社會組織協同政府參與社會管理的難點及路徑探析

何靜

（東莞職業技術學院管理科學系，廣東東莞523808）

社會組織協同政府參與社會管理的難點及路徑探析

何靜

（東莞職業技術學院管理科學系，廣東東莞523808）

社會組織是協同政府參與社會管理的重要主體之一。建立制度，理順關系，解決現行法律法規的約束、社會組織與政府之間信任的缺失以及社會組織自身能力薄弱等方面的問題，是社會組織協同政府參與社會管理的路徑選擇。

社會組織；協同管理；社會管理

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》設專章強調“創新社會治理體制”和“激發社會組織活力”，要求正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織[1]。現代公共管理理論認為，政府與社會組織都是社會公共事務管理的主體，兩者良好的互動關系有助于公共管理效能的提升。然而，由于政府主導社會的慣性和社會組織發展的不足，形成政府想放而不放心，社會組織承接又力不從心的雙重困境。社會組織能夠真正協同政府參與社會管理，承接政府職能轉移尚需時日。因此，創新社會管理體制既需要政府進一步轉變職能，構建服務型政府，寓管理于服務之中，還需要政府加大培育力度，不斷提升社會組織承接能力，引導社會組織健康有序發展，構建社會組織協同政府參與社會管理的長效機制。

一、我國新型社會管理格局的內涵

政府組織、市場組織和社會組織是現代社會的基本組成部分。中國經濟率先進行市場化改革并取得顯著成效，推動了政治領域、社會領域的逐步改革。社會結構發生了深刻變化，促進了社會分化和社會主體多元化。多元化的利益訴求對傳統“強政府、弱社會”的社會管理模式提出了新的挑戰。黨的十六屆六中全會首次描繪出一個多主體合作的社會管理藍圖，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十八大補充了“法治保障”，確立了我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，具體體現在以下幾個方面。

一是創新社會管理，要充分發揮執政黨的政治優勢和制度優勢，切實解決社會管理中存在的問題。黨委領導、政府負責、法治保障著重講的是政府組織。黨委領導、政府負責是由我國的政治體制所決定的，這一基礎性質決定了政府與社會組織之間的協同關系形成的現實政治條件。即政府認同與社會組織建立協同關系，社會組織要在黨的領導之下獲取政府的支持。政府既要強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力。又要加強對社會組織進行規范和引導，將其納入黨委和政府主導的社會管理體系，成為社會管理和服務的重要補充。法治保障就是要堅定不移地落實依法治國基本方略，加強社會領域的立法和執

法，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，把社會管理納入法治化軌道。

二是社會組織參與社會管理是社會協同的基本要求。社會協同是指社會各行動主體之間形成緊密配合的和諧關系與相互支持的合作行動[2]。社會組織作為非政府性、公益性、自治性和非營利性的民間組織，作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁，是社會公共服務的主要提供者和社會公共利益的重要維護者。黨委領導、政府負責，需要政府大力培育、規制和扶持社會組織發展，通過各種措施為社會組織參與社會管理營造政策和資源環境。同時，社會協同、公眾參與，需要社會組織積極、主動地發揮作用，不斷提升自身能力和自身公信力，贏得社會的承認。政府與社會組織形成良好的互動關系，完善社會協同治理結構是推進社會管理體制創新的需要。

三是加強和創新社會管理，并不是把政府所有的事情都交給社會組織去辦。社會管理是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導多方參與規范社會行為，協調社會關系，促進社會認同，秉持社會公正，解決社會問題，化解社會矛盾，維護社會治安，應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境，促進社會和諧的活動[3]。首先要確保黨委和政府的社會管理與公共服務的主導作用。要進一步深化政治體制改革，構建“小政府、大社會”的管理結構，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用，擴大基層民主，擴大公民有序地參與政治，保障群眾參與社會管理的基本權益，動員和組織群眾依法、理性、有序地參與社會管理和公共服務。

二、社會組織協同政府參與社會管理的必然性

宏觀層面上，社會經濟運行需政府、市場、社會等三方有機協調，從組織形態上相應形成政府、企業、社會組織以及社區基層組織等四個行為主體。加強社會建設和社會管理，構建和諧社會，需要各行為主體的相互協同，尤其是社會組織與政府的協同，實現優勢互補，創新社會管理體制。

（一）社會管理主體多元化是社會管理格局發展的必然趨勢

公共治理理論認為政府不是管理公共事務的唯一主體，政府、企業、公民社會乃至公民個人都應該在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共社會事務，主體之間是相互平等的合作關系。不同主體各自發揮其特有的作用，以達到社會事務處理效率的最大化和方式的最優化。在社會經濟轉型期，政府和社會組織在處理社會事務中各具優勢，政府是公共管理政策的唯一供給者，具有社會事務管理權威性和強大的社會資源，提供主要的社會公共產品。社會組織更具有運作管理的靈活性、創新性和高效性，從而可以彌補政府體制低效率的缺陷。政府的主要職能是協調社會利益關系、化解社會矛盾、維護社會穩定，保障公民的社會權利，增進社會福祉等。政府通過政府購買、招投標、合同外包等措施，引導和鼓勵社會組織為社會公眾提供公共服務，及時有效地處理社會問題，使得社會公共利益最大化。社會管理主體多元化是未來社會管理格局發展的必然趨勢。

（二）社會結構變遷催生了社會管理主體多元化

在社會結構變遷中，我國的政治、經濟、社會體制和機制的改革，都是在政府主導下進行的一種總體性變革。以“放權讓利”“精簡效能”為主導思想的改革給中國帶來了經濟、政治和社會領域的一系列轉型。經濟社會轉型改變了體制建構基礎的資源配置方式，發揮市場配置資源的基礎性作用，釋放出資源的自由流動性和活動空間，大大提高了資源配置效率。政府從直接干預經濟、干預企業活動轉向以宏觀調控為主，履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。正是從經濟領域的退出導致了政治體制改革，精簡機構和轉變政府職能，讓政府從繁瑣、具體的事務中解脫出來，集中精力創造良好的社會發展環境，提供基本均等的公共服務，維護社會公平正義等重大社會事務的宏觀

管理。隨著經濟和政治體制改革的全面深化，社會管理體制的改革也應運而生，為社會組織參與分擔公共事務和公共責任提供了依據。社會力量或社會組織蓬勃興起和發展，承接了政府轉移出來的職能，彌補了市場供給的不足。從我國現階段政府和社會組織的發展狀況來看，社會協同是當前我國社會建設中政府與社會間關系的現實選擇[4]。

（三）“雙失靈”現象決定了社會組織的協同主體地位

1974年，美國經濟學家波頓·維斯布羅德（Burton Weisbrod）提出了政府失靈理論和市場失靈理論，從供需平衡的角度分析了社會組織存在的原因。政府和社會組織一個共同點就是提供公共物品和服務。由于公共物品的“非競爭性”和“非排他性”，任何人不用付費都能平等消費，追求效益最大化的“理性的經濟人”就會以“搭便車”的方式來消費公共物品。私人因資源配置的風險而不愿投資公共物品，就會導致社會公共物品短缺，無法實現經濟學中的帕累托優化，即“市場失靈”。由于供給無法滿足需求，政府和社會組織形成相互替代的關系。由于政府供給公共物品和服務的主導地位，往往會出現自身壟斷、公共資源過度消費和信息不對稱等一系列問題，追求規模最大化，最終導致政府單邊供給的失靈。而社會組織具有明顯的公益性，容易造成自然壟斷。公益性意味著公共服務的利潤有限，可能難以收回投資。自然壟斷意味著供給主體易形成排他性，難免出現為了追求利益最大化而濫用社會資源，導致資源利用的低效性。可見，對于公共物品和服務供給而言，政府的單邊供給和社會組織單邊供給都具有明顯缺陷。由于市場失靈與政府失靈的共存，在政府和社會組織在公共物品和服務供給中形成協同關系更具有必要性。

（四）社會組織承接能力的增強為參與社會管理提供了現實的可行性

根據民政部2014年社會服務發展統計的相關數據，截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，形成固定資產1560.6億元，社會組織增加值為638.6億元，接收各類社會捐贈524.9億元，全國社會服務事業費支出4404.1億元，職工總數1251萬人，社會組織得到長足發展。目前已有19個省份開展或試行了對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織進行直接登記，9個省份放開了非公募基金會登記管理權限，8個省份放開了異地商會登記管理權限，4個省份開展了涉外民辦非企業單位登記試點。今后政府向社會組織轉移職能的范圍、步伐、力度會加大加快，規范準入“門檻”，發揮社會組織在溝通政府與社會、提高基層民眾的知情度和參與度方面的優勢，鼓勵、支持社會組織在政策、法律框架內配合政府提供社會服務，使社會組織在經濟社會發展中的作用得到進一步的擴大和加強。

三、社會組織協同政府參與社會管理的難點

（一）現行法律法規制約了社會組織的發展和功能的發揮

1998年實施的《社會團體登記管理條例》確立了“歸口登記、分級管理、雙重負責”的管理模式，但該管理模式設定門檻過高過嚴、程序過于復雜、時限過于冗長等，使得許多社會組織不得已轉向工商企業登記或不登記，游離于體制外開展活動，不能享受政府對社會組織的財政支持和稅收優惠等扶持政策?！痘饡芾項l例》（2004）不能設立分支機構的非競爭規定性，嚴格限制了社會組織地域活動空間，不利于公共資源的合理利用和社會組織的規范發展。政府采購就有可能產生尋租行為，既不節約公共服務成本，又可能造成社會組織脫離政府監管的濫觴。政府機構改革，使一些政府部門的職能機構、附屬單位、從屬單位從政府機關脫鉤，組建成若干社團組織、行業協會等，仍表現出強烈的官辦色彩。它們在財政上依賴政府的撥款，自主運作的獨立性很差。社會組織與政府的協同合作容易出現“一邊倒”的問題，成為政府部門的“打工仔”。

（二）社會組織與政府間的信任及授權缺失，成為協同參與機制構建的桎梏

目前，社會組織與政府之間的良性互動溝通機制還沒有真正建立起來，究其緣由主要有兩個方面。

一是政府對社會組織缺乏認同感。協同關系形成的機制是承認機制，承認機制的良性運行才能達成協同效果[5]。現實中，政府對社會組織缺乏基本的信任感和安全感，認為自己能夠管理好社會，社會組織是民間機構，不具有與政府一樣的公共服務能力，其作用無足輕重。這種認識必然會導致政府對社會組織進行嚴格監管，表現為社會資源的壟斷和對社會自治組織的侵蝕。

二是政府對合作服務的管理效率低下。目前，政府正在推進購買社會組織服務試點工作，主要推出基本公共衛生服務、社會養老服務等個別服務項目，大多是采取項目委托、契約管理、費隨事轉的方式，取得了較好的社會效益。但從總體上看，政府購買社會組織服務流程不規范，沒有制定專門的法規、購買公共服務的標準和范圍，導致社會組織盲目參與，無所適從。同時，政府在選擇服務承包商時，可能會選擇與自己存在一定關聯性的體制內組織，致使大量體制外組織遭到排斥。社會組織與政府還沒有建立起相對穩定的服務購買和契約關系，資金渠道不夠明確，造成購買社會組織服務的目標出現偏差。

因此，要形成良好的社會組織與政府間的協同參與機制，必須處理好兩個關鍵問題：一是信任—促使政府的授權行動，建立合法又合作的關系；二是互惠的規范建立，即達到可持續的制度化的互惠契約的實現[6]。這些都需要雙方付出成本和努力。

（三）社會組織自身管理機制缺失，難以有效承接政府轉移職能

1.籌資渠道單一，導致“慈善不足”

社會組織資金來源主要有財政撥款和補貼、會費、社會捐贈、自創收入等。其中政府撥款是其最主要來源，政府支持往往占社會組織總收入的一半以上。即使是高度市場化的美國，政府對社會組織的資助也占其總資金的31%。由于社會組織的自創收入受到法律規定的嚴格限制，我國社會組織籌資渠道比較單一，除政府支持外，社會組織缺乏穩定的資金渠道，而且較大的公益基金會壟斷了主要的善款，絕大多數較小的社會組織得不到善款支持。大部分社會組織只能靠自籌資金、社會捐助和服務性收費來維持運行，活動資金普遍緊缺，導致“慈善不足”。

2.組織資源不足，專業人才短缺

由于發展的歷史短、資源不足、加之制度環境的不完善，我國社會組織普遍存在專業能力缺乏的問題。開展活動時多數需要招募志愿者，而志愿者素質良莠不齊，加之社會組織資金有限，社會組織的人事管理也沒有統一納入到社會保障體系中，無法保證社會組織從業人員的切身利益。人員配備不穩定，嚴重阻礙社會組織的進一步發展。社會組織無論是資源動員，還是與政府協同提供公共服務、致力于政策倡導，都需要具備豐富的專業經驗和專業能力。相對來說，我國社會組織普遍缺乏專業人才，在協調互動能力、組織管理能力、危機應對能力、發展創新能力、資源動員能力等方面，與協同所需要達到的能力層次間存在較大差距。

3.社會組織的公信力不高

具有公益性的社會組織必須接受嚴格的社會監督。但在我國，一方面，由于社會組織的信息披露制度不健全，幾乎很少有社會組織進行規范的信息披露，尤其是很少對募集資金的使用情況進行公開，募得資金的使用呈“暗箱”狀態，使得社會無法對其進行必要的、有效的監督；另一方面，雙重管理體制在表面上似乎有政府對社會組織進行監督的制度安排，但實際上由于民政與業務主管部門的多頭管理，其結果往往是無人管理，政府相關部門只在注冊審批、業務內容與性質方面進行管制，而對社會組織的活動過程、資金使用等方面疏以監

督，從而使對社會組織的監督處于真空狀態。這種局面不僅導致社會組織亂象叢生、“公益腐敗”頻發，也嚴重打擊了社會組織的公信力。

四、社會組織協同政府參與社會管理的路徑

（一）健全法律規制，引導社會組織有序發展

根據黨的十八大報告要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的精神，結合我國社會組織承接政府轉移職能的實際情況，社會組織能夠協同政府參與社會服務和管理，不僅需要完善的正式制度，引領其健康有序發展，更需要建立健全非正式制度，規范協同主體的行為。從正式制度層面，政府與社會組織之間必須“權責明確”，通過立法，比如我國應盡快制訂《社會組織法》，明確各類社會組織的宗旨、性質、組織體系、權利和義務等，修訂完善三個《管理條例》，從法律上保障社會組織的非政府性與自主性，擴大社會組織的活動空間及資源，為社會組織能力的提升創造良好的宏觀環境，從制度層面和運行機制上確保協同的順利實施。在非正式制度層面上，主要是培養雙方的協同理念，不斷推進政府與社會組織間的互動機制建設，加強授信或委托代理管理，強化社會契約、職業道德、誠實守信等道德準則方面的培養，規范雙方行為，建立起以信任為基礎的合作機制。不斷增強社會組織承接能力，與政府公共服務體系建設緊密對接，統籌配置資源、建立公共服務的長效機制，不斷拓展社會組織的活動空間。

政府通過備案制和登記制改革，降低門檻，嚴格過程監管，吸納更多的社會組織。重點培育和扶持貼近社會、貼近群眾的社會組織，不斷拓展政府購買社會組織服務領域，完善政府向社會組織購買公共服務指導目錄，明確向社會組織轉移職能、購買服務項目。引導社會組織社區密切配合基層組織，廣泛開展公益性、互助性活動，融入社會，深入群眾，在養老服務、社區服務、就業服務、殘障服務、公共衛生、康復及利民便民服務等領域相互協作，通過自身服務價值拓展活動空間。

（二）互信互惠，形成社會組織參與政府社會管理的協同機制

信任是社會組織協同政府參與社會管理的基礎。政府要加強對社會組織的了解、信任和支持。要營造海納百川的民主決策和科學決策的寬松環境，正確對待社會各方全方位參與管理和諫言。要利用互聯網絡廣覆蓋，拓寬互動領域，暢通相互開放交流和協商渠道，廣泛了解社情民意，滿足多元利益主體的需求。搭建起社會組織協同政府參與社會公共服務和管理的工作平臺，發揮社會組織面向群眾、貼近專業的優勢，建立起政府與社會組織的溝通載體。通過工作平臺，增強政府的信息透明度，征詢社會公眾對政府公共政策的理解、信任和支持，傾聽基層組織的民意和呼聲[7]。社會組織應堅持有所為有所不為的原則，通過工作平臺及時向政府反映諸如民生、就業、環保、社會福利、城市建設、公民維權等方面的問題。積極參與到公共事務中去，向政府展示自己的能力與誠意，積極協助、配合政府，才能獲得政府的實質性承認。通過充分溝通、信任、授權等形式，建立起以雙方的政治認同為基礎的授信互動機制，以制度化的職能為前提，避免雙方因不同理念和利益訴求而出現沖突與不信任。形成社會組織參與政府社會管理的協同機制。

（三）規范運作，構建政府與社會組織之間職能轉移承接的長效機制

資金運作是社會組織生存和發展的基礎。針對目前社會組織資金普遍缺乏的困境，政府要建立公共財政資金保障機制，運用包括購買服務和資金補貼在內的多種政策工具，推動社會組織參與提供公共服務。政府發布政府購買服務文件，把購買公共服務項目和資金分別納入政府采購目錄以及公共財政預算，采取簽訂服務協議或者契約式合同等購買模式，通過競爭性的公開招標、邀請性招標、詢價和外包等靈活多樣的購買方式，選擇社會組織，形

成政府向社會組織購買服務的制度化保障機制，為社會組織開辟一條穩定的經濟來源。

在以購買服務、項目扶持、資金資助等公共財政資源支持社會組織生存與發展的同時，在財政稅收政策上，根據公共需求變化的特點和形式，重點支持和培育公益慈善、社會服務和社區服務類社會組織。支持社會組織開展合法的經營服務，提高其服務性收費比重。從稅收優惠政策上鼓勵引導企業和公民個人進行慈善捐贈，提高社會捐助水平，多措并舉幫助社會組織實現資金來源的多元化，優化社會組織的結構和布局，促進社會組織及其相關產業的健康發展。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1)．

[2]朱力,葛亮.社會協同:社會管理的重大創新[J].社會科學研究,2013(5).

[3]馬凱.努力加強和創新社會管理[J].求是，2010(20)．

[4]郁建興，任澤濤.當代中國社會建設中的協同治理——一個分析框架[J].學術月刊，2012(8).

[5]施雪華,等.目前中國社會管理存在的問題和對策研究[J]．中共四川省委省級機關黨校學報，2012(1)．

[6]時立榮，劉菁.論社會組織與政府協同關系的建立和發展[J].河南師范大學學報:哲學社會科學版,2013(5).

[7]蕭炳南.淺談社會管理創新背景下政府與社會組織的協同[J].學習論壇，2012(2).

D632.9

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1673-8535(2015)04-0029-06

何靜(1965-)，男，湖北來鳳人，東莞職業技術學院高級經濟師，經濟學碩士，主要研究方向：經濟管理、公共管理。

（責任編輯：覃華巧）

2015-05-06

廣東省社會組織研究會重點課題（2013-Z002）的階段性研究成果