試論吉林將軍銘安官制改革及其影響

曹昊哲，呂 萍

(長春師范大學歷史文化學院，吉林長春130032)

吉林將軍是清代中央任命的吉林地區駐防將軍。順治十年，清政府在寧古塔地區設立寧古塔昂幫章京，康熙元年更名為寧古塔將軍，康熙十五年將駐地遷徙到吉林。［1］3384光緒二年(1876)，銘安被清政府任命為吉林將軍。“銘安，字鼎臣，葉赫那拉氏，內務府滿洲鑲黃旗人，咸豐六年進士”［1］12953。他在“光緒二年，堪事吉林”［1］12953，并于“五年，實授”［1］12954。直到光緒九年(1883)“引疾去”［1］12954，銘安一直主政吉林，并于光緒二十四年(1898)因“治吉有功”被加封為太子太保。他在任期間，針對當時吉林“盜賊充斥，師久無功”［2］58的局面，向清政府上書，提出了以設置民官為核心的一整套官制改革措施。面對銘安的改革呼吁，清政府僅增設了“雙城廳”“賓州廳”“五常廳”三處衙門作為回應。但作為第一批清代東北地區官制改革的積極探索者，銘安所提出的一系列具有開創性的官制改革措施，被其之后的歷任吉林將軍認可和繼承，在很大程度上主導了清朝晚期吉林地區的政治改革，且最終影響了吉林地區行省制度的確立乃至今日黑龍江、吉林地區部分行政區劃。

一、晚清吉林地區的駐防弊端

清政府于入關之初，在東北地區逐步建立了以黑龍江、寧古塔(后改為吉林)、盛京三將軍為核心的駐防體系，僅設立了少量地方府縣，以管理東北地區的民人。以后雖有調整，但在行省制度正式確立以前并無太大變化。隨著形勢的不斷變化，到了晚清，這種駐防體系的弊端逐漸顯露出來，其中吉林地區的問題較為突出。

一方面，吉林地區治安惡化。在銘安上任之初，當地仍然實行以駐防將軍為核心的政治體制，僅設立了長春、吉林、伯都訥三廳作為民官機構，導致其吏治幾近荒廢，治安惡化，匪患尤甚。光緒二年，“吉林東嶺地方，時有‘金匪’嘯聚溝內”［3］340。同年，“奉天北路接近吉林一帶，‘金匪’‘馬賊’，時虞竊發”［3］351。年末，“吉林五常堡等處，‘馬賊’竄擾”［3］351。

另一方面，當地對旗人的管理難以維持。許多旗人的生計出現了問題，最終導致“窮鄉僻壤聲教不通，土棍豪強，自為眾長”［2］59的局面，甚至出現了“積弱相并，大小相陵，殺人放火，即視為故常”［2］59的現象。

作為科舉出身的官員，銘安認為“歷任將軍以武事為重，吏治多未講求”［2］59;而此前奉天將軍崇厚在進行官制改革之后，“吏治民風大有起色”［2］59，這堅定了他通過改制來加強吏治的決心。

二、銘安的官制改革設想

針對吉林地區的弊政，銘安在任吉林將軍期間，向清政府呼吁加強吏治，并提出了“增設府廳州縣”“變通官制”“劃疆分治”三方面的改革措施。

(一)增設府廳州縣

銘安在擔任駐防將軍期間，吉林地區大多為武官駐防，僅設立了吉林廳、長春廳、伯都訥廳三廳作為民官機構。相比于內地“分設職官，布置可期周密”［2］1，吉林作為邊疆地區，“內修外攘，治理尤賴賢能”［2］1。有鑒于此，銘安向清政府提出改革方案，在原來沒有民官管理機構的咽喉要地設立民官。早在上任之初，銘安便“遵地方情形細心體察，博訪周咨”［2］58，并“札派知府銜升用同知候選通判王紹元前往，查堪何處可以修城建署，敕令繪圖稟復”［2］63。之后，他向清政府提出在阿克敦城、五常堡、阿拉楚喀、三姓地方、寧古塔、萬鹿溝、葦子溝、歡喜嶺、雙城堡等地設立州縣。

銘安所奏報的應當增設州縣的地區，主要包括三類。一類是人口較為密集的地區。如省東五常堡，“距省五百里，地處要沖，民戶繁多，應請設立州治”［2］61。一類是私墾土地較多的地區。如阿克敦，“距省五百里，為南山門戶，地多私墾，應請設立縣治”［1］61。再如阿拉楚喀，“距省五百里，東距三姓六百余里，為東北最要咽喉，所屬馬延河一帶，地多私墾，應請設立撫民同知一員，巡檢兼司獄一員”［2］61。還有一類是與鄰國接壤的地區。例如寧古塔、琿春二地，“為省城東南門戶，且與俄界水陸毗連;海參崴一帶，該國添兵設職，悉力經營，已成重鎮。寧琿兩處，密邇強鄰，安輯撫循，尤不可緩”［2］63。

由此可以看出，銘安于光緒年間在吉林地區所面臨的局勢，已經與清初迥然不同。清朝初年，大批滿洲人“從龍入關”，地域遼闊的東北地區變得人煙稀少，“寧古塔所屬各城，惟旗人聚族而居”［2］61，因此清政府在吉林地區實行以駐防將軍為首的管理體制，僅設立少量民官機構進行管理，大致上是符合當地實際情況的。但是隨著清朝封禁政策的松弛，大批民人遷往關外，導致‘吉林民人之多，不啻數倍”［2］61。吉林地區本身與沙俄遠東地區接壤，吉林當局又對沙俄懷有戒心，使得當地的官員在人口管理方面面臨著較大的壓力。因此銘安認為吉林地區添設民官之事刻不容緩，而一旦添設，則“實于地方大有裨益”，且“民安物阜，則盜風可靖，元氣可培，以仰副圣主惠保黎元，綏靖邊陲之至意”［2］61。

(二)變通官制

在提出增設州縣民官的同時，銘安還提出變通吉林地區的官制。變通官制，是在已設立的民官的基礎之上，提升其官員官銜，以此來加強對當地的管理。銘安指出:“吉省各處初設文員，民情未順，必須官銜稍大，方足以資鎮攝”［2］61。在變通官制方面，銘安最大的突破是提出將吉林廳由“廳治”升為“府治”，設立“吉林府”。關于清代“廳”這一機構，據張德澤《清代國家機關考略》記載，為“清政府的佐貳官同知、通判，多派出分防，專管某地方，其辦事處所名之為廳”［4］222，而“府的長官為知府，掌一府之政令，總核所屬州縣賦役、訴訟等事，匯總于藩、臬二司，是承上啟下的地方長官”［4］221。在此之前，吉林三廳“向因專管旗人戶婚各事，皆用理事人員。今既民戶眾多，政務殷翻，與從前情形不同”［2］61，且“協佐等官，但習騎射，不諳吏治，是以民怨沸騰”［2］59。而府治的建立在很大程度上改善了這一現象，加強了地方的權力，使“民地錢糧及旗民詞訟，專歸該廳州縣管理。其佐協防校等官，止準管理旗務、防剿盜賊，不準仍預地方詞訟”［2］60。但需要指出的是，銘安提出吉林建立“府治”要仿照改革后的“奉天昌圖府章程”，而崇厚于光緒二年(1876)對盛京地區的改革，就涉及奉天、昌圖等地。據張德澤《清代國家機關考略》記載，奉天府“乾隆三十年為軍民分治，照順天府之例，改派盛京六部侍郎一人監管。至光緒二年，改革奉天吏治，又改由盛京將軍監管，府尹則加二品銜以右副都御史行巡撫事”［4］208。由此可以看出，盛京將軍崇厚在光緒二年(1876)對盛京地區的改革，在一定程度上改變了東北地區旗民分治的局面。因此，銘安將吉林部分地區的“廳治”升為“府治”，也有效仿盛京地區、盡可能打破旗民分治的意圖。

除此之外，銘安還提出在其他一些重要地區設立州縣，提升其原有的行政級別。例如，他提出伊通“舊設分防巡檢一員，應請設立州治”［2］61。巡檢為從九品官員［1］3359，在清朝的官員品級當中屬于最底層，而知州為五品或者從五品官員［4］223。由此看來，銘安通過提升官員的品級來加強吏治的意圖是不言自明的。

(三)劃疆分治

除了上述兩方面措施之外，銘安還上書清政府，提出了“劃疆分治”的建議。劃疆分治，即重新劃分吉林部分地區的行政區劃和衙署駐地。自清以來，隨著內地民人不斷地向關外遷徙，吉林地區的人口分布發生了變化。一些過去人口稀少的地區，漸漸聚集了較多的人口，導致“命盜、詞訟愈增愈多”［2］63。因此，銘安提出要在一部分人口密集的地區設立衙署，以便管理。阿拉楚喀副都統衙門駐地的設立便是這種情況。因為當初該地安置旗屯且東北方向為圍場禁山，故導致“南北二百余里，東西三百余里，渺無人煙，無需治理”［2］63，于是清政府便把衙門駐地設在了該地區的西南方向。可是“咸豐十一年，奏準開放蜚克圖河東等處荒地，遠近民人，領種謀生，日聚日眾”［2］63，使得偏居西南一隅的衙署無法有效對當地進行管理。面對這種情況，銘安指出，葦子溝作為“合境適中之地”［2］64，應設立衙署進行管理。另外，銘安還建設性地提出依照當地的自然地理環境來劃分吉林各地的邊界，以便管理。例如他指出“張廣才嶺一帶連山分水為界，嶺西屬吉林廳管轄，嶺東屬阿克敦城管轄，似為妥便”［2］66。又如“東北至都林河一百二十里，應以河為界，河東北歸寧古塔管轄，河西南歸阿克敦城管轄”［2］67。此外，銘安在向清政府提出新增設州縣之時，并沒有因循舊例，將衙署的駐地局限于原來的城池之中，而是因地制宜，提出在城池附近設立新的衙署的駐地。銘安曾經提出在五常堡設立縣治。五常堡城內原本有八旗官軍的協領衙署，但因為“該城地處北隅，不當沖要”［2］64，所以該城“人煙稀少，戶不滿百”［2］64。而五常堡附近的歡喜嶺地區，“商賈萃集，人煙濃密”［2］65。據此，銘安提出在歡喜嶺地區“設立衙署，倉庫、監獄，外建城垣”［2］66。總之，銘安認為“劃疆分治”應盡可能做到實事求是、因地制宜，以“統籌全局，詳細分別，奏明辦理”［2］62。

銘安提出“劃疆分治”的改革措施，很大程度上是為了緩和由大量關外移民遷入造成的吉林當地人口分布與人口管理之間的矛盾，但究其根源，這種矛盾的出現乃是清朝封禁政策松弛的必然結果。

三、銘安改革的得失

盡管銘安在吉林將軍任上極力呼吁清政府添設民官、加強吏治，但其大部分改革措施都被清政府駁回了。早在上任之初，他便向清政府上書:“吉省馬賊騷擾，皆由地闊官稀，非有地方親民之官，不足以講求吏治而清盜源”［2］62，呼吁改革官制、增設州縣。光緒四年(1878)九月初九，他向清政府遞交了奏折，其中涉及的改革地區主要包括吉林地區、五常堡地區、阿克敦地區、伊通地區、阿拉楚喀地區、三姓地方、伯都訥地區、長春地區以及長春附近的農安地區。［2］58，62光緒六年(1880)十二月二十六日，銘安再次上奏，呼吁改革，涉及改革的地區與前一次大同小異。［2］62，68這一次，清政府有了回應。根據銘安的建議措施，清政府在阿拉楚喀設立了廳治，改名為“賓州廳”;在五常堡設立廳治，稱“五常廳”;在阿克敦設立縣治，改名為“敦化縣”［2］1。對于其他的改革要求，清政府并未允諾。光緒八年(1882)二月二十日，銘安第三次向清政府上書，呼吁改革。這次改革涉及的地區包括琿春、寧古塔等地。［2］1，3然而，銘安這一次的上書建議并沒有被清政府采納。此后，銘安不再擔任吉林將軍，此事便不了了之。

清政府沒有奏準銘安官制改革的大部分內容，其主要原因有如下幾個方面。首先，吉林地區人口較少，不足以設立太多的民官。“吉林地瘠天寒，庶務本不豐富，商賈亦甚疏蕭”［2］60，清政府“因民多事繁而設官”［2］9，卻“未有先設官而待民漸密者”［2］9，故“所請添設各缺之處，應毋庸議”［2］9。其次，清政府無力承擔改革費用。因為一旦添設州縣，則需要“創葺城垣，修建衙署、倉庫監獄等項及官員廉俸、所費不貲”［2］60。在銘安擔任吉林將軍前后，清政府正在開展洋務運動，財力耗費巨大，根本無力再承擔其他費用。再加上左宗棠對新疆用兵，清政府財政消耗巨大，無法撥付這些費用。甚至銘安自己也承認改革需要“俟款項籌有端倪，方能陸續添設，一二年內恐難設齊”［2］60。再次，雖然吉林地區地處邊疆，與朝鮮、俄國接壤，地理位置比較重要，但清政府剛經歷了“同治中興”，東北邊疆地區比較穩定，改革任務并不迫切。

作為清代第一批東北地區改革的探索者，銘安的改革措施雖未完全實現，但吉林當地因為民人的大量遷入所造成的一系列管理問題是客觀存在的。為了對當地進行有效的治理，其后的歷任吉林將軍都延續銘安的改革思想，不斷向朝廷呼吁整改東北吏治，敦促清政府在吉林地區設立民官，使得關外地區仿照內地設立行省的趨勢不可逆轉。例如，光緒十年(1884)七月二十四日，繼任的吉林將軍希元上書清政府，要求將吉林廳升為府治，將伯都訥廳升為州治。［2］4光緒十二年(1886)，希元又上書朝廷，提出將長春設為府治，將長春附近的農安設為縣治。［2］15清政府批準希元在吉林設立府治，將長春廳升為府治，并在農安設縣，歸長春府管轄。可見希元的改革措施在某種程度上與銘安如出一轍，是銘安改革措施的繼續。其后，吉林將軍長順于光緒二十八年(1902)二十九日向清政府奏請在琿春、寧古塔等地添改民官。［2］21此后，歷代吉林將軍不斷向清政府上書，增設民官。隨著清政府在吉林地區增設的州縣府越來越多，旗官也不斷遭到裁撤，最終促成了清末吉林行省制度的建立。時至今日，吉林和黑龍江省的部分行政規劃還能看到銘安施政建議的痕跡，如吉林省設立的吉林市、長春市、農安縣、敦化縣，黑龍江省設立的五常市、綏芬河市、賓縣等。因此，銘安的官制改革對后世有很大的影響。

四、結語

銘安是有清一代較有作為的官員。他任吉林駐防將軍期間，不僅出色地完成了清政府交給他的駐防任務，還向清政府上書，呼吁改革吏治。雖然清政府未奏準他的大部分官制改革措施，但仍認為他“治吉有功”，并加封他為“太子太保”。銘安所提出的政治改革主張反應了晚清吉林地區的武官駐防體系已經不能解決大量移民涌入當地而造成的一系列管理問題，所以盡管他的改革因為當時各種客觀條件的限制沒有實現，但其在吉林地區設置大量民官的改革思想在隨后幾年里還是受到清政府和其后歷任吉林將軍的重視，并在很大程度上主導了清末吉林地區行省制度的建立，從這一點來說，銘安的改革是成功的。

［1］［清］趙爾巽.清史稿［M］.北京:中華書局，1977.

［2］吉林省檔案館，吉林省社會科學院歷史所.清代吉林檔案史料選編(上諭奏折部分)［M］.長春:吉林省社會科學院歷史所，1981.

［3］章開沅.清通鑒(同治朝，光緒朝，宣統朝)［M］.長沙:岳麓書社，2000.

［4］張德澤.清代國家機關考略［M］.北京:中國人民大學出版社，1981.