少數民族地區社會組織提起環境公益訴訟研究

汪全軍

（廈門大學 法學院，福建·廈門 361005）

隨著少數民族地區經濟的飛速發展，水污染、土地污染等環境問題也日益嚴重。長期以來，由于法律法規對環境問題的規定不夠健全，特別是對環境公益訴訟的忽視，導致很多環境污染與環境破壞行為得不到及時的制止與懲罰。2013年1月1日正式施行的新《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，標志著環境公益訴訟制度在我國正式確立。由于社會組織具有專業性、公益性等特點，其在環境公益訴訟中具有不可替代的地位和作用。對于少數民族地區的環境保護而言，發揮社會組織特別是在環境公益訴訟中的作用，對于遏止少數民族地區的生態破壞和環境污染具有十分重要的意義。

一、少數民族地區社會組織提起環境公益訴訟的理論與實踐

（一）理論基礎

其一，環境權理論。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議上通過了《人類環境宣言》，該宣言指出：“人類有在過尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等和適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”這一表述不僅將環境權與自由、平等等基本人權置于同等重要的地位，而且還指出環境權既是權利又是義務，既事關當下又指向未來。至此，環境權理論在世界范圍內得到了廣泛的認同。環境權是一項基本人權，其包含了環境使用權、知情權、參與權以及請求權等內容。[1]環境權理論將公民環境權視為一項基本的人權，這就賦予了公民依法保護其環境權益的正當性。

其二，公共信托理論。1970年，美國密歇根大學法學教授Joseph L.Sax在《密歇根法學評論》上發表了論文《環境資源領域的公共信托原則：有效的司法干預》一文，首次將公共信托理論引入環境保護領域。Joseph L.Sax教授認為，對于人類而言，自然資源是極端重要的，其理應由全體公民共同享有，而政府只不過是基于全體公民的委托而代為管理。[2]依據公共信托理論，當政府不履行或未及時履行其義務時，公民有權自行向法院提起訴訟，維護自然資源的安全。

（二）立法模式

世界各國在社會組織提起環境公益訴訟方面主要有如下幾種立法模式。其一，概括授權模式。1970年，美國《清潔空氣法》規定，任何人均可以以自己的名義，對任何人包括美國政府、政府機關、公司或個人等提起訴訟。該規定將空氣污染方面的環境公益訴訟原告資格授予了每一個人，并且既可以提起民事訴訟又可以提起行政訴訟，這一類型的訴訟被稱為“公民訴訟”。[3]其二，個別授權模式。在英國，嚴格地說，只有檢察長才具有環境公益訴訟的原告資格。但如果檢察長沒有起訴的意愿，那么，社會組織可以向檢察長申請，經過檢察長同意，社會組織可以獲得環境公益訴訟的原告資格。其三，僅允許提起行政公益訴訟的模式。根據日本《行政案件訴訟法》的規定，日本民眾可以向法院提起民眾訴訟，要求國家機關或地方公共團體糾正其不符合法律規定的行為。

從世界各國的立法模式來看，授予社會組織提起環境公益訴訟的原告資格是時代發展的必然選擇。我國采取的是概括授權模式。《民事訴訟法》第55條授權“有關組織”對污染環境的行為提起公益訴訟的原告資格。而結合《環境保護法》第58條的規定，我國只是對“有關組織”的資質做了普遍性的要求，而沒有限定具體的社會組織。同時，我國的環境公益訴訟只包括民事訴訟，而不包括行政訴訟。至于針對國家機關在環境保護方面的瀆職、失職等行為而提起的行政訴訟，則必須嚴格依照《行政訴訟法》 進行。而我國的《行政訴訟法》并沒有賦予無直接利害關系的社會組織原告資格。

（三）少數民族地區的特殊性

一般而言，上述環境公益訴訟的理論基礎與立法模式同樣適用于少數民族地區。然而，由于少數民族地區的自然與人文環境的特殊性，使得環境公益訴訟在少數民族地區具有了獨特的境況。具體表現為如下幾點：

其一，少數民族地區的環境問題相對特殊，對環境公益訴訟的需求較為迫切。我國的少數民族主要分布在西南、西北以及北部等自然生態環境相對惡劣的地區，如西北的荒漠化問題、西南的水土流失問題等生態破壞問題相對突出。同時，我國少數民族聚居的地區又是礦產資源相對豐富的地區，如西南的有色金屬、西北的油氣等等，人類對自然資源的無序、過度開發導致環境污染嚴重。嚴重的生態破壞與環境污染使得少數民族地區的環境保護任務重、壓力大，對環境公益訴訟這種新型的環境保護制度的需求也較為迫切。

其二，少數民族地區環保組織的發展相對滯后，環境公益訴訟的開展面臨較多障礙。“我國環保民間組織的分布主要集中在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區。”[4]少數民族聚居的西南、西北和內蒙古等地區環保組織相對較少，發展水平較低。環保組織的缺失對少數民族地區環境公益訴訟將會造成很大的障礙。

其三，少數民族自治地方具有立法變通權，有利于完善環境公益訴訟制度。根據我國《立法法》的規定，民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。而且自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，對于完善環境公益訴訟制度具有重要的意義。

總的來說，相對于其他地區，少數民族地區的環境公益訴訟面臨著特殊的積極和消極因素。消極方面是指少數民族地區的環境問題相對嚴重，環保組織發展相對滯后，這將影響環境公益訴訟的發展；而積極方面主要是指少數民族自治地方的人民代表大會具有立法變通權，有助于結合本地實際完善環境公益訴訟制度。

二、少數民族地區社會組織的環境公益訴訟原告資格

就目前的情況來看，民族自治地方雖然享有地方立法權和變通權，但是實踐中并沒有專門針對社會組織的民族地方立法。少數民族地區社會組織的成立和運作必須嚴格依照國家法律法規，而判斷社會組織是否具有環境公益訴訟的原告資格也應當以國家法律法規為標準。

（一）資質條件

一方面，社會組織的成立需要進行比較嚴格的審批。根據我國《社會團體登記管理條例》第9條的規定，環保組織的成立應當首先取得環保部門的同意，然后再向民政部門申請設立。這實際上使得環保組織的成立必須獲得兩個部門的審批，增加了環保組織成立的難度。不過，隨著改革的深入，一些地區放寬了環保組織等社會團體的成立條件。例如，浙江省規定部分社會團體不必確定業務主管單位，廈門市和廣州市則取消了社會團體登記的申請籌備環節等。[5]同時，我國對社會組織的成立條件也做了比較嚴格的規定。例如，在會員數量方面，成立社會團體必須有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員。社會組織的成立是其提起環境公益訴訟的前提，因而社會組織的成立條件也就構成其作為環境公益訴訟原告的基本資質條件。

另一方面，對于已經合法成立的社會組織而言，其獲得環境公益訴訟的原告資格還必須符合特定的條件。根據新修訂的《環境保護法》第58條的規定，社會組織必須符合兩項條件才能夠向法院提起環境公益訴訟：一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。而根據《解釋》的規定，所謂“設區的市級以上民政部門”包括設區的市、自治州、盟、地區、不設區的地級市、直轄市的區以上人民政府民政部門；所謂“專門從事環境保護公益活動”不僅要求其章程所規定的宗旨和業務范圍是維護社會公共利益，而且其實際上也應當是從事環境保護公益活動。同時，社會組織所提起的環境公益訴訟應當與其宗旨和業務范圍具有關聯性。而所謂“無違法記錄”是指既無刑事違法記錄，又無行政違法記錄。

（二）訴的利益

新修訂的《民事訴訟法》只是規定“有關組織”可以提起環境公益訴訟，但是并沒有解釋社會組織與環境公益訴訟案件之間是否必須具有“訴的利益”以及如何判斷的問題。在《解釋》中，最高人民法院詳細界定了社會組織與“訴的利益”之間的關系。

首先，原則性規定。社會組織提起的環境公益訴訟所涉及的社會公共利益應當與該組織的宗旨和業務范圍具有關聯性。社會組織的宗旨和業務范圍表明了該組織所擅長的專業領域，是其能力的一種體現。

其次，限制性規定。一是要求社會組織有五年以上專門從事環境保護公益活動的經驗；二是在社會組織所提出的訴求不足以保護社會公共利益時，法院可以向其解釋變更或增加訴訟請求；三是社會組織承認不利于己方的事實和證據時，法院可以以損害社會公共利益為由不予認可；四是社會組織與被告進行和解或調解時，相關協議不得損害社會公共利益并且應當予以公示；五是在法庭辯論終結后，除非環保部門依法履行監管職責使得其訴訟請求已經全部實現，否則不許撤訴。還需要指出的是，我國法律并不禁止社會組織跨地域提起環境公益訴訟。

最后，禁止性規定。禁止社會組織通過環境公益訴訟牟利，否則將視情節輕重受到民事、行政或者刑事處罰。既然是公益訴訟，因訴訟所獲得的利益必須為社會公眾所共享，而不能被社會組織所私吞，這是公益訴訟公益屬性的本質要求。

三、不同主體提起環境公益訴訟的沖突與協調

（一）具有環境公益訴訟原告資格的其他主體

正如上文所述，我國對環境公益訴訟原告資格的界定比較寬泛，從而導致具有原告資格的主體比較多。除了社會組織以外，如下幾個主體也具有環境公益訴訟的原告資格：

其一，環境保護行政部門可以提起環境公益訴訟。《海洋環境保護法》第90條第2款規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。該條規定實際上賦予了海洋環境監督管理部門提起環境公益訴訟的原告資格。2010年，最高人民法院發布的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》第13條規定，人民法院依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。該司法解釋將所有環境保護行政部門都納入了環境公益訴訟的原告范圍之內。

其二，檢察機關也可以提起環境公益訴訟。我國的《憲法》與《人民檢察院組織法》只是原則上賦予了檢察機關監督法律實施的職權，而《環境保護法》和《民事訴訟法》也并未明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權力。但是，在一些地方性法規和司法解釋中卻規定檢察機關可以作為環境公益訴訟的原告。例如，海南省高級人民法院發布的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》明確規定，人民檢察院可以提起環境公益訴訟。此外，無錫、昆明等地也有類似規定。

其三，公民個人。我國《憲法》規定，國家尊重和保障人權，而環境權則正是人權的重要內容。但是我國法律卻并沒有賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利，而是以民事損害賠償訴訟的形式賦予公民原告資格。例如，《侵權責任法》規定，因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任，并且適用舉證責任倒置原則，由污染者承擔證明責任。《環境保護法》、《水污染防治法》等法律也有類似規定。不過，一些地方性法規卻認可了公民作為環境公益訴訟原告的資格。例如，海南省高級人民法院發布的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》明確規定公民是環境公益訴訟的主體之一。

（二）社會組織與其他主體的關系

其一，社會組織與環境保護行政部門、檢察機關以及其他社會組織共同享有環境公益訴訟原告資格。根據《解釋》第10條的規定，人民法院受理環境公益訴訟之后應當公告案情，而其他有訴權的主體則可以在規定的期限內申請參加訴訟，成為環境公益訴訟的共同原告。也就是說，社會組織或者環境保護行政部門、檢察機關等具有原告資格的主體中的一方提起環境公益訴訟，并不影響其他主體的訴權，各個主體可以分享訴權，共同參與環境公益訴訟。

其二，環境保護行政部門、檢察機關以及其他社會組織可以支持社會組織提起環境公益訴訟。《解釋》第11條規定，環境保護行政部門、檢察機關可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式依法支持社會組織提起環境公益訴訟。這樣規定一方面有助于查明案情，最大限度的保護環境公共利益；另一方面，也有助于節約司法資源。

其三，環境保護行政部門、檢察機關以及其他社會組織可以享有剩余訴權。《解釋》第28條規定，當環境公益訴訟裁判生效后，若前案的起訴被駁回、撤回，或者發現新的損害，則其他享有訴權的主體可以另行提起環境公益訴訟。這樣規定可以避免環境污染、生態破壞等行為無法被起訴的情形。

其四，社會組織與公民個人的訴權并行不悖。社會組織所提起的是環境公益訴訟，公民個人所提起的是民事侵權之訴。而《解釋》第29條規定，社會組織提起環境公益訴訟并不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民提起侵權損害賠償之訴。同時，在環境公益訴訟中已經被認定的證據、事實在公民所提起的侵權損害賠償之訴中可以直接認定，除非被告有相反的證據予以推翻。環境公益訴訟的目的在于維護社會公共利益，而侵權損害賠償之訴的目的在于維護公民個人私益，兩者并不沖突。

[1]呂忠梅.再論公民環境權[J].法學研究，2000，(6)：129-139.

[2]Joseph L.Sax.The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law:Ef fective Judicial Intervention[J].Michigan Law Review，1970，(3):471-566.

[3]汪勁，嚴厚福，孫曉璞.環境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯邦法院環境訴訟經典判例選[M].北京：北京大學出版社，2006：261.

[4]中華環保聯合會.中國環保民間組織發展狀況報告[J].環境保護，2006，(10)：60-69.

[5]王崟屾，馮建鵬.我國社會團體登記程序的反思與重構[J].浙江學刊，2015，(1)：148-153.