對我國基層腐敗問題的探究——基于現代國家構建的視角

辛向前

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對我國基層腐敗問題的探究——基于現代國家構建的視角

辛向前

（貴州大學公共管理學院，貴陽 550025）

當前我國基層腐敗問題頻發，基層腐敗主要指的是指縣鄉鎮級公職人員和被國家委托可以行使部分公共權力的村級非公職人員的腐敗行為。基層腐敗的原因主要表現為基層官員對國家職能的履行不當和國家能力執行不足兩個方面；其中國家職能的不履行包括基層官員職能的過大和基層官員職能的不履行，而國家能力執行不足包括基層的汲取能力、分配能力、規范能力、強制能力的不足。解決基層腐敗的途徑也是從立法、司法、黨和新聞媒體等方面對基層國家職能進行監督以及提高基層國家能力等方面來探討。

國家構建；基層腐敗；國家職能；國家能力

改革開放以來，我國的基層環境發生了翻天覆地的變化，但是腐敗問題尤為突出，尤其是“小官巨腐”現象相當嚴重。2013年以來，全國各地公開村官違紀違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達22億。2013年7月底，浙江溫州市永嘉縣人民法院審理了一起10名村官瓜分價值18億元的316套安置房案，這也是新中國成立以來村級官員集體貪污的第一大案。這不僅影響我國經濟的正常發展，而且也嚴重擾亂了我國的社會秩序。本文嘗試從現代國家構建理論的國家能力和國家職能角度來分析基層腐敗問題。

一、概念界定

（一）現代國家構建理論的簡述

用現代國家構建理論分析基層腐敗問題，首先我們要知道國家的概念。一般說來，漢語語境中的“國家”一詞包括如下三種含義：一是“領土”意義上的國家，與英語中的“country”相接近；二是“人口或民族”意義上的國家，與英語中的“nation”相接近；三是“政權”意義上的國家，與英語中的“state”相接近。[1]“國家構建”一詞用的是“state”。冷戰結束，弗朗西斯·福山論證說，“我們可能正在目睹……這樣的歷史終結，即人類意識形態的演進的終結點和作為人類政府最終形式的西方自由民主制的普及”[2]在《國家構建》一書的序中，弗朗西斯·福山首先提出了“國家構建”的概念：“國家構建（state－building）就是在強化現有國家制度的同時新建一批國家政府制度”。[3]在《國家構建》中，弗朗西斯·福山著重強調了“國家概念”的兩個維度——國家職能的范圍和國家能力的強弱。國家職能和國家能力作為國家構建理論的兩個重要組成部分，一個方面，國家職能是國家的職責和功能，即國家應該履行什么職責和功能以及國家實際上擔負了什么職責和功能。[4]另一方面，國家能力指的是國家履行其職責和功能的能力。在這里國家能力可表述為以下幾種能力：汲取能力、分配能力、規范能力、強制能力。[5]基層腐敗的發生與這幾種能力的強弱有密切的關系。

（二）基層腐敗概念界定

本文的基層主要是指縣鄉鎮行政機構和村級管理機構。腐敗是指權力腐敗，是國家公職人員利用手中的權力，非法獲得私人利益的行為。[6]根據以上的概念界定，基層腐敗是指鄉鎮級公職人員和被國家委托可以行使部分公共權力的村級非公職人員的腐敗行為。綜合各方面資料，基層腐敗行為在縣鄉鎮公職人員的身上具體表現為：“高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思維僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公費旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法”。基層腐敗行為在村“兩委”人員的身上往往表現為公款吃喝、權錢交易、魚肉鄉民、貪污受賄、挪用公款、多報開支、做假賬、收入不入賬、虛報冒領、挪用集體資金歸自己所用或他人所用等行為。

二、現代國家構建視角下基層腐敗問題的原因

基層官員是直接面對老百姓的公務人員，他們的一言一行代表了國家，直接影響了老百姓對黨和國家的評價和看法。相當多的基層官員不僅手中掌握著實權而且在一些關鍵位置任職，并且在我國進行國家治理體系和治理能力現代化的過程中發揮著重大的作用。基層官員發生的腐敗大都與老百姓的利益密切相關，群眾對此心知肚明，結果傷害了群眾，最終也影響了群眾對政府的信任。因此，這種“小官巨腐”現象更可怕，對國家和社會的危害更大。基層頻發這種腐敗，不僅使基層政權遭到腐蝕，而且使黨和國家的穩定以及政權的安定也受到了嚴重的影響。下面就以現代國家構建為視角來探究基層腐敗頻發的原因。

（一）國家職能的履行不當

弗朗西斯·福山在其《國家構建》一書中指出國家職能分為最小職能、中等職能和積極職能。[3]7國家職能應有自己的范圍，且應當在合適的范圍內，否則，不利于國家職能的履行，也會削弱國家能力。

基層官員按照人民賦予他們的權力在法規制度規定的范圍內對社會進行管理，履行自己的國家職能。基層官員職能過大，一方面嚴重影響效率，導致權力尋租現象的出現。為了執行龐雜的職能，國家不得已設立較多部門，部門多雜招致官員之間扯皮推諉、事多人懶、拖延工作、不按時工作的現象頻現。也造成許多官員越權行事，對不屬于自己的職能范圍內的事情隨意干涉，隨意任性地擴大和濫用權力，必然招致權力尋租的出現，引起腐敗的出現。官員越權，行使職能的維度有較大的變化，監督和制約官員的行為變得相當困難。另一方面導致財政支出過大，但在財政運用過程中缺乏有力的監督，這就為官員腐敗提供了機會。如果職能過于巨大，就會引起“全能主義政治”的出現。全能主義僅僅指政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域，在原則上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。[7]在全能主義政治中，無限制的政治權力使法律不能有效地保護個人權利，而無孔不入的政治權力的影響范圍，可以大到國家政治，小到個人的私人生活。加之高度政治化的社會生活，國家與社會是一體的，這時候官員沒有任何的監督和限制，可以任意踐踏法律和人民的權利，可以運用自己的手中的權力做有利于自己的事情，為腐敗提供了機會。

職能的不履行指政府官員本來應當承擔自己的職責，用好人民賦予他們的權力來為人民服務，但是官員卻沒有盡職盡責去履行自己的職責。簡單地說，即職責要求做的事不做、該干的事不干、亂作為。在某種程度上，有一種腐敗就是政府不承擔自己的職能。在實際工作中，行政機關中經常出現政府官員事多人懶、令行不止、禁令不止的現象，此外民眾辦事難的情況也經常發生。利益誘使政府官員，不能做到從公眾利益出發去執行職責，卻從自己的個人私利出發；或者在外界壓力的逼迫下，不能很好地履行自己的職責，進而引起腐敗。很多官員不作為，在領導的位置上卻不做事，這也會導致其對下屬缺少約束，引起官員腐敗。結果導致民眾情緒的不滿，影響和諧社會的建設，政府的公信力受到嚴重損害，影響政治的穩定。

（二）國家能力的不足

普通大眾對政府滿意度和認可度的評價以及國家能否貫徹執行政策方針都與國家能力的強弱有很大關系。腐敗在基層官員身上頻發，很重要的原因是國家能力的軟化變形。

第一，汲取能力的減弱。汲取能力指政府從社會獲取財政資源的滲透能力。[8]衡量國家汲取能力的重要標準之一就是獲取財政的能力，國家獲取財政能力的強弱關系到國家能力的強弱，汲取財政能力的減弱導致國家能力的不足。國家壟斷稅收的目的不在于為國家機構自身或國家機構的成員謀求福利，而在于為一國的人民提供“公共產品”。[9]汲取能力的龐大，不僅有利于基礎設施的建設而且也為社會的再分配提供支持，并且可以為社會大眾提供更完備更舒心的基礎服務，最重要的是可以通過減小貧富差距來促進社會和諧穩定環境的形成。但是，基層官員不是想著從自己的職責出發去提高國家汲取能力，以便更好地實踐這一能力來維護國家利益。相反他們為了自己的私利而運用制度的漏洞和汲取能力的減弱來達到自己的目的，結果導致國家汲取能力的進一步減弱，引起腐敗的滋生。

第二，分配能力的不當。分配能力主要是指政府合理提取、分配公共資源的能力，分配能力得以強化的前提是地方公共財政的良性運轉，唯有此，政府才有足夠的財力為地方民眾提供必要的公共產品和公共服務。[5]78政府通過強有力的分配能力來均衡不同社會群體的利益，縮小貧富差距，來減少社會的矛盾和保持社會的安定團結。在進行利益分配時，由于較弱的制度平衡能力，官員對利益分配具有強有力的分配能力。加之歷史和現實的原因，我國現階段的分配制度還不完善。因此，富人和官員運用自己手中的錢財和權力很容易獲取社會資源，這就使基層官員能通過運用自己的權力對利益分配進行干預來為自己爭取資源和利益。分配能力的使用不當就為基層官員的腐敗提供了機會。

第三，規范能力的衰落。國家擁有凌駕于一切社會勢力之上的最高權威。規范能力不光指維護國家利益方面，更是國家在保護公民個人財產和人身安全方面的能力彰顯。[5]79它主要體現在為了人民的生活和發展的需要，國家通過頒布法律法規、制定執行規章制度來維護人民利益的能力。現實中的一些領域國家權力鞭長莫及或因沒有發揮自己的作用而不適當地退出，再加上法律法規體系和規章制度的嚴重缺位等原因，基層公權力部門缺乏規章制度的約束，社會成員的行為也缺少法律法規的規范指導，形成腐敗的社會之風。這一能力的降低不僅不能約束普通社會成員的行為，更為嚴重的是對基層官員的行為也缺乏規范引導，使他們甘愿敗在利益的石榴裙下，走上腐敗的歪路。

第四，強制能力的變形。國家強制能力具體來說表現為國家憑借對暴力的壟斷，強制社會成員服從國家的權威。[5]79非法使用暴力和政府官員的不作為是強制能力變形的主要表現。國家的權力來源于人民的賦予，這種權力包括合法壟斷使用暴力的權力，此外國家強制能力得以運行的基礎也來自于人民的支持與否，這也是政府機構能夠執行國家職能的基礎，而現實生活中基層官員卻利用人民賦予他的這一權力來為自己謀取私利。一方面，基層官員濫用國家給予他們的一些權力：政府行政收費權和處罰權等，還有一部分基層官員在處理一些基層社會問題和矛盾糾紛時，措施不當、做法粗暴、暴力執法的現象比較普遍。另一方面，存在使用強制能力不作為的現狀，體現在對基層官員的腐敗起不到強制的作用。因為存在著立法的不足和執行的不暢通，在法律層面和現實生活層面上對基層官員腐敗的查處和處罰力度都不夠，也沒有引起足夠重視，這種強制能力并沒有對作為社會成員的基層官員產生威懾力。結果基層官員心中沒了敬畏感，致使貪污腐敗收受賄賂買官賣官的現象成風。

三、國家建構視角下基層政府反腐路徑探索

上文已經從現代國家構建理論層面分析了我國基層腐敗產生的一些原因，下面就這些原因來探索基層反腐的一些做法和措施。

（一）對國家職能合理行使的監督

官員濫用公權力，加之權力和權利的不平衡就是腐敗的實質。權力一旦失去監督和制約必然引起腐敗，而我國對基層權力缺乏監督，因此，對于基層腐敗最重要的是進行必要的監督，預防和阻止其腐敗。

1. 合理界定基層政府的職責

政府應該從參與經濟建設為主要職能向提供公共服務的職能轉變，縮小職能范圍的同時提高政府能力，成為有限政府和有效政府。在改革中，依據市場經濟的要求和政府承擔的職責行為，基層政府的主要職能應該定位于提供公共物品和服務民眾。政府行使自己的權力要在制度性規定的范圍內，政府要簡政放權，建立官員問責制，官員不可任性而為，對于官員的侵權和不作為行為，做到有規章制度的約束，遏制官員因沒有一種約束而濫用權力導致的腐敗。減小政府的規模，弱化政府的責任，不要事事找政府，政府不是萬能的，這樣就能減少政府過多的干預，減少因尋租而導致的腐敗。最后提高公務人員的權力和責任意識，政府職責是需要公務人員執行的，因此在執行過程中需要公務人員具有較高的素質，知道自己的職責所在，才能更好避免腐敗。

2. 加強立法監督

我國實行人民代表大會制度，規定一切權力屬于人民，行政機關首腦由人大任命產生，對其負責，這就表明了我國的立法機關對行政機關具有監督權，這種監督是對政府行為的合法性和對公務人員是否違法亂紀和廉潔奉公進行的立法監督。同時，我們要對基層腐敗制定專門的法律，做到有法可依，這樣可以解決我國反腐敗法律方面過雜以及覆蓋面不足的問題。要形成反腐敗的制度化和規范化，提高反腐敗的威懾力，最重要的是要通過專門立法為反腐提供強有力的懲治和防范程序。專門反腐敗法的制定，將會進一步規范政府和官員的行為，使它們各自的職能在合理的范圍內，做到從源頭上遏制腐敗。

3. 強化司法監督

司法作為我國國家機構的一個組成部分，具有獨立行使審判的權力，但是在實際運作過程中，司法卻難以獨立行使自己的權力。為了更好地發揮司法的監督作用，我們就不能干涉其獨立行使審判和監察的職能，進一步落實司法獨立性，提高其地位，強化司法對基層政府和官員的監督職能，公正地進行司法判決，更好地貫徹立法機關制定的法律，這樣基層官員就不敢越權行事，在自己的職責范圍內行使權力，做到執法必嚴、違法必究，更好的落實司法對基層政府和官員的監督職能。

4. 更好地發揮黨、人民群眾、新聞媒體的監督職能

第一，我們黨作為社會主義的領導核心，代表最廣大人民群眾的利益，領導我國的事業。基層政府和官員要接受黨的領導和監督，作為黨員的基層公務人員更要以身作則，遵守黨的紀律。

第二，人民群眾是反腐的主要力量。因為政府是“人民參與”的，政府也是“受人民控制的”,是人民手中的工具,人民自然應該監督它、控制它。人民群眾在反腐敗的斗爭中，行使自己的發言權，積極主動地想辦法，發揮自己的主觀能動性，為反腐敗貢獻自己的力量。因此，在反腐敗的斗爭中廣泛地動員和組織人民群眾參加這場斗爭是一項十分重要的工作。

第三，新聞媒體不僅具有時空穿越性，而且還具有不受制于地方政府和地方利益的公共性，西方稱之為第四種權力，具有“無冕之王”的效應。媒體作為一種輿論監督力量，歷來得到政府和社會各界的重視，其巨大的傳播能力和社會影響力，可以讓民眾充分了解和獲得一些信息，來行使自己的表達權和監督權以及參與權，社會的輿論媒體要正確發揮自己的作用，弘揚正義，揭露社會的黑暗，為國家、社會和大眾服務，要充分發揮自己監督的力量，做基層反腐敗的一把利劍。公眾通過新聞媒體可以全面快速地了解政府事務、社會事務以及公共生活領域的事務，人民群眾也可以把自己掌握的一些腐敗的信息發給新聞媒體，讓一些腐敗問題迅速曝光，現在網絡媒體已經成為反腐倡廉的一塊陣地。因此，保護民眾通過網絡來行使自己的言論自由，已成為監督政府官員的一個重要方法。通過輿論監督可以使政府及其官員嚴格依法辦事，盡職盡責地行使自己的職能。

（二）增強國家能力

基層腐敗有一部分原因是由于國家能力不足而引起的，下面就具體提出一些解決的方法。

第一，提高國家的汲取能力，尤其是基層的汲取能力，不僅可以更好地為社會和民眾提供所需的公共產品，也可以為基層民眾提供基礎設施，更好的進行基層的再分配，這樣才能縮小基層的貧富差距，提高人民的生活水平，這樣才能更好地參與政治生活，更好地監督官員，使官員更好地履行自己的職責。汲取能力的加強，可以防止基層官員利用這一制度的漏洞和這一權力來為自己貪腐，促使他們利用這一權力為民眾謀幸福。

第二，合理的分配能力可以緩和社會矛盾，增強社會安定團結，減小貧富差距，均衡不同階層之間的利益。加強分配能力，可以使利益分配不受基層官員的控制，避免基層官員利用這一權力在分配過程中為自己撈好處，更好地防止腐敗。公平的利益分配、透明的分配程序、規范與科學的分配過程，這是在分配過程中必須要做到的。最后，在分配過程中要加強監督，這有利于分配的公平公正，更好地預防基層官員的腐敗。

第三，提高規范能力，維護公民的權利，防止國家權力過多或過少地干預社會生活。國家通過法律法規以及規章制度，為人民的生活和生產提供舒適的環境和保障，并對基層公共權力進行強有力的限制。這樣對基層公權力起到監督作用，降低了腐敗發生的概率。規范能力不僅可以對社會大眾起到規范約束的作用，而且更多的是對有權力的官員的規范約束，有利于減少腐敗。

第四，完善強制能力，由于只有國家才能合法使用暴力，因而強制力的完善就顯得尤其重要。強制力的使用只有在法律法規準許的范圍內，才能發揮其積極作用。一方面，合法的強制能力可以為民眾提供更好的環境與對內服務以及對外的保護。這就讓官員無法濫用這一權力為自己謀私利，而是合法地使用這一權力。另一方面，強制能力還可以震懾基層官員，促使官員發揮自己的積極作用。通過對立法的強有力執行，對基層官員的腐敗進行強有力的遏制，提高官員的緊迫感，更好的防止腐敗。

四、總結

實現我國治理能力和治理體系的現代化，建設和諧社會，建成小康社會，實現中華民族的偉大復興，基層問題是我們必須面對并且需要高度重視和積極應對的問題。隨著我國逐步推進政治體制民主化，深化政治體制的改革步伐的加快，反腐問題將成為我們國家未來工作中急需解決的重要問題之一。本文以國家構建為視角，在探究國家構建和基層腐敗的概念基礎上，從國家職能的范圍和國家能力兩個角度出發闡述了基層腐敗的原因，在此基礎上對于基層腐敗的治理路徑也進行了一些探究。然而由于本文是在國家構建的視角下探討基層腐敗，因此對于基層腐敗的原因分析不夠全面，只是涉及了腐敗原因的一部分。基于腐敗原因的分析，對于基層腐敗的具體解決方法也不敢有太多論述。總之，對于基層腐敗問題的探究，重點是基層官員是否做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒，這樣才能更好地防治腐敗的發生。

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（責任編校：賀常穎）

Exploration on the Corruption Problem at the Basic Level: Based on Construction of Modern Country

XIN Xiangqian

（College of Public Management; Guizhou University, Guizhou, 550025, China）

The basic level unit corruption means the officials at the two levels of the county and the township. The main reason of basic corruption mainly shows in two aspects such as the official does not carry on the country power function and the official at the basic unit has much power in hand; while the basic official practises the state power not enough including the right power of absorbing, distributing, stipulating and stressing. To solve the basic corruption is to strengthen the legislation and judicature and to supervise the state function and to raise the basic unit power capacity.

construction of a country; corruption in basic unit; state function; power of a country

D 630.9

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.05.013

2096-059X(2015)05–0065–05

2015-07-05

辛向前（1989-），男，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事政治學基本理論與方法研究。