城鎮(zhèn)化背景下我國農村環(huán)境保護法律問題探析

王 強

城鎮(zhèn)化背景下我國農村環(huán)境保護法律問題探析

王 強

[摘 要]城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的必然發(fā)展趨勢，我國的城鎮(zhèn)化建設是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的城鎮(zhèn)化。所以，必須強化城鎮(zhèn)化建設中農村的生態(tài)環(huán)境保護，完善立法，加強執(zhí)法，形成政府、市場和社會中間層三者既相互協(xié)作又彼此制約的農村環(huán)境保護法律體制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與農村城鎮(zhèn)化建設的理性協(xié)調。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化；環(huán)境保護；法律完善

[作 者]王強，中原工學院法學院講師。

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的必然發(fā)展趨勢，正如馬克思所言的，現(xiàn)代化就是鄉(xiāng)村的城市化。城鎮(zhèn)化也是我國廣大農民的普遍愿望，因為它的作用不僅在于創(chuàng)造就業(yè)機會，拉動投資和消費需求，最重要的作用在于富裕農民、造福人民。緣于對直接經濟效益的關注和社會環(huán)境效益關注的缺失，農村城鎮(zhèn)化建設進程中產生的環(huán)境惡化、資源枯竭、人口膨脹等生態(tài)環(huán)境問題觸目驚心，不僅影響了農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性，還嚴重削弱了城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁和潛力。為此應在梳理我國城鎮(zhèn)化進程中農村環(huán)境問題的基礎上，不斷完善立法，加強執(zhí)法，強化政府、企業(yè)、社會公眾在農村城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境治理的職責和義務，把農村環(huán)境治理納入法律軌道，相關責任和義務主體各司其職、各盡其責，全方位、多渠道化解農村城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)生態(tài)效益與社會效益的均衡。

一、農村環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）農村環(huán)境問題的現(xiàn)狀

農村城鎮(zhèn)化建設過程中，各類生產要素和經濟活動在城鎮(zhèn)這個特定地域上重新聚集，因此而產生的各種生態(tài)問題如果沒有給予足夠的重視，很可能會因城市工業(yè)化導致已經變得比較脆弱的農村生態(tài)繼續(xù)惡化，如此必然會產生人們所不愿意看到的嚴重后果：城鎮(zhèn)化帶給農村的不是城市的文明和進步，而是生態(tài)的破壞和環(huán)境的嚴重污染；廣大農民還來不及享受現(xiàn)代化的成果，卻先體驗了現(xiàn)代化帶來的副產品，所謂得不償失。盡管我國的農村城鎮(zhèn)化水平不高，但已經顯現(xiàn)出的環(huán)境問題不容忽視。

1.土地資源浪費嚴重。土地利用是農村城鎮(zhèn)化建設進程中最核心的問題。應依據土地利用的客觀規(guī)律，從本地的實際情況出發(fā)開發(fā)利用農村和城鎮(zhèn)的土地。然而，我國目前的城鎮(zhèn)化建設在土地利用這一最核心的問題上做得遠遠不夠，甚至可以說是問題多多。一方面，對城鎮(zhèn)化存在片面甚至錯誤的認識，認為城鎮(zhèn)化就是農民變市民，農用地變城市建設，就是大規(guī)模的高樓大廈等城市形象建設，錯誤地追求不切實際的“跨越式發(fā)展”，造成有限的土地資源大量浪費。再加上不少地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏有效的規(guī)劃制約，在城鎮(zhèn)發(fā)展中單純強調新城區(qū)的建設，不注重舊城區(qū)的改造，結果造成了舊城區(qū)土地得不到合理有效的利用，又浪費大量良田進行新城區(qū)建設；一些衛(wèi)星城鎮(zhèn)脫離實際，盲目地大搞開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)園區(qū)，大片的土地圈而不用，致使土地大面積閑置。另一方面，城鎮(zhèn)建設需要資金，而城鎮(zhèn)自身財政收入非常有限，建設資金怎么辦？只能是出讓土地。為了取得土地出讓金，一些地方甚至不惜以身試法。未經批準、規(guī)劃進行占地建設，造成既成的建設事實；超出規(guī)劃范圍占地、未經補償提前征收土地、壓低甚至截留土地補償金的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方政府為追求任內政績，大搞政績工程建設，而城鎮(zhèn)和農村居民未從中受益或者受益甚微。一方面建設需要占用土地，另一方面建設的資金又要通過土地出讓來實現(xiàn)，這種寅吃卯糧的圈地運動造成土地大量閑置，嚴重影響了城鎮(zhèn)和農村的可持續(xù)發(fā)展。

2.人口集中造成城鎮(zhèn)污染嚴重。城鎮(zhèn)化必然會導致大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移、聚集，城鎮(zhèn)必然面臨人口集中帶來的環(huán)保壓力。大量的生活垃圾被集中排放，再加上農村部分村民缺乏必要的環(huán)境保護意識，對產生的生活垃圾、固體廢棄物隨意丟放，加大了垃圾收集治理的難度。農村人口的大量涌入對城鎮(zhèn)的環(huán)保治理設施和環(huán)境管理都提出了更高的要求，而現(xiàn)實是許多城鎮(zhèn)建設規(guī)劃不合理、不科學，而環(huán)保實施規(guī)劃甚至是缺失的，城鎮(zhèn)建設必須配套的污水、垃圾處理等必需的環(huán)保治理設施都沒有到位或非常短缺，造成大量未經處理的污水直接排入河流、湖泊，造成水體污染，嚴重威脅著當地周邊的生態(tài)環(huán)境和江河湖水，成為影響城鎮(zhèn)環(huán)境的主要污染源。

3.城鎮(zhèn)化伴隨的工業(yè)污染比較嚴重。黨的十八大指

出，新型農村的建設不是簡單地追求經濟增長和單一的工業(yè)化，而是要經濟建設、生態(tài)文明建設和其他文明建設的全面協(xié)調發(fā)展。但是，因為城市的發(fā)展主要是工業(yè)帶動的，所以存在過分強調以工業(yè)致富農村的誤區(qū)。城市發(fā)展過程中伴隨的環(huán)境污染問題在城鎮(zhèn)化建設中的農村依然無法免受其害，甚至更為嚴重。再加上一些在城市被強行關閉的重污染企業(yè)“轉戰(zhàn)”農村，使農村的環(huán)境生態(tài)更為惡劣。

（二）農村環(huán)境問題產生的原因分析

城鎮(zhèn)化中環(huán)境問題產生的原因，既有農村自身環(huán)保意識落后因素的內因，也有來自于城市粗放發(fā)展慣性思維的作祟；有現(xiàn)實因素的影響，也有制度政策的缺陷；有經濟利益的驅動，也有歷史文化的根源。主要的原因如下：

1.城鎮(zhèn)產業(yè)結構調整的影響。城鎮(zhèn)化必然要求農村產業(yè)結構的調整升級，而在經濟利益的驅動下，不少地區(qū)卻演變?yōu)椤肮みM農退”，農村成了城市污染產業(yè)轉移的接納地。工業(yè)產生大量的三廢排放而得不到妥當的治理，結果造成生態(tài)破壞，土地、水和大氣污染。此外，人口集中帶來的大量有機排泄物既不能作為有機肥料進入農田被有效利用，又得不到及時的無害治理，給城鎮(zhèn)制造出生活垃圾處理和水污染治理的難題；同時，農田有機投入物的減少必然要使用大量化學肥料來替代，造成農田土壤的破壞。

2.農村環(huán)保建設滯后。相比城市的環(huán)保設施，農村的環(huán)保設施建設速度明顯滯后，不能滿足農村環(huán)境保護的需要。在很多農村，因為環(huán)保設施缺失，垃圾和污水的收集處理能力不強，一些在城市完全能夠解決的污染在農村城鎮(zhèn)卻得不到有效治理。此外，在農村環(huán)境保護人員和財力投入方面也明顯不足，這些都直接制約和影響了農村生態(tài)環(huán)境的改善。

3.地方政府環(huán)保意識薄弱。一些城鎮(zhèn)政府只看到眼前短期的經濟利益，只顧經濟增長而未把環(huán)境保護工作放到應有的地位，重開發(fā)建設，輕環(huán)境保護；重當前經濟利益，輕長遠利益；蓋廠興鎮(zhèn)卻不治污，毀林建房卻不綠化的現(xiàn)象在一些城鎮(zhèn)依然廣泛存在。

二、城鎮(zhèn)化背景下農村環(huán)境保護的法律問題分析

要消除城鎮(zhèn)化建設進程中給我國農村環(huán)境帶來的諸多不利影響，切實保護農村、農民的環(huán)境利益，應對農村的環(huán)保規(guī)劃、建設、管理、治理等依法規(guī)范，完善立法、加強執(zhí)法。分析我國目前的農村環(huán)境保護立法和執(zhí)法，尚存在不少的缺陷。

1.農村環(huán)境保護法治理念不足。在對“發(fā)展是硬道理”的片面理解的指引下，一些城鎮(zhèn)只顧眼前經濟利益，盲目追求經濟發(fā)展速度，為經濟增長犧牲環(huán)境利益，罔顧環(huán)境惡化對農村發(fā)展的負面影響。再加上農村環(huán)保機構缺失，環(huán)境法制教育宣傳缺位，農民及農村干部環(huán)保意識淡薄且缺乏必要的區(qū)域協(xié)調意識，結果就是農村環(huán)保法治理念的缺失，管理規(guī)則的失效和權利義務配置的不均衡。農村環(huán)境問題的依法治理，必須依賴農村環(huán)境法治理念的深入人心。在農村環(huán)境保護領域，各相關利益主體要樹立有法必依、依法治理的信念，規(guī)則治理得到普遍認同，權利義務得以明確和遵守。

2.農村環(huán)境保護專項立法缺失。在我國環(huán)境法律體系不斷完善的同時，一些農村地區(qū)環(huán)境和生態(tài)卻表現(xiàn)出明顯的惡化趨勢，這說明在農村地區(qū)我國目前的環(huán)境立法針對性不強、預期效用遠未實現(xiàn)，非但沒有對現(xiàn)有的污染治理進行有效的規(guī)范避免生態(tài)惡化，反而似乎是被束之高閣，只能是徒具聊勝于無的價值了。立法者對農村環(huán)境問題的認識往往被局限在城市環(huán)境問題的制度束縛中，缺少對農村環(huán)境問題深入、全面的研究，對農村城鎮(zhèn)化的特定需要考慮不夠周全。農村環(huán)境問題認識的滯后，造成了環(huán)境立法雖然不斷增多但針對性強、適用效果好的不多，農村環(huán)境保護法律形勢依然嚴峻。

3.農村環(huán)境保護法律調整機制失衡。人與人的關系、人與自然的關系都同屬于環(huán)境資源法的調整對象。環(huán)境資源法這種調整對象的特殊性和綜合性，使其適用中形成了獨具特色的調整機制。環(huán)境資源法的調整機制融合了行政、市場和社會三種機制的調整，這三種調整機制彼此制約并達成平衡。行政調整在農村城鎮(zhèn)政府經濟擴張和政績訴求等各種因素的作用下，往往注重經濟利益帶來的政績而忽視甚至漠視了法律尊嚴。漠視環(huán)境保護管理職責，對排污治污能推則推；環(huán)境治理執(zhí)法消極不力，對企業(yè)排污一罰代管，聽之任之。城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、盈利能力有限，自身無力也沒有動力加大環(huán)保投入，升級環(huán)保設備，造成要么污染要么“關門”的尷尬局面。在這樣的現(xiàn)實下，市場調整機制作用得不到發(fā)揮。此時，本應進行積極監(jiān)管的政府主體又出于增加財政收入的需要而視而不見、置之不理。而城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村中人們的環(huán)境權利意識極為淡薄，缺少對農村環(huán)境保護的參與熱情，基本不能發(fā)揮社會中間層主體在農村環(huán)境保護中的作用。

三、城鎮(zhèn)化背景下農村環(huán)境保護的法律完善

農村環(huán)境問題的產生、惡化，短期內得不到妥善解決也可以說是我國農村城鎮(zhèn)化進程中甚至可以說無法完全避免只能降低的負面效應。經濟社會不斷向前發(fā)展而環(huán)境資源卻在不斷惡化，更說明了我國農村環(huán)境問題亟須引起足夠的重視，我國農村環(huán)境法律保護的法律化、制度化刻不容緩。

1.強化公眾環(huán)境保護的參與意識，形成依法治理農村環(huán)境污染的理念。在城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃中，城鎮(zhèn)政府總是有意無意地忽視建設中可能引發(fā)或造成的環(huán)境問題，所以更不會有科學有效的環(huán)保規(guī)劃和預防措施，大多是環(huán)境問題產生、惡化后在多方壓力下進行事后的“亡羊補牢”，往往一罰了之，環(huán)境保護與治理的法治理念缺

失。同時農村的環(huán)境保護政府起主導的作用，作為利益主體的企業(yè)和社會公眾參與不足。在農村環(huán)境保護方面，政府與企業(yè)、社會公眾進行必要的協(xié)商平臺和機制不夠完善，權力與權利無法平衡與制約，也無法發(fā)揮社會公眾在環(huán)保治理中的作用。所以，必須在農村地區(qū)加強環(huán)保宣傳和法律知識普及，多渠道全方位提高農村民眾的法律意識，形成良好有序的社會事務的參與模式，推進農村環(huán)境保護治理的法律化、制度化。

2.有針對性地制定適合農村環(huán)境保護需要的法律制度。首先應當重新梳理“農村”的范圍。我國改革開放三十多年來的經濟建設，首先是城市的經濟得到了飛速發(fā)展，在發(fā)展過程中產生的環(huán)境污染主要是工業(yè)化的問題。而十多年的農村城鎮(zhèn)化建設，農村的經濟、環(huán)境也有了很大的變化，但在我國不同省份和地區(qū)，農村城鎮(zhèn)化水平差異很大，在一些東南沿海經濟發(fā)達地區(qū)，已經很難再單純依據之前的城市、農村的行政區(qū)劃或土地所有權的歸屬來界定城市或農村的范圍了。所以，對“農村”范圍的認定應主要參照經濟發(fā)展的總體水平和城鎮(zhèn)化的程度。其次，農村經濟社會發(fā)展狀況與城市有很大差別的，所涉的環(huán)保領域范圍較廣，國家法律對農村環(huán)保事項的原則性規(guī)定不足以解決農村環(huán)保面臨的困境。從目前的環(huán)保立法現(xiàn)狀看，授權各地以地方性規(guī)章的形式進行立法比較切合實際。

3.提高農村環(huán)境保護執(zhí)法水平和法律適用水平。首先，應當建立上下協(xié)調、統(tǒng)一的農村環(huán)境治理執(zhí)法體制，實行環(huán)保執(zhí)法垂直管理，最大限度地減少地方保護對環(huán)境執(zhí)法的干預。其次，強化農村政府的環(huán)境管理職責。政府要統(tǒng)一思想，提高認識，在制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時給予環(huán)境問題足夠的重視，在產業(yè)引進上堵住源頭、在基礎設施建設中環(huán)保治理實施必須配套建設適用。再次，強化農村環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，要建立一支政治素質過硬、業(yè)務技能高超、富有法治精神的高效農村環(huán)境執(zhí)法隊伍。最后，加強農村環(huán)境法制宣傳教育，提高廣大農民的環(huán)境保護參與意識和法制意識，環(huán)保從自身做起，從工作生活的每一個細節(jié)做起，樹立人人為環(huán)保，環(huán)保為人人的理念，提高環(huán)保法律在農村的適用水平。

4.豐富和完善法律調整機制。近年來，隨著農村城鎮(zhèn)化的縱深推進，帶來的環(huán)境問題日趨嚴重，單一的政府調整已遠不能滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，應充分發(fā)揮市場主體和社會中間層主體在環(huán)境保護和治理中的作用。一方面，通過法律明確和強化政府環(huán)境保護和污染治理的職責，做到依法行政，權責一致；另一方面，不斷完善市場激勵機制。對無污染的生態(tài)產業(yè)進行積極扶持；對積極調整產業(yè)結構，減少排污，加強治污的企業(yè)進行資金和政策傾斜；對于采取積極措施治污的重污染企業(yè)進行重罰，直至關停。最終實現(xiàn)通過市場機制推優(yōu)逐劣。

四、結語

城鎮(zhèn)化建設中農村環(huán)境問題的解決需要以超前的理念、機制、手段去應對。農村環(huán)境問題的解決不僅要求正確的可持續(xù)的綠色城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，也需要高效和可操作性的農村環(huán)境保護治理機制，需要長期堅持不能懈怠；同時也要求農村環(huán)境法治理念的深入人心，市場調整機制作用的充分發(fā)揮。真正實現(xiàn)李克強總理在新一屆政府成立的記者會上所言，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的必然發(fā)展趨勢，也是我國廣大農民的普遍愿望，最重要的作用在于富裕農民、造福人民。[本文系河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目（編號：2010-GGJS-228）的階段性成果]

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