理解公共服務公平性的六個維度

嚴明明，尹 華

(長春師范大學政法學院，吉林長春130032)

公共服務是國家、政府最基本的職能之一，反映了國家的本質，即實現統治階級的根本利益、維持政治秩序、維護社會公平正義，概括來說即是安全、秩序、公平正義。合理的公共服務的制度安排是實現國家公平正義的最佳手段和路徑，公共服務制度安排的公平、正義性成為實現社會公平正義的前提。公平性是公共服務的基本屬性，是公共服務的一個內在屬性和本質的規定性。

一、公共服務公平性的主體維度

研究公共服務公平性問題，首先要確定“由誰來進行分配”，誰來實現、維護、保障公共服務公平。在對公共資源由誰來分配這一問題上，一直以來存在著兩種爭議性的看法:一種觀點認為，鑒于政府的能力缺陷，應當更信賴市場這只‘看不見的手’，政府的公共行為應限制在組織市場的良好運轉上;另一種觀點認為，市場具有壟斷性、外部性，在社會存在的巨大經濟差距面前無能為力，所以應主要依靠政府這只‘看得見的手’，對公共物品進行統一的公平分配。不難看出，這一爭議的實質是對“誰來充當利益的分配者”、“誰最應當成為公平的維護者”的爭論。

就基本公共服務而言，政府責無旁貸地成為了基本公共服務公平分配的主體和公平的維護者。政府需要確定基本公共服務的供給者，確定權力、責任、利益的分配，健全法制與監督、轉變職能，形成合理的公共服務體制和評價機制。政府不僅要協調縱向的各級政府供給公共服務范圍以及職責和能力，還要協調橫向的公共服務制度與政治制度、經濟制度、文化制度和社會管理制度的關系。與此同時，政府為了實現和維護制度正義，需要建構完善的形式結構:在宏觀層面上，需要建構實體、程序與監督三項制度的分離機制，使決策者、執行者和監督者相分離，使提供者、生產者相區分;在微觀層面上，要進行相應的機制設計與機制創新，落實實現公共服務公平的各項基本政策安排。保障基本公共服務的公平是政府的基本責任，而且政府在其中應當負責全部的責任。非基本公共服務的責任主體是多元的，包括政府和其他公共服務的供給者，政府在其中主要負擔監督責任——監督公共服務的供給是否公平;其他公共服務供給者有責任提供質量良好的公共服務。

二、公共服務公平性的對象維度

研究公共服務公平性問題，還需要明確“誰和誰之間的公平”。公平分配問題將涉及對象維度，主要包括個體之間的公平問題、群體(區域、地區)之間的公平問題以及人自身付出與回報的公平問題。

公共服務公平可以是人與人之間的公平。這時，進行公平分配的對象是個體。對于基本公共服務來說，保障人與人之間公共服務的公平便意味著不管人們的地位、出身、階層有何區別，應當始終為每一個人提供同等的、均等的、平等的基本公共服務。對公民全體進行基本公共服務公平性的判斷存在技術難度，無法實現，這不是本文主要研究的對象。對于非基本公共服務來說，保障人與人之間的公共服務公平的主旨在于“同等情況，同等對待;不同情況，不同對待”。

公共服務公平可以是群體之間的公平。以群體為對象的公共服務公平問題集中體現于基本公共服務。社會中總是存在著各種各樣的群體，不同群體的形成有自然原因、地理原因、文化原因、社會與政治原因。有時，不同的群體差別可能相互重疊［1］。基本公共服務的公平便是對各種各樣的群體給予無差別的、均等的、平等的基本公共服務。非基本公共服務需要個體付出一定的成本，無法進行群體間的公平判斷。

公共服務公平可以是人自身的公平。以單個人為對象的公共服務公平集中體現在非基本公共服務領域。此時的公平是以人們購買非基本公共服務的“付出”與其所獲得的“回報”之間的對等程度來表征的。

三、公共服務公平性的實現維度

公平性原則應具有可欲性，成為人類積極追求的崇高價值目標，體現人們對理想社會形態和美好社會生活的向往。否則，人們不僅會失去政治理想，還會失去面對生活困境的勇氣。從這一意義上來說，公平是人們的一種純粹的價值憧憬和價值追求。公平原則應具有可行性，與人們的實際生活息息相關，體現政治秩序、社會制度和社會政策。從這一意義上來說，公平是人們能夠在生活中予以信守的原則，而不僅僅是一種美好向往。可欲性表達了公平原則的理想性問題，可行性表達了公平原則的現實性問題。

公平概念的發展經歷了一個從社會倫理、社會價值層面逐步過渡到社會政策層面的過程，即由理想慢慢回歸現實。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到經濟利益調節和補償、社會差距縮小這一具體和可操作的層面上來。現實的研究越來越證明，對公平概念的研究不能太理想、太抽象、太絕對，否則將會不具有可操作性，對公共服務公平的研究也是如此。我們需要懷有向往“公平”的美好理想，但離開具體的社會歷史情況和經濟發展水平來談公平是不具有現實意義的。在這一意義上說，并不是越公平越好，絕對的“公平”是不可能實現的，片面地追求公平恰恰會適得其反。

我們追求的公共服務公平可以是一種現實的、具有可操作性的、現今最需要的、可以接受的公共服務公平狀態。如果從我國的基本國情出發，從老百姓(最大多數民眾)最迫切、最基本的需要出發，可以劃定一條界線，這便是“基本需要”，它反映了老百姓的基本需求，包括解決溫飽的需求、公共衛生和醫療救助的需求、基礎教育的需求。針對這些需求而由政府提供的基本的公共服務是對生存權、健康權、發展權的保障。保住了這一底線，能夠實現社會中受益最少的弱勢群體的基本權益。這一底線既是公共服務公平的底線，又是責任的底線。底線(基本公共服務)之下的部分是政府和社會的責任，是沒有差別的，是必須保證、必須實現的，體現了民眾基本權利的平等;底線之上的部分可以由市場機制調節，可以由企業、社會組織和個人來承擔，體現了適當的差別。

我們懷有一種實現理想的完全公平的信念是可以的，但正如皮埃爾·勒魯所說，“平等的信條可以實現，并且一定會實現。然而它只有在我們的心靈和我們的智慧取得進步的條件下才能實現。”［1］因而，我們現在要做的是全力推進那些要求較低的公平，而不是那種要求更高的完全公平。

四、公共服務公平性的類別維度

公共服務劃分為基本公共服務和非基本公共服務，二者在供給目的、供給層次等方面有所不同。

(一)基本公共服務公平性的內涵及實現

基本公共服務公平性是基于特定的原則，對公共服務行為、現狀、制度和政策公平性的價值評價和理性規范。理想的公共服務公平狀態包括三個條件:負擔的公平、供給的公平和享有的公平。要深入理解基本公共服務公平性的內涵，需要把握以下幾個方面的內容:第一，基本公共服務公平性的對象是基本教育、醫療衛生、社會保障等民生性的基本需求;第二，基本公共服務公平性主要是實現群體之間公共服務的公平，通過階層、城鄉、區域之間的公共服務狀況的比較才能知道公平與否;第三，基本公共服務公平性是通過負擔公平、供給公平、享有公平而實現的實質公平;第四，從其對平等和自由兩種價值進行選擇的優先性來看，應更注重平等。基本公共服務公平性的目標是實現所有公眾享有公共服務機會、過程和結果的大致平等。

實現基本公共服務的“底線公平”需要通過負擔公平、供給公平、享有公平的復合公平來實現。

負擔公平是實現公共服務成本分擔的公平。公共服務是滿足公共需要的公共性行為，是需要通過資源投入來滿足范圍廣泛、內容多樣的公共需求的，其整個過程都涉及“成本”。公共服務的成本作為公共服務過程中各種資源的損耗和資金的付出，貫穿于公共服務供給的始終。公共服務的成本分擔主要涉及兩大主體，即政府和公眾。政府能不能拿出足夠的財政資金投入到基本公共服務中去，是政府能否公平有效地供給公共服務的基礎。公眾之間(群體之間、區域之間)是否公平地分擔了成本也是一個關鍵的問題。對于非基本公共服務而言，成本的分擔主要在于享有該項服務的接受者的投入。因而，公共服務成本在公眾和政府之間、公眾之間分擔的公平與否直接關系到公共服務公平性的實現，公共服務成本分擔的公平是實現公共服務公平的前提和基礎。

供給公平是政府提供公共服務的公平。公共服務供給公平的前提是不同區域、地區的政府公共服務供給能力的公平或均等。公共服務供給主要包括投入、產出、效果三個主要的流程。政府間公共服務投入能力或者說財政能力的公平是重中之重。政府需要建立合理的財政體制，特別是中央和地方政府間建立起有效的轉移支付制度是實現公共服務供給公平的重要保障。中央根據特定的衡量標準，對財政能力低的省份進行轉移支付，能夠彌補地區間公共服務供給的差距。基本公共服務供給的公平重在考量公共服務的投入、產出和效果是否符合民眾的需求。具體來說，基本公共服務供給的公平主要包括三層意思:第一層意思是公平地分配公共服務的支出(投入)，包括在城鄉之間、地區之間、階層之間合理分配支出。第二層意思是指在城鄉之間、地區之間、階層之間提供的公共服務質量和數量產出上的公平。第三層意思是指在城鄉之間、地區之間、階層之間的公共服務資源配置的公平。與基本公共服務不同，非基本公共服務的負擔主要是由享受者來付費的，因而非基本公共服務供給的公平重在考量公共服務的投入與產出是否對等。具體來說，就是公共服務的質量和數量是否與服務接受者的付出相對等、相符合。

享有公平是指民眾對公共服務供給效果的感知的公平，主要通過對民眾滿意度的測量得到反映。

(二)非基本公共服務公平性的內涵

非基本公共服務是指不符合公共服務“底線”的公共服務項目。非基本公共服務公平是基于貢獻的應得。這種貢獻是物質的貢獻，或者說物質資本。非基本公共服務的對象是個體，而成本的分擔主要通過服務享受者的付費來實現。服務接受者對購買的公共服務是否“物有所值”會有一個基本的判斷，判斷的標準便是公共服務的質量和數量是否與所付出的成本相符合，以及與購買同樣服務的人相比是否受到了同等的對待。在平等和自由的關系中，非基本公共服務公平體現的是自由，是交易的“自由”，是享有更高層次公共服務的自由。

(三)基本公共服務公平性與非基本公共服務公平性的關系

基本公共服務和非基本公共服務是公共服務的兩個類別，共同發揮著滿足公共需求的作用，統一于公共服務這一整體。因而基本公共服務公平性和非基本公共服務公平性是統一的和需要協調兼顧的。也就是說，基本公共服務在平等原則關照下的提供和非基本公共服務在自由原則關照下的提供是需要兼顧統籌的。

在政府能力有限的條件下，對基本公共服務的平等關照優先于非基本公共服務的自由。從社會發展進程的總體狀況來看，在平等與自由兩種基本價值的選擇上，應當堅持平等原則的優先性。從作為再分配方式的公共服務來看，在基本公共服務公平性與非基本公共服務公平性關系的處理上，也應將基本公共服務公平性置于優先的位置，即平等的優先。這一優先主要包括以下層面的意思:第一，優先體現為優先保障。任何情況下，基本公共服務這一“底線”應當得到優先保障，因為“底線”關乎民眾最基本的生存和發展權，全民在“底線”上的權利是平等的，不容許存在差別對待，不容許存在遺漏。第二，優先體現為優先補償，基本公共服務的平等是在社會已經出現很大程度的不平等條件下的一種補償措施，是通過再分配對弱勢群體予以一定程度的利益彌補。在社會資源有限的條件下，一部分人占用資源越多，獲得收益也就越多;其他人占用資源較少，獲得收益也較少。國家基于優先發展戰略，對一部分人、一部分地區給予較大的優惠政策，一些區域和群體的“先富”是以另一些區域和群體的支持而獲得的。在這種情況下，社會差距有所擴大。這一差距是需要得到調整的。

因而，在保障公共服務公平性的實踐中，應統籌兼顧基本公共服務的公平性和非基本公共服務的公平性，將以平等為基本價值原則的基本公共服務公平置于優先位置。

五、公共服務公平性的時間維度

人類的活動總是“用理想引導自身走向未來”。一方面，人類總是用理想化的公平觀念批判現實，并不斷地追求新的理想;另一方面，理想總是被不斷地應用于現實世界，并通過政策和制度予以表現。公共服務公平的實現也是理想與現實交織作用的一個互動過程，這便是公共服務公平的時間維度。如果我們在公共服務公平的理想與現實之間畫一條“刻度線”，使理想與現實分別位于這條線的高、低兩端，然后在這條線上由低到高劃分出一些“時間刻度”，那么這些刻度便表現了由現實邁向理想的時間維度和時間進度。在不同的時間維度上，一國的經濟社會發展水平將會有很大的不同，在這些不同的刻度上所要實現的公共服務公平的程度也會有所不同。如果我們將一國經濟社會發展劃分為初級、中級、高級階段，分別對應不同的“刻度”，那么在這些不同的階段上所要實現的公平性程度會有不同。總體上，隨著初級階段向高級階段的過渡，公共服務公平將不斷趨向于理想狀態。

我們不能用理想的公共服務公平性目標來衡量特定階段的公共服務公平性狀況。對基本公共服務公平來說，在現實條件下能夠實現的最高標準便是實現基本公共服務供給的公平。對非基本公共服務公平而言，在現實中要實現的最高標準便是實現非基本公共服務的負擔和供給的對等。

當經濟社會發展水平高度發達、有能力向理想目標沖刺時，我們便可以用理想的公共服務公平性目標來衡量此階段的公共服務公平性。對基本公共服務公平來說，實現負擔公平、供給公平和享有的公平的復合公平在一定程度上便不再是一種理想。對于非基本公共服務公平來說，就有能力實現負擔和供給的對等以及負擔和享有的對等。

六、公共服務公平性的空間維度

從具體的空間范圍來說，公平總是在一定的區域范圍內實現的，并以一定的空間領域作為其發揮作用的基本范圍。從宏觀的國際范疇來看，公平的空間可以劃定在國與國之間或國際組織之間。國家間的歷史、文化背景、經濟基礎和政治制度等方面存在巨大差異，即使處于同一歷史時期，對公平的認識以及公平性原則的選擇也存在著諸多差異。從相對中觀的范圍來看，公平問題的空間范圍可以劃定在一國內部的區域之間以及地區之間。從更微觀的領域來看，公平問題空間可以劃定在組織之間，包括私人組織之間、公共組織之間、第三部門組織之間以及三種類型的組織之間的公平問題。

不同性質或發展程度的國家，對公共服務公平性問題的認識和對公平性原則的選擇有所不同。我們不可能對每個國家的情況進行對比研究。本文對公平性原則的探討排除對國家性質和發展程度的考慮，旨在從最一般意義上討論一種具有普遍性的公共服務公平性原則。

［1］麻寶斌.社會公正測量的五個維度［J］.理論探討，2012(1):5－10.

［2］皮埃爾·勒魯.論平等［M］.王道，譯.北京:商務印書館，2005:5.