高校學生工作法律風險控制路徑探究

張全喜，張 敏

(1.安徽中醫藥大學，安徽 合肥 230012；2.安徽合肥幼兒師范高等專科學校，安徽 合肥 230011)

高校學生工作法律風險控制路徑探究

張全喜1，張 敏2

(1.安徽中醫藥大學，安徽 合肥 230012；2.安徽合肥幼兒師范高等專科學校，安徽 合肥 230011)

當前，高校與學生之間的訴爭不斷增多，高校學生工作的法律風險在不斷增大，高校學生工作在“積極作為”與“消極不為”之間糾結。高校“去行政化”改革的探索與實踐為高校學生工作法律風險控制機制的構建明確了方向和路徑。基于學生工作的特點，高校學生工作不能完全去除行政化，但必須在嚴格控制行政管理權適用邊界的基礎上轉變工作觀念和工作方式，以平等代替專制，以服務代替管理，以和諧消除對立。

法律風險；方向與路徑；觀念與方法

大學生的發展水平和素質高低關乎千千萬萬家庭的幸福以及國家、民族的未來，高校與青年學生之間和諧融洽的關系是培養高素質大學生和完善高校各項工作的基礎和前提。當前的高校學生管理工作出現了一些新特點、新挑戰、新矛盾。在信息傳播渠道多樣化與同步化、依法治國不斷深化的時代背景下，學生與學校在教育教學、學生管理、后勤服務等方面的矛盾引發的群體性罷課、罷餐、對簿公堂的事件數量呈上升態勢，甚至出現了學生自殺和群體性傷亡等極端惡性事件，高校學生工作的法律風險空前增大。

一、高校學生工作法律風險的本質與內涵

(一)高校學生工作法律風險的本質與特征

控制法律風險，首先要科學地理解和把握法律風險的內涵和特質。對于法律風險的概念界定以及法律風險防范的途徑，目前并沒有一個普遍的、科學的、可操作性強的理論闡述和運行機制。

一些國際組織和國外學者對法律風險的研究起步較早。國際律師協會認為，法律風險是指因經營活動不符合法律規定或者外部法律事件導致風險損失的可能性。[1]《巴塞爾新資本協議》規定，法律風險是一種特殊類型的操作風險，它包括但不限于因監管措施和解決民商事爭議而支付的罰款、罰金或者懲罰性賠償所導致的風險敞口。在國內，吳江水先生認為法律風險是指在特定的法律風險體系管轄范圍內，法律規范對人們的各種行為有著具體的禁止、允許和授權自行約定等規定，當人們的作為或者不作為與這些規定或基于這些規定的約定存在差異時，行為主體就存在因違反法律禁止性規定或者基于法律規范相關規定的約定，或者由于未能充分利用法律所賦予的權利，從而承擔不利后果的可能性。[2]祝寧波認為法律風險是指在特定的法律風險環境下，風險主體由于直接或者間接法律原因為或者不為某種行為而產生的各種法律后果的可能性。[3]

上述理論的闡述和分析雖然存在差別，但對高校學生工作實踐仍具有重要的指導和借鑒意義。高校學生工作的法律風險在于學生工作的主體在人治思想的錯誤指引下，嚴重脫離當代大學生成長成才的時代特征和客觀規律，工作方式粗暴武斷，表現為學生工作主體實施的行為沒有法律授權或未履行法律賦予的作為職責，甚至逾越權力邊界，在客觀上侵犯了廣大青年學生的合法權益，造成了背離高等教育目標的后果。

高校學生工作法律風險的誘發因素多種多樣，其表現形式也各有差別。但由于法律的穩定性和強制性，各種損害性后果的可能性也是可以預見的。因此，高校學生工作的各種法律風險是可控制的。控制法律風險必須建立法律風險的監測、識別、處置、修正等機制，并建立一套有明確法律授權的、科學規范的法律風險管理體制。這種體制越完善、機制運行越高效，高校學生工作的法律風險就越小。

(二)高校學生工作的行政化與“去行政化”

高校行政化一直以來飽受詬病卻生命力頑強，集中表現為高校的一切運作都以行政權力為主導。高等教育行政化傾向表現在兩個方面：一是政府對學校管理的行政化傾向；一是學校內部管理的行政化傾向，即對外表現為行政機關對高校的管理過強、干預太多，高校沒有辦學自主權；對內表現為崇尚權力和官本位，內部管理行政化。[4]

“去行政化”是指淡化某個行業、職業或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，從而突出行業或者職業的主導地位。有專家曾指出，高校“去行政化”的本質就是要按高等教育的規律辦高等教育。原南開大學校長饒子和認為高校“去行政化”就是要強化學生和教授的話語權。上述關于高校“去行政化”的理解和闡述各有區別和側重點，也有共性，即高校“去行政化”就是要在高校推進政校分開、管辦分離，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，堅持教授治校、學術至上，承認教學、科研第一線的教師、教授代表著學校學術發展方向，在高校形成崇尚知識和作為而不是崇尚權力和地位的氛圍。

作為高校整體工作的一部份，高校學生工作的“去行政化”必須在尊重高等教育客觀規律的基礎上，以構建和諧的高校與學生新型關系為目標，堅持以學生為本，堅持依法治校，強化民主管理，嚴格控制行政管理的領域和邊界，淡化行政命令的管理模式。但學生工作自身兼具的管理屬性和特點決定了高校學生工作無法也不應該完全去除其自身的行政管理屬性；而且高校依據我國相關立法，具有法律授予的對在校學生的行政管理權。因此，“去行政化”的更準確說法應該是“淡行政化”或“弱行政化”，即在嚴格控制行政管理權的適用范圍和權力邊界的基礎上，逐步削弱和淡化學生工作的行政管理屬性，進一步突出民主對話、民主管理的特色。

二、高校學生工作行政化誘發法律風險

(一)高校學生工作的行政化嚴重忽視了當代大學生的個性特點

不管我們是否認識到或者是否愿意接受，我們當今所處的時代正在從“權力社會”走向“權利社會”，高校學生工作的對象已經發生了顛覆性的變化，集中表現為：當代大學生思想獨立，某些時候甚至顯得有些叛逆。他們的法治觀念強，權利意識空前高漲，主人翁意識濃厚，不甘心置身事外，特別是在涉及自身權益的事情上表現得非常敏感和敏銳，參政議政的愿望強烈，渴望被認可，崇尚平等、公平、民主和法治。遺憾的是，高校的學生工作和學生工作者有意無意地對上述種種變化視而不見，仍然熱衷于傳統的行政管理模式，由此引發高校師生矛盾的增多甚至激化。

(二)高校行政管理權適用的事實基礎與法律基礎正在弱化

目前我國高校學生工作行政管理權適用的法律依據是《民法通則》《高等教育法》等法律法規，但這些法律法規在賦予高等學校享有特定的行政職權、具有特定行政主體地位的同時，也明確界定了雙方還具有民事法律關系的屬性，進一步說是一種合同關系。另外，《中華人民共和國合同法》《消費者權益保護法》等其他民事法律法規對調整學生與高校各項具體的后勤社會化服務項目也適用，而且更符合實際。

伴隨著我國市場經濟的進一步發展以及高校后勤社會化的進一步實施，高校與學生之間的法律關系更多地表現為一種合同關系，而且這種合同關系性質的法律關系適用的領域和范圍在不斷地拓展和深化，從學生繳納住宿費、餐飲費購買對價的住宿和飲食服務擴展到購買教材、實習實訓乃至教育教學，合同關系的屬性不斷加強，行政關系的屬性卻在不斷減弱和淡化。高校學生工作行政管理的事實基礎已經發生重大改變，高校學生工作“去行政化”正是適應這一重大改變的必然選擇。

(三)高校學生工作的行政化背離了高校“去行政化”改革的方向

擴大高校辦學自主權始終是高校教育改革的核心議題，而擴大高校辦學自主權的根本在于理順政府與高校之間的關系，以學術管理代替行政管理，以學術規律代替政治規律，倡導以學術為中心而不是以權力為中心。鄭蘭蓀院士指出，我國與世界一流大學的差距，不在于規模大小或院所系科設置，而在于大學獨立、教授治學、學生自治等現代辦學基本理念和管理體制等方面[5]。2010年6月6日頒布的我國第一個中長期《人才規劃綱要》，再次提到備受關注的“去行政化”問題，即要克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向，取消科研院所、學校、醫院等事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式[6]。

隨著高校“去行政化”改革理論研究的不斷深入，其實踐探索也初具成果。中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學等六所高校依據《高等學校章程制定暫行辦法》，在公開征求意見、修訂后，制定了本校學校章程并獲得教育部核準，“去行政化”改革已取得實實在在的進展。面對轟轟烈烈的高校“去行政化”改革的浪潮，學生工作也必然面臨如何適應“去行政化”變革的問題，也需要努力實踐和嘗試“去行政化”改革，為我國高等教育的發展做出應有的貢獻。

三、控制高校學生工作法律風險的基本路徑

(一)強化法律風險意識，增強法律風險管理能力

基于法律風險的可預見性，法律風險是可以控制的，這需要我們增強法律風險管理能力。法律風險管理就是對風險主體生產經營或者管理的各個環節及各類行為，結合其行業特點、法律環境和自身狀況等因素進行系統性歸納和層次性分析，圍繞風險主體的總體戰略目標和經營管理目標，采取綜合、系統的手段，在企業的各個領域全面、全程地預防法律風險或抑制法律風險不利后果或負面影響的一整套管理體系。法律風險管理的本質是將法律風險的預防控制工作與企業的日常經營管理進行有機結合，主動、事先發現問題并預先對該問題提出解決方案后再去實施具體的經營行為。[3]因此，學生工作的主管部門和在一線從事學生工作的教師要緊繃風險防范這根弦，加強法律和風險管理方面知識的學習和儲備，做好風險管理預案，積累、鍛煉應對突發事件的經驗和能力。

(二)以服務意識代替管理意識，切實轉變工作觀念

伴隨著我國高校后勤社會化改革的全面鋪開和拓展，高校與學生之間在后勤服務、社會實踐、教育教學等領域內契約關系的特點愈加鮮明和廣泛。在這一合同關系中，大學生不僅是普通公民，還是一群特殊消費者——教育消費者。學生繳納了住宿費、教材費等費用，學校理所應當地提供相應的合格服務或產品。高校已不再是傳統意義上的管理者，而是《合同法》《消費者權益保護法》上產品和服務的提供者，即服務者，因此必須轉變觀念、轉換角色，秉承“顧客就是上帝”的服務理念，以平等熱情的態度、優質對價的產品和服務來構建合同關系屬性的各種關系。

(三)以民主管理代替行政專制，切實轉變工作方式

首先，建立類似于行政立法程序的高校學生工作聽證制度，這是確保學校內部各項規章制度內容合法性和程序正當性的最重要、最有效的一種方式。聽證的范圍應該涵蓋高校管理中所有與學生重大權益相關的重大舉措。其次，要建立一個平等協商、互動有序的學生工作事前告知機制，在處理每一個涉及學生關切和權益的事項前，學校均應依法、依規進行事前告知，引導學生通過班委會、學生社團等學生自治組織對該事項進行廣泛的討論和醞釀，在最大限度征求學生意見和建議的基礎上根據依法治校和民主集中制原則作出該事項的最終決定和決策。再次，要在執行該項決策過程中建立高效便捷的互動救濟路徑。為了及時回應學生的關切和訴求，更好地調整和完善相關決策，高校可以通過建立學生信箱、校領導接待日等多種方式開放式地收集學生訴求，并及時高效地進行意見反饋和方案修正，讓學生對學校的服務更滿意。該機制能夠最大化地體現高校學生民主自治、民主管理的意志，充分體現契約精神平等、法治、誠信的本質。

(四)嚴格界定行政管理權的邊界，嚴格限制行政管理權的適用

“去行政化”不是不要管理，高校學生工作的特點和現行的法律法規決定了行政管理權依然有其適用的社會基礎和法律基礎，但我們需要嚴格界定行政管理權適用的邊界和范圍，防止行政管理權的濫用。界定行政管理權的法律依據是現行的《教育法》《高等教育法》等法律法規，權利適用的范圍應當是高校與學生合同關系之外的其他領域。準確地說，屬于合同關系范疇的，依據《合同法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》等民事法律調整；構成違法犯罪的，應由《治安管理處罰法》《刑法》等法律進行規范；學生違紀、違規等具有行政管理關系屬性的事項應依法適用高校行政管理權。

高校與學生之間的法律關系既具有行政管理關系的特點，也具有更加突出的合同關系屬性。因此，在高校的學生工作實踐中，我們必須轉變觀念和轉換角色，樹立平等、服務意識，克服官僚思想和權力至上的傳統認識，依法治校、民主治校，才能有效建立高校學生工作的運行機制，有效預防高校學生工作的法律風險，構建和諧、民主、法治的高校校園關系。

[1]Donald C. Langevoort, Robert K. Rasmussen. Skewing the result: the role of lawers in transmitting legal rules[J].5S. Cal. Interdis. L. J. 375.

[2]吳江水.完美的防范—法律風險管理中的識別評估與解決方案[M].北京：北京大學出版社，2010．

[3]祝寧波.黃雷.論法律風險的識別方法[J].西部法學評論，2013(3).

[4]袁貴仁.現代學校制度—逐步取消行政級別和行政化管理模式[N].中國教育報，2010-03-01.

[5]張光慧.高校去行政化問題研究[J].人民論壇學術前沿，2010(7).

[6]國家中長期人才發展規劃綱要(2010～2020)[S].2010.

2015-03-02

安徽省教育廳人文社會科學研究項目(SK2013B264)。

張全喜(1972- )，男，安徽宿州人，安徽中醫藥大學講師，從事思想政治教育研究。

G647

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2095-7602(2015)05-0121-03