加強新疆流動人口服務與管理的思考

鄧正霖，連睿智

鄧正霖/中共吐魯番地區委員會黨校講師，碩士（新疆吐魯番 838000）；連睿智/汝州市實驗高級中學講師（河南汝州467500）

一、新疆流動人口的特點分析

隨著中央新疆工作座談會的召開，新疆各行各業得到了快速發展，這在很大程度上吸引了來自于中東部地區和相鄰省份的流動人口。在中央大力推進新型城鎮化以及倡導構建“絲綢之路經濟帶”核心區的形勢下，新疆的流動人口具有以下特點。

1.來源呈現多樣性。新疆地處西部邊陲，基礎設施相對落后，工業基礎相對薄弱。近年來，我國為了縮小東西部地區差距，實施了“西部大開發”戰略，制定了發展規劃和鼓勵向西部投資建設的各項優惠政策，加大了對西部各省區的投資。尤其是近年來，中央決定將新疆建設成為“絲綢之路經濟帶核心區”，大量優厚的政策待遇、物資、資金向新疆傾斜，這種強勁的發展勢頭吸引了大量的外來人口流入新疆。從流動地區看，這部分流動人口主要來自經濟發展水平較高的中東部地區；從籍貫的分布來看，新疆的流動人口幾乎包括了全國所有的省、自治區、直轄市，例如烏魯木齊的流動人口來自于28個省區。

2.代際性流動較為明顯。隨著國家對戶籍限制的逐步放開，新疆的流動人口模式從原來的單身、候鳥式流動向“家庭式”“家族式”“遷徙式”流動轉變。這種轉變以中、東部地區進疆的農民工體現最為明顯，這些“新產業工人”在新疆從事各行各業的工作，尤其是建筑業、制造業和服務行業，他們中的大部分人通過自身的努力，在獲得了相對穩定的工作和收入以后，便有了長期居住于此的想法，所以會將子女甚至是親朋好友一起帶到新疆工作、生活，與當地居民相處和諧融洽，他們已成為事實的新疆人，其后代也在新疆接受教育，逐漸融入新疆生活。

3.流動人口中受過高等教育的人越來越多。隨著國家對高等教育的普及，流動人口中接受高等教育的人口越來越多，由于內地競爭激烈，大部分畢業生產生了畢業后到新疆找工作、安家的想法，于是，大量的接受過高等教育的年輕人開始踏入新疆。除此之外，流動人口中有大量的內地生源進疆求學，他們中的部分人畢業之后留在新疆、成為新疆人。從整體上講，流入新疆的人口受教育程度在整體上略高于新疆當地居民。我國經濟發展水平的不平衡導致了地區教育發展的不平衡，新疆各地分布著眾多的少數民族，他們的受教育程度普遍比較低。流動人口與當地居民受教育程度的差異較為明顯。

4.流動人口的收入水平不高，生活狀況較差。流動人口之所以選擇到新疆工作和生活，主要是為了爭取更好的就業機會和更高的經濟收入。新疆目前的流動人口主要的就業領域是服務行業，比如餐飲、酒店、旅館等，或者從事搬運工人、建筑工人等工作。從從事行業上看，流動人口所從事的仍然是不需要特殊勞動技能、只需要體力流動的合同制、臨時性工作，這些工作收入雖然稍高于本地固定的職業，但往往不具有完全的保障性，教育、醫療等是他們在新疆生活面臨的主要問題，其中住房問題是流動人口在城市生活遇到的最基本的問題。由于工作的不穩定性和缺乏一定的社會保障，收入水平也比較低，大多數尚無能力購買住房，多數選擇租住民房或者合租，他們所處的就業和生活環境設施簡陋，衛生條件差，生活條件較當地居民有很大的差距。

二、當前流動人口服務與管理存在的問題

新疆的流動人口呈現日益增長的趨勢，但對流動人口的服務與管理卻嚴重滯后于流動人口流動速度，在管理觀念、管理制度、管理措施上都存在著諸多問題。

1.傳統的戶籍制度帶來的社會政策歧視。長期以來，我們國家一直推行“城鄉分治、一國兩策”，當地政府對本地戶籍人口管理服務的觀念意識比較強，對流動人口管理服務意識弱，他們基本不能公平、公正地對待流動人口。在制定各項政策的時候又往往傾向于保護本地戶籍人口的利益，對流動人口卻采取一些帶有歧視性的政策措施和管理手段，甚至對流動人口采取多方面的行政干預和控制措施。近幾年來，為實現建成小康社會的基本目標，國家大力建設新型城鎮化，逐步放開落戶限制成為消除二元社會結構的決定措施，但在實際操作中，這種城鄉二元社會結構仍將流動人口和當地戶籍人口隔離開來，流動人口始終覺得自己是寄居在流入地，缺少對新疆的認同感和歸屬感。

2.流動人口權利保障制度的不健全。憲法對公民權利的保障作了比較詳細的規定，2004年的憲法修正案里明確規定“國家尊重和保障人權”，這是保障流動人口合法權益的根本依據。另外，我國的立法機關還制定了《國家賠償法》《繼承法》《勞動法》《選舉法》等一系列保護公民權利的法律。但是這些法律的規定多是宣示性權利，操作性比較差，要將這些法定權利變為現實權利還有一定難度。我國尚未出臺主要針對流動人口權益保障方面的專門法律、法規，大多數流動人口不能進入流入城市的社會保障機制中，雖然為流入城市的經濟發展做出了貢獻，卻享受不到與當地城市居民同等的社會保障，流動人口的子女也無法進入當地的公立學校上學。“貢獻在城市，保障靠農村；年青在城市，養老回農村”是他們的真實寫照。

3.管理隊伍整體素質參差不齊。由于流動人口的流動比較頻繁，所以對流動人口進行管理是一項具體繁瑣的工作，需要在管理的過程中付出更多耐心和愛心。但部分管理人員缺乏責任感和積極性，導致日常的管理工作僅僅是一種形式，做不到從根本上對流動人口負責，更不用說主動為流動人口服務，保障流動人口的合法權益。由于受到行政單位編制的限制，有很多管理者是文化程度不高的協管人員，他們對管理的法律、法規和要求掌握得不透徹，對如何做好流動人口管理工作不理解，即使他們盡力去做也很難達到相應的目標；一些法制觀念淡薄的專管員、協管員在管理中擺官架子、不依法行政的做法，不但影響了政府的形象，更容易使流動人口產生對立情緒，影響社會的穩定。

4.管理手段單一化和滯后性嚴重。當前，行政管理部門對流動人口的管理主要局限在計劃生育和治安方面，管理的措施仍然停留在申報、收費、辦證等以登記為主的計劃經濟時代的靜態管理模式上，沒有把管理與服務有機結合起來。在工作中，對流動人口的積極作用認識不夠，重打擊、重收費、輕管理，行政、法律手段較多，經濟手段較少。

三、加強和完善新疆流動人口服務與管理的對策建議

1.消除歧視思想，確立人人平等的法治觀念。作為管理者，必須從觀念上認識到流動人口為新疆經濟發展帶來的生機和活力，流動人口與新疆各族人民是平等的，對其不能有歧視思想，尤其不能有民族歧視思想。要充分認識到流動人口和當地城市居民一樣，既是生產要素，也是生活主體、消費主體，他們既有生理、物質方面的需要，也有精神、文化方面的需要，還有政治上當家做主的需要。不能把他們看作 “外鄉人”，應把外來人口視同戶籍人口一樣給予相同的管理和服務，主動關心、服務和幫助流動群體。

2.制定保障流動人口合法權益的法律、法規。我國的流動人口正以每年幾百萬的數量增加，但是這個日益龐大群體的社會保障制度卻非常匱乏，我國還沒有一項專門關于流動人口的法律，各省雖然制定了地方性法規，但也大多是對流動人口加以管理和限制方面的內容，保障合法權益的規定則少之又少。地方政府應加快制定地方性政策，把流動人口納入本地區的社會保障系統內，賦予流動人口以居民化待遇；而作為國家的立法機關，更應該加快制定相應的法律、法規，改善流動人口的生存條件、保障他們的政治權力、養老、醫療、教育以及最低生活保障等基本社會權利。

3.逐步取消戶籍制度，為流動人口的自由流動保駕護航。我國現行的戶籍制度，將我國公民人為地劃分城市人口和農村戶口，新疆的流動人口由于不具有本地戶籍，所以享受不到國家給予的相關優惠政策，也享受不到城市發展帶來的福利政策。只有改革戶籍制度，消除附加在戶籍上的勞動用工、住房、教育等不合理的制度，建立城鄉一體的戶籍管理模式，才能消除歧視，真正實現自由遷徙流動。

4.加大對流動人口的民族宗教政策的宣傳教育，促進民族融合。流動人口的數量、時間、流動的形態、流動人口的職業結構、流動人口的普遍收入跟當地居民的差異等等決定著民族關系的友好程度和發展趨勢。在新疆這樣獨特的民族背景下，為了維護社會的穩定和諧，使流動人口與當地的少數民族能夠相互融合，必須要對流動人口加強宣傳教育，使他們了解和尊重少數民族的宗教信仰、風俗習慣，防患于未然。

[1]馬戎，馬雪峰.西部六城市流動人口調查綜合報告[J].西北民族研究，2007（3）.

[2]鄔沈青.流動人口權利保障機制探析[J].北京教育學院學報，2008（4）.

[3]吳瓊.流動人口及城鎮化對新疆民族關系的影響[D].新疆大學，2007（4）.