云南藏區社會治理模式創新的實證研究

代山慶

（西南交通大學 政治學院，四川·成都 610031）

云南藏區系指云南省迪慶藏族自治州，是近年來社會治理工作卓有成效的邊疆民族地區，其經濟發展、民族團結、社會和諧的喜人局面受到社會各界高度評價和廣泛關注。探究和總結云南藏區社會治理創新的成功經驗，以期為其他藏區創新社會治理提供重要的智慧啟迪與理論思考。

一、近年來云南藏區社會治理模式的積極探索及其成效

（一）積極探索藏區基層黨建新方式

基層黨組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是加強和創新社會治理最基本的力量。迪慶州從藏區實際出發，在農村、機關、社區不同領域，以不同主題開展系列黨建工程，積極探索藏區基層黨建新方式，促進了和諧藏區建設。

在農村，開展以“強化黨組織建設、強化黨員隊伍建設、強化黨員活動陣地建設，充分發揮農村黨員帶頭致富和帶領群眾致富、帶頭維護穩定和帶領群眾維護穩定、帶頭保護生態和帶領群眾保護生態的模范作用，創小康村、創平安村、創生態村”為主題的“三建三帶三創”藏區農村基層黨建工程。[1]擴大了全州黨組織覆蓋面，增強了黨組織在藏區農村基層的號召力、凝聚力和戰斗力，使農村廣大黨員成為帶領致富、維護穩定、保護生態的先鋒模范，使農村基層黨組織真正成為了農村“反對分裂、維護穩定、促進發展”的堅強堡壘和領導核心。

在機關，開展以“想一想組織信任，比一比工作成績，爭當科學發展的推動者；想一想人民期盼，比一比工作奉獻，爭當服務人民的先行者；想一想崗位職責，比一比工作效率，爭當民族團結的維護者；想一想發展要求，比一比工作創新，爭當改革創新的領跑者”為主題的“四想四比四爭當”藏區機關黨建工程。[1]確保工程推進到哪里，黨員的先鋒模范作用就體現在哪里。

在社區，開展以“強化黨組織建設、社區事務共同管理；強化黨員隊伍建設、社會穩定共同保障；強化活動陣地建設、駐區單位共同建設；強化服務居民群眾意識、精神文明共同創建，著力創建迪慶藏區溫馨社區、文明社區、平安社區、和諧社區”為主題的“四強化四共同四創建”藏區社區黨建工程。[1]點燃了社區黨員為民服務的激情，營造了社區和諧溫馨的氛圍。

通過藏區基層黨建工程的實施，培育了藏區穩定的骨干力量，構筑了藏區穩定的戰斗堡壘，營造了藏區穩定的和諧氛圍，提高了黨在藏區的社會治理能力。

（二）持續開展“千促”實踐活動

重視和善于做群眾工作是我們黨的優良傳統和政治優勢。針對當前藏區群眾工作新形勢，迪慶州在全國率先連續開展“千名干部進村入戶（寺）促發展”的實踐活動即“千促”活動。“千促”活動實行州指導、縣領導、鄉協調、村落實的管理機制，按州級20%、縣級40%、鄉級40%的比例，抽調廳級、處級、鄉科級和黨員干部深入基層，面對面開展群眾工作，為全州社會穩定打下了堅實的群眾基礎。

迪慶州通過開展“千名干部進村入戶促小康”、“千名干部送法進村（寺）促和諧”、“千名干部進村入戶促民族團結進步”、“千名干部進村入戶（寺）促農村經濟社會全面進步”、“千名干部進村入戶促跨越”、“千名干部下基層推進美麗鄉村建設”、“千名干部下基層推進幸福家園建設”等一系列“千促”活動，讓黨員干部深入社區農村基層一線，了解基層存在的問題和困難并及時解決，讓群眾感受到黨的關懷和溫暖，增強了黨同人民群眾的血肉聯系，強化了黨員干部的宗旨意識。盡管每次“千促”活動的主題不同，但都緊密結合迪慶州實際，緊扣“發展、穩定、民生”這三個中心任務來展開。九年來，“千促”活動始終以黨建為基，以發展為要，以民生為本，以穩定為重，以素質為綱，強化了黨在農村的執政基礎，助推了農村經濟的持續發展，密切了黨同群眾的血肉聯系，保持了農村社會的和諧穩定，錘煉了干部。

“千促”活動的連續開展，是迪慶州開展群眾工作的創造性舉措，探索出了一條符合藏區實際的維護和諧穩定的新路子。

（三）建立維護民族團結穩定的長效機制

沒有民族團結，社會和諧就無從談起。迪慶州始終把“加強民族團結，確保迪慶穩定”作為迪慶的頭等大事來抓，并明確要求各級各部門、每一個領導都要重視和研究民族工作，黨政“一把手”親自抓民族工作。迪慶州在創新實踐中，一套維護民族團結穩定的長效機制逐步建立起來。

全面貫徹落實民族區域自治法。迪慶州除認真抓好《中華人民共和國民族區域自治法》以及配套法規《云南省實施<中華人民共和國民族區域自治法>辦法》、《迪慶藏族自治州自治條例》等的學習和貫徹落實外，還制定了具體實施辦法，把原則規定進一步細化、具體化，使其更具操作性。2010年，迪慶州制定出臺了《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》。這是全國第一部民族團結進步地方性法規，對發展民族教育事業、加強民族干部隊伍建設、發展城鄉社會事業等分別作出規定，加快了民族團結進步事業從政策實施向法治化轉變的進程，切實把民族團結工作推向法制化。

大力宣傳黨的民族政策。增強各族群眾的團結意識，對維護藏區和諧穩定至關重要。增強團結意識，宣傳教育是基礎性工作。迪慶州民族團結宣傳教育工作區分了層次，突出了重點。第一，樹立民族團結的榜樣，舉辦民族團結事跡報告會，表彰民族團結先進典型，充分發揮榜樣的模范行為和高尚人格感召群眾的作用。第二，從娃娃抓起，從學校抓起，將黨的民族政策、黨的民族理論、國家的民族法律法規及民族知識納入學校教育教學之中，體現在學校管理之中，做到進教材、進課堂、進頭腦，使民族團結的種子在兒童心中生根發芽。第三，緊緊圍繞貫徹落實民族團結進步條例，大力開展民族知識競賽、民族團結文藝匯演、民族知識講座等系列活動，使民族政策進機關、進社區、進村寨、進廠礦、進校園、進寺院、進教堂、進工地，唱響了各民族共同團結繁榮進步的主旋律。

堅定不渝貫徹黨的民族政策。黨的民族政策是做好民族工作的根本保證。迪慶州貫徹黨的民族政策是全面的，其中有3個方面最為突出。其一，實施重點扶貧攻堅工程和惠民工程。2002年以來，對全州各少數民族實施“四通五有一消除”工程，即：村村通公路、通電、通水、通廣播電視，基本做到所有農戶有飯吃、有衣穿、有房住、有錢用、有書讀。尤其是經過多年的不懈努力，全省最邊遠、最貧困的德欽縣羊拉鄉已告別了不通公路、不通電的歷史。[2]迪慶州全面推進“農牧民定居工程”、“全民健康工程”、“特困農民、城鎮困難家庭和困難僧侶最低生活保障工程”、“農村民居抗震安居工程”和邊疆解“五難”等一系列惠民、安民、富民、便民工程，一大批好政策傾注到民生領域。其二，實施“教育優先發展戰略”，鞏固“普九”成果，全面落實“兩免一補”政策和“高原農牧民子女學生生活補助”工程，為少數民族人才的成長創造了有利條件。其三，大力培養少數民族干部，為民族團結進步事業提供保障。少數民族干部是維護民族團結社會和諧的主力軍。迪慶州把大力培養少數民族干部作為管長遠的大事，把少數民族干部的培養、選拔、使用作為做好民族團結工作來抓，確保了民族工作的持續健康發展，出臺了千人以上的少數民族就要有一名處級以上領導干部的政策。2012年，全州現有的公務員、專業技術人員和工勤人員中少數民族占總數的81%以上，廳級干部中少數民族干部占81%還多，縣處級干部少數民族干部占到了83%。[3]

深入開展民族團結進步活動。迪慶州通過在農村開展“幸福思源、脫貧感恩”為主題的感恩教育，在機關開展“命運靠忠誠、前程看民心”為主題的忠誠教育，在寺院開展“出家守法戒、修行利國民”為主題的守法教育，在中小學開展“繼承革命傳統、熱愛美好家園”為主題的傳統教育等一系列的主題實踐活動[1]，積極引導各族群眾正確認識民族和國家的關系，進一步提高各族群眾維護民族團結的思想覺悟，增強了各族群眾對中華文化和推進中國特色社會主義的認同感，增強了黨對各族群眾的向心力，有力地促進了全州各民族的大團結。在全國率先舉辦以民族團結進步為主題的民族團結節，確定活動主題，集中開展民族團結進步宣傳活動。把每年9月確定為“民族團結進步月”，把9月12日確定為“民族團結進步日”，以民族團結進步月（日）為載體，通過活動不斷增強團結、促進和諧。民族團結進步月活動的開展，激發了各族人民的愛黨愛國熱情，唱響了“共產黨好、社會主義好、祖國大家庭好、改革開放好、民族團結好”的主旋律，開創了迪慶州和諧發展和長治久安的新局面。

實行民族團結目標管理責任制。自2004年以來，迪慶州在全州范圍內實行民族團結目標管理責任制，制定了考核辦法，對各縣民族團結穩定工作實行量化考核。按照“黨政動手、各盡其責、依靠群眾、化解矛盾、維護穩定，做到小事不出村，不出廠礦，大事不出鄉（鎮），矛盾不上交”的原則，從州到縣、鄉逐級簽訂民族團結目標管理責任書，制定了考核辦法，明確職責，分解任務，一級對一級負責，層層抓落實，及時排查各種糾紛，防止矛盾復雜化、國際化和疊加升級。[2]

通過構建維護民族團結穩定的長效機制，云南藏區民族團結、社會和諧的局面更加鞏固。

（四）建立完善宗教事務管理長效機制

民族問題與宗教問題相互交織，民族工作與宗教工作不可分割。針對云南藏區宗教特殊情況，迪慶州委、州政府樹立“民族宗教無小事”的理念，建立起一套宗教事務管理長效機制。

依法加強對宗教事務的管理。迪慶州在準確把握黨的宗教信仰自由政策的基礎上，加快藏傳佛教寺院管理地方立法步伐，依法加強宗教事務管理，積極探索藏傳佛教寺院管理的長效機制。2009年9月1日，在全國藏區第一家頒布實施了《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》。迪慶州還研究出臺了《迪慶州宗教活動管理暫行辦法》、《迪慶州藏傳佛教寺院民主管理辦法》、《迪慶藏傳佛教教職人員戶籍管理辦法》、《迪慶州藏傳佛教寺院教職人員出國（境）審批辦法》、《迪慶州藏傳佛教活佛管理辦法》、《迪慶州藏傳佛教寺院管理局職能配置內設機構和人員編制辦法》和《迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例實施細則》等配套文件，實現了藏傳佛教寺院管理的法制化，有力地推動了對藏傳佛教寺院的依法管理工作。

各級黨委政府高度重視宗教管理工作。對全州包括藏傳佛教重點寺院在內的宗教場所專門成立了工作組進駐寺院，開展愛國主義和法制宣傳教育，幫助全州寺觀教堂健全完善管理制度。建立“三聯三包三住”制度，即：“州縣鄉三級黨組織聯系重點寺院、重點人物、重點村社，包村、包寺、包人，住寺、住村、住戶”[4]，把各項責任和穩定工作落到實處。建立“三走三會三談”制度，即：“各級黨員領導干部主動與高僧大德交朋友，解困難，走進寺廟、走進僧人、走進信教群眾，召開座談會、情況通報會、政策宣講會，談黨的惠民政策、談民族宗教政策、談達賴集團反動本質”[4]，通過近距離接觸，摸清情況，發現問題，及時解決，把影響穩定的問題消滅在萌芽狀態。

積極引導宗教與社會主義相適應。迪慶州特別重視宗教界人士培養教育工作，采取多種形式，通過各種渠道，培養宗教愛國人士，努力造就了一支學識上有造詣、管理上有能力、品德上能服眾、政治上靠得住的宗教教職人員隊伍。在全國藏區州（市）級率先成立了藏傳佛教佛學院，新轉世的小活佛和全州僧人全部統一在佛學院培養，開辦了因明學經班，與中國藏傳佛教高級佛學院聯合舉辦了學銜班。州委還通過開展藏傳佛教寺廟法制宣傳、組織僧尼外出培訓，使僧尼的法制意識、公民意識、愛國愛教意識、持戒守法意識得到加強。推薦宗教界代表人士參政議政，注重發揮他們在和諧社會建設中的特殊作用。

建立寺院社區化管理體制。迪慶州將全州寺院、僧人納入社區化管理，開展“親情式”服務，實施寺院通路、通水、通電、通廣播電視工程，實現了黨報、黨刊、廣播、電視進村寺，投入資金維修寺院、保護寺院的文物。制定出臺《迪慶州宗教教職人員納入新型農村合作醫療實施辦法》、《迪慶州宗教教職人員納入城鄉最低生活保障實施辦法》，做到了所有僧人參加新型農村合作醫療，讓他們病有所醫、老有所養、住有所居，讓廣大僧尼感受到黨和政府的溫暖。迪慶州在深入貫徹落實黨的民族宗教政策中，積極探索建立“屬地管理、培養活佛、社會化服務”的藏區寺院社區化管理體制，維護了藏區穩定，促進了宗教關系和諧，努力開創了宗教工作新局面。

通過各級黨委、政府和各族各界人士的努力，云南藏區各種宗教得到應有的尊重，宗教活動依法有序進行，宗教界人士安居樂業，真正實現了宗教與社會和諧。

二、對未來云南藏區社會治理模式改革創新的展望

社會在發展，時代在變化，社會治理創新沒有止境。根據十八屆三中全會關于創新社會治理的要求，云南藏區推動社會治理創新需要從下面幾個方面著手。

首先，更加注重黨的能力建設，不斷提高黨領導社會治理的能力。要搞好社會治理，離不開黨的堅強領導。堅持黨的領導，還必須加強和改善黨的領導，不斷提高黨領導社會治理的能力。一要提高做群眾工作的能力，夯實加強和創新社會治理的基礎。二要提高維護社會穩定的能力，切實把維護穩定這個第一責任履行好。三要提高公共服務的能力和水平，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。四要提高有效應對復雜局面的能力，既做好常態管理，又處理好非常態之下的各類突發事件。

其次，更加注重保障民生、促進公平，著力從源頭上預防和化解社會矛盾增進社會和諧。保障基本民生、促進社會公平，是社會治理之基，更是社會和諧穩定的根本。在加強和創新社會治理中堅持以人為本、公平正義原則，就是要牢記為人民服務的宗旨，建設服務型政府、優化公共資源配置，加大惠民力度，切實保障公民的基本權利，從根本上消除社會不穩定的因素，從源頭上維護社會穩定。

最后，更加注重社會治理體制機制創新，不斷提高社會治理水平。深化體制改革是加強和創新社會治理的關鍵。一要創新社會治理體制。加強黨對社會治理的領導，發揮政府在社會治理的主導作用，明確市場主體社會責任，增強社會自我調節功能，深化城鄉居民自治，充分發揮公眾參與社會治理的基礎作用，健全和完善法律法規，把社會治理納入法治化軌道。二要完善社會治理機制。要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制、群眾利益保障機制、社會利益協調機制、群眾訴求表達機制、社會矛盾糾紛排查預警機制、社會矛盾調解機制、政府重大決策的社會風險評估機制、突發事件監測預警機制、虛擬社會綜合管理機制等等，保證社會善治常態化、長效化。

[1]農布扎西.迪慶州舉“六強”措施夯實黨在藏區的執政基礎[EB/OL](2012-07-31)[2015-05-04]http://www.xgll.com.cn/xwzx/dqtt/2012-07/31/content_47221.htm.

[2]抓團結穩定促協調發展努力開創迪慶民族工作新局面[J].今日民族，2005，(10).

[3]迪慶：建設和諧穩定藏區[EB/OL](2012-07-11)[2015-05-04]http://diqing.yunnan.cn/html/2012-07/11/co tent_2297139.htm.

[4]王德強.云南藏區維護社會穩定經驗述要[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2009，(6).