和基尼系數

在經濟學中，洛倫茲曲線運用得比較廣泛，主要是分析社會財產或收入分配的公平性狀況。其主要方法是將所要測度的客體(財產或收入)以群體或者地區的形式劃分為若干個等級。在這些等級中，縱軸表示每一個層級所擁有的財產的比率，橫軸表示每個層級中的人數占總人數的比率的累計值，將各個點相連便可得出曲線。一些學者利用洛倫茲曲線對衛生服務和教育服務的公平性進行測度;與此同時，基尼系數通常作為“國際上用來衡量資源分配不公平程度的統計分析指標”來使用。［3］洛倫茲曲線法與極差法相比，具有很大優勢，因為它不需要將不同的人按照所屬群體進行分層或分組進行測度，其測度結果能夠反映所有人的公平性狀況。然而，如果將洛倫茲曲線運用于公共服務公平性的測度中，它便不能反映經濟狀況的不平等對相關服務的公平性的影響。

(三)集中曲線法

在進行衛生服務公平性的測量中，一些學者使用了集中曲線法。類似洛倫茲曲線，集中曲線分為縱軸和橫軸。縱軸表示衛生費用、人群健康或疾病等指標累計百分比，橫軸表示各組人群累計百分比，將各個點連接就可以得到該曲線。在橫軸和縱軸之間，還有一條直角平分線。如果健康水平的指標在各個組間的分布是大致相當的，那么這一曲線會與這條直角平分線重合;反之，如果較低的健康水平指標處于較低層的社會經濟組，那么曲線將會位于這條直角平分線的下方。平分線與曲線之間的距離越遠，健康不公平程度越大。

(四)不平等的斜率指數

這一方法通常被應用于衛生公平的測量。這種方法的基本原理是:首先，根據經濟狀況的不同對所要測度的人群進行分組;其次，按照各組的社會經濟狀況進行排序;最后，計算出每一個組的健康狀況的平均值。不平等斜率指數(SII)是指各組的衛生狀況與其對應的社會經濟組的序次之間回歸線的斜率，能夠反映出從最低組到最高組之間健康狀況的改變。

(五)泰爾指數

泰爾指數可用于衡量個人之間或者地區之間收入差距(或稱不平等程度)的指標，后來則廣泛應用于分析經濟生活中其他的不平等。泰爾指數用來測度公平的基本原理是:當每一個人所擁有的收入都一樣時，此時收入的分布是絕對公平的;而當部分人群占有比其人口比例更高的收入時，就會產生收入不公平現象。有關研究發現，在對公平性的評價中，泰爾指數能夠很好地反映地區內部以及地區間的差異。

以上幾種測量公共服務公平的不同方法各有利弊，并且通常是對單項服務的測量，難以反映基本公共服務項目的多元性和指標的復雜性。我們要研究的基本內容是基本公共服務在群體之間、區域之間和地區之間的公平性程度，這將包括多種公共服務項目和設定多個指標，因而無法單純選擇以上某一種方法進行測量，需要尋找更具綜合性的方法。

三、公共服務績效評價法

公共服務績效評估是一種全面地對公共服務質量進行管理的工具，其核心在于結果管理，基本目標在于回答組織和個人是如何行動的，是否實現了既定的目標，接受服務者的滿意度如何。公共服務的目標是多元的，因而公共服務績效評估的考量價值標準也不是單一的。一般來說，公共服務績效評估的考量價值標準包括公平、效率、效益、質量等，公平是其中的一項重要價值訴求和考量標準。那么，是否可以通過公共服務績效評估的方式來考量公共服務公平呢?

公共服務績效評估的方法主要包括3E評價法、標桿管理法、平衡計分卡法、層次分析法、數據包絡分析法等。從公共服務績效評估所應當包涵的價值標準來看，績效評估的價值標準通常不是由單一的價值標準構成的，而是多種價值的復合體。如前所述，公共服務是政府的基本職能，公共服務的本質屬性是公平性。對公共服務考量的價值標準包括效率、公平、效益、公共性等多重價值，這些價值應有主次之分。在公共服務績效考量指標體系的構建過程中，應注重對公平性的考量，增加反映公平性的指標所占有的權重。而現有績效考量方法在指標的選取上和評估過程中往往注重對效率的考量，沒有能夠充分地顯示出公共服務公平性的要求和意向，造成了對公平性價值考量的缺失。這使公共服務供給不能夠回歸到應有的位置，反而會加劇已存在的不公平問題。

另外，績效評估在理論和實踐方面的成熟程度也對其應用和操作有著關鍵性的影響。比如在我國，政府績效評估理論與實踐發展非常迅速，但是與發達國家相比仍然處于“初級階段”，“在基本理念、實施原則、評估能力和操作技術層面存在著諸多不足”［4］。績效評估存在價值標準不明和盲目附和“潮流“的現象，并延續了管制型政府模式下的機械性原則。對績效評估體系的構建沒有立足于我國的具體國情并考慮政府治理的實際，而是盲目照搬西方的做法，從而使政府的績效評估流于形式。在不合理的績效評估體制下，很多地方政府較少考慮體現隱性績效的項目，而是積極投資于體現顯性績效的公用項目，這阻礙了政府公共服務質量的提高，延緩了公共服務均等化的進程。在這種情況下，績效評估不能夠反映效率和效益的價值要求，更不能反映公平的價值要求。

四、公共服務均等化評價

除了對公共服務績效評價之外，一些學者還提出了對公共服務均等化水平進行評價的方法。

Denhardt夫婦認為，對公共均等化水平的評價應當從供給的方式和機制等方面來考察。政府除了負責直接或間接為民眾全面供給公共物品外，還應當努力促成政府、社會、市場、公民之間的互動，積極鼓勵公民參與公共服務過程，充分表達其需求、意見和價值觀。［5］

趙怡虹等對建立公共服務均等化指標體系進行了實證性研究，在充分關注政府間財政能力差異的基礎上對影響中國基本公共服務地區差距的主要因素進行了分析。［6］鐘振強、宋丹兵則具體地提出了五個評價指標包括:人均財政收入、人均GDP、人均財政支出、人均可支配財力和各項基本公共服務人均支出。［7］南銳等構建了基本公共服務均等化水平的指標體系，基于統計年鑒數據，采用熵權－TOPSIS法對全國31省(市)基本公共服務均等化水平進行了評估和比較，以統計分析結果為基礎將全國劃分為三個區域等級，并提出了相關的政策建議。王楨楨和郭正林通過對公共服務均等化的影響因素及相關主要理論的研究，提出構建衡量公共服務均等水平的標準化體系［8］，認為構建均等化的標準體系應當涵蓋下列三方面的標準:提供者的建設標準、生產者的質量標準、消費者的效用標準。孫國慶在對基本公共服務均等化的主體、客體、標準等三個方面進行解讀的基礎上，提出設計基本公共服務均等化衡量指標必須堅持的系統性原則、重點突出原則、科學性與可操作性相結合原則和公民導向原則，重點闡述了基本公共服務均等化的公共治理能力、投入、產出和結果等四項指標，并提出了基本公共服務均等化衡量指標的設計。［9］

對公共服務均等化評價的研究主要體現出兩個特點:一方面，評價指標體系理性化模式較為明顯，應用性還不是很強。在對指標的處理方面，多采用加權處理，各個指標之間缺乏必要的聯動性。另一方面，在建立基本公共服務均等化指標體系的方法上，學者很少進行系統性構建和綜合性研究。

對基本公共服務公平性的測量，實際上是對不同區域、不同地區的不同服務項目的總體水平進行評價，因而引入綜合測量法是一個相對來說比較全面的方法。實際上，在指標體系的建構方面，很多研究已經采用了綜合測量法，比如:聯合國開發計劃署編制的人類發展指數，中國人民大學中國調查評價中心編制的中國發展指數，樊綱、王小魯和朱恒鵬等編制的中國市場化指數，陳昌盛、蔡躍洲編制的公共服務綜合績效評估指標體系，李建平、李閩榕、高燕京等編制的中國省域經濟綜合競爭力指標體系，任強提出的公共服務均等化指標體系。這些指標體系根據不同的評價目標，設計了相關的指標，構建了系統的指標體系，能夠為公共服務公平性指標體系的構建提供可資借鑒的基本方法和思路。

［1］李世欽.限度、價值與策略:經濟性公共服務向社會性公共服務供給變遷的研究［J］.科教文匯(下旬刊)，2008(10):190－191.

［2］孟慶躍，徐凌中，陳寧娜.衛生經濟學［M］.海口:南海出版公司，1997:295－300.

［3］Philip Musgrove.Measurement of Equity in Health［J］.World Health Statistics Quarterly，1986(4):325－336.

［4］周志忍.公共組織績效評估:中國實踐的回顧與反思［J］.蘭州大學學報:社會科學版，2007(1):26－33.

［5］Robert B.Denhardt.Janet Vinzant Denhardt.The New Public Service:Serving Rather than Steering［J］.Public Administration Review，2000(5):25 －27.

［6］趙怡虹，李峰.中國基本公共服務地區差異影響因素分析［J］.山西財經大學學報，2009(8):15－22.

［7］鐘振強，宋丹兵.基本公共服務均等化及其評價指標體系［J］.吉林工商學院學報，2008(3):45－47.

［8］王楨楨，郭正林.公共服務均等化的影響因素及標準化體系建構［J］.學術研究，2009(6):59－63.

［9］孫國慶.論基本公共服務均等化的衡量指標［J］.浦東管理干部學院學報，2009(1):57－61.