有效宣傳與溝通——鄰避矛盾和諧解決之道

曹水群，亢 茜

(西藏民族大學馬克思主義學院，陜西 咸陽 712082)

據環保部發布的相關數據，我國近些年因環境問題引發的沖突事件呈遞增趨勢，年均增長率高達30%［1］。在各類環境問題中，鄰避矛盾具有發生頻率高、群眾關注度高、議題容易激化和升級的特點，也更容易引發群體性沖突事件。那么，如何避免鄰避矛盾的激化，最終促其和諧解決?這是值得研究的有社會實踐意義的重要問題。

一、鄰避矛盾的兩種發展軌跡

鄰避(Not－In－My－Back－Yard，縮寫為NIMBY，音譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”)，指的是擬施工項目(如核電廠、垃圾場、殯儀館等)所在地的居民或單位，因擔心該項目對當地的環境質量、身體健康和資產價值等帶來負面影響，從而產生的嫌惡情緒以及“不要建在我家后院”的抵觸心理［2］。若政府及相關部門對此心理關注、引導不夠，則會引起強烈的、堅決的、甚或高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

鄰避矛盾是指鄰避設施周邊居民(可簡稱為鄰避居民)基于對鄰避設施所產生負面后果的不良預期，所產生的心理和行為的抵觸現象及過程。在此過程中，鄰避居民與鄰避設施項目決策、論證及執行機構(包括政府、鄰避設施施工方、論證專家等，其中政府起主導作用。分析鄰避矛盾的發展實際，可以將其發展軌跡分為兩類，即:

(一)政府工作不力，致使鄰避矛盾激化

其過程描述如下:得到鄰避設施建設的消息后，鄰避居民心理不適，少部分意見領袖和主導分子遂向政府提出意見，敦促其改變或優化決策。政府對此置之不理、回復太慢、含糊其辭甚至試圖隱瞞，從而引起這部分鄰避居民的強烈不滿，于是發動、串聯其他居民一起，通過抗議行動給政府施加壓力，以求達到自己的目的。

在鄰避矛盾激化之后，擺在政府面前的有兩條路:一是政府用高壓威權壓制居民的抵觸和反抗，強行進行施工，從而在居民心中埋下不信任和不滿的種子。出于“維穩”的目標要求，各級政府唯恐“強行施工”激起新一輪更強烈的抗議熱潮，從而影響上級領導對當地政績的綜合評價，所以，強行施工的做法一般是被棄之不用的。二是政府作出退讓，改變計劃、停止施工或另選他址。自2005年的浙江“東陽事件”以來(中國社會科學院于建嶸教授認為，“東陽事件”標志著大陸鄰避時代的到來)，我國絕大多數的鄰避矛盾解決模式都是如此。鄰避矛盾如此解決，不僅浪費了人力、物力、財力，拖延了建設時間，社會成本巨大，而且，在居民的強力反抗下作出退讓，勢必嚴重損害管理者的權威。“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，公眾一旦對政府形成這種看法，就會產生一種定勢:但凡有意見、有不滿，就聯絡、集結人群以“鬧”來解決問題。此種認識和思維慣性對于社會的穩定發展來說，其危害性不言自明。

鄰避矛盾的這兩種解決方式，都屬于矛盾激化后政府被動反應的狀態。結果是矛盾一方作出了妥協和退讓。從短期來看，作出妥協的一方，其利益是受損的，矛盾的另一方是贏者;而從長遠來看，矛盾雙方都不是真正的贏者。所以，我們應盡量避免鄰避矛盾激化，避免出現上述兩種解決模式和結果。

(二)矛盾雙方握手言和，鄰避設施順利施工

其過程描述如下:政府在決策時，不僅僅依據專家的建議，還廣泛征求社會成員(主要是鄰避居民)的意見和建議。在決策過程中，政府以通俗易懂的語言、豐富多樣的形式將鄰避設施建設的重要意義、鄰避設施將對鄰避居民產生的負面影響、有關鄰避風險的科學評估、為有效降低鄰避風險而計劃采取的措施……都和盤托出，在公眾知曉的基礎上，召開以鄰避居民代表、相關專家、鄰避設施施工機構以及政府官員組成的“鄰避設施建設多方協商會”(后稱協商會)。在協商會上，不亂抓辮子，不亂扣帽子，確保每個代表都能暢所欲言。尤其重要的是，須創造條件讓鄰避居民代表說出自己的擔憂、疑惑和訴求。對于這些擔憂、疑惑和訴求，本著坦誠的原則，能給解釋的一定解釋清楚，需做思想工作的一定要做到位，能協調給予滿足的，則盡量滿足之。以上舉措，維護了公民知情權及參政、議政的權利，既讓鄰避居民體驗到被尊重的心理滿足感和自豪感，又進一步強化了他們作為社會成員的責任意識，體味到政府決策的出發點和為難之處，有助于鄰避居民理解并寬容政府決策，在權衡個人權益和社會公共利益之得失時，作出更偏重于公共利益的抉擇。

鄰避矛盾的此種解決模式，基本滿足了矛盾雙方的訴求，社會利益和鄰避居民的個人利益都照顧到了，此所謂雙贏，是矛盾的和諧解決之道。鄰避矛盾的和諧解決，有賴于政府的決策科學而民主，宣傳廣泛而高效，溝通及時、渠道暢通。在此條件下，居民即使對鄰避設施的決策及建設心有不滿，政府也能通過宣傳思想工作說服和引導之，并輔之以相應的經濟補償和其他政策優惠，從而使鄰避居民逐漸改變態度，變強烈抵觸為不反對或支持。此種結局是最為完滿的，原因是:對于政府來說，順利地推行了自己的決策，既維護了權威，又提高了管理效能;對于社會來說，鄰避設施的順利建設將給社會的正常運行提供硬件支持;對于鄰避居民來說，由于政府在決策和施工過程中，照顧到了他們的參政、議政權力，能夠充分聽取他們的意見和建議，從而使鄰避風險降到最低。并且，由于有經濟補償、政策優惠或榮譽激勵作輔助，從而有效降低甚至消解了鄰避居民的剝奪感和損失感。

二、和諧解決鄰避矛盾重在宣傳與溝通

出于對自身健康、生存環境和資產價值的關注和維護，鄰避居民對鄰避設施產生嫌惡、抵觸心理，此乃人之常情，故鄰避矛盾是普遍存在的。那么，我們對于普遍存在的鄰避矛盾應采取什么樣的應對之策，以避其激化，而求其和諧解決呢?筆者以為，政府應重點抓好信息溝通、宣傳思想工作。具體來說，包括以下幾點:

(一)及時發布鄰避設施擬建的相關信息

所謂及時，不是說信息發布與施工同步。若在施工時才發布信息，鄰避居民勢必產生政府有意隱瞞和欺騙公眾的想法。此想法一旦產生，即使政府再以各種方式進行補救解釋，也難減弱或消解鄰避居民的不信任感。甚至他們會猜想:也許有更多的消息被隱瞞;有更多的鄰避風險未能公之于眾;有更多的貓膩在“黑箱”……最終形成政府越解釋，公眾越懷疑的惡性循環。我們所謂的“及時”，指的是“政府有初步設想、專家進行初步論證、鄰避設施選址初步選定”之時，政府就應通過各種宣傳媒介，將相關信息發布出去，以觀公眾反應。

(二)及時、認真地對待公眾的反應

在發布鄰避設施擬建的相關信息后，政府應組織專業人員對鄰避居民進行調查，搜集意見、分類整理、及時處理。一是明確公眾最關注、最疑惑、最擔心的焦點問題;二是知曉公眾對于鄰避設施建設的主流態度;三是組織專業人員對于公眾所提問題進行深入分析、科學解答;四是召開由政府組織，鄰避居民代表、相關專家、鄰避設施施工方參加的協商會，通過坦誠溝通、廣泛協商、互諒互讓，最終達成一致，形成正式決議;五是把協商會召開的進展和最終成果及時公之于眾。

(三)科學、客觀、通俗易懂地對鄰避風險進行分析和解釋

所謂科學、客觀，指的是一定要以科學為依據，實事求是，不能信口雌黃，因為群眾的力量不可小覷，他們中間總有懂行者，一旦政府發布出去的虛假信息被識破，那后果將會很糟。也不能光揀有利于政府的信息進行發布，應讓鄰避居民明白，鄰避設施有利有弊，但利大于弊，弊有限、亦可控。所謂通俗易懂，指的是鄰避風險的分析和描述勢必涉及大量的專業知識，若相關專家用非常專業化的語言向公眾描述鄰避風險，公眾在聽不明白、看不透徹的情況下，可能會產生“專家為了糊弄大家而故意玩文字游戲”的想法，從而進一步強化鄰避居民的懷疑心理和埋怨之情。有研究結論稱，鄰避居民和專家對于鄰避風險的認知和評估往往不一致，相比較來說，鄰避居民對于風險的評估往往更為嚴重，這也是導致鄰避矛盾產生和進一步激化的重要因素之一［3］。所以，政府一定要高度重視此環節，揭開鄰避設施的神秘面紗，改善鄰避居民在信息掌握方面的不對等地位。在此基礎上，鄰避居民對待鄰避設施的態度才可能趨于客觀和冷靜。

(四)做好意見領袖的工作

所謂的意見領袖，指的是在鄰避居民中，有較高的威信和領導力、對于鄰避設施建設反應強烈、有較高社會責任感、能代表某個層次的鄰避居民。如老人、有小孩的父母等。有研究成果表明，老人和有小孩的父母對于鄰避設施的抵觸心理是最強烈的［4］。政府應在調查研究的基礎上，誠邀這些意見領袖參加協商會，為他們創造暢所欲言的機會，重視他們的意見和建議，合理的接受，不合理的則以誠懇的態度、和風細雨般的語言有理有據地引導和說服之。只要這些意見領袖改變態度，逐漸接受鄰避設施擬建的事實，以他們在鄰避居民中的影響力來看，絕大多數鄰避居民變抵觸態度為接受甚至支持都將成為可能。

在我國鄰避矛盾的解決過程中，有政府也曾召開有鄰避居民代表參加的協商會，但效果卻并不如意，非但未能消解居民們的疑惑和恐懼，反而增添了他們的不信任和怨氣。究其原因有二:其一，所選的鄰避居民代表，是一些和政府有利益相關的人。在鄰避居民看來，代表是和政府“穿一條褲子的”，他們又豈能相信協商會的公正性與公開性?!其二，所選代表并非意見領袖。既然代表不是意見領袖，他的意見也就少有人重視和聽從。這種情況下，即使政府將代表說服，于平復鄰避居民們的心境來說，亦是無多大益處。

(五)輔之以多樣、實惠的補償

鄰避設施必定會給鄰避居民帶來負面影響，為此，政府應給予其一定的補償，我們稱之為鄰避補償。

學界的主流觀點是:經濟補償金額越高，鄰避矛盾激化的可能性越小。但經濟補償也不是萬能的。對于一些高度污染的鄰避設施，例如高放射性廢料處置場，運用經濟補償之策不僅不能起到好作用，反而還會讓鄰避居民產生“政府賄賂自己以換取鄰避設施正常建設”的想法，此想法一旦產生，他們會更加不相信政府，抵觸心理可能更強。王奎明、鐘楊通過調研，得出以下結論:51.3%的民眾認為，經濟補償越高，鄰避風險可能越大，他們堅決反對用金錢購買健康。經濟補償因素與民眾參與鄰避抗爭活動意愿度之間存在顯著負相關性，即給予民眾的經濟補償越高，民眾參與鄰避抗爭活動的意愿度越高［4］。

以上關于經濟補償的觀點看似矛盾，實則不然。經濟補償作為一種輔助之策，本身并無所謂好與不好，關鍵在于怎么樣用它，何時用它。如若在“鄰避設施擬建信息”公布之初，大家對于鄰避設施相關信息一無所知、對于鄰避風險由于不了解而自行夸大、由于恐懼而產生強烈的抵觸心理之時，政府未把做好宣傳思想工作作為自己的首要任務，卻一味強調經濟補償，就很容易引起鄰避居民的懷疑，認為政府是要靠經濟補償收買人心。此種情況下，人們擔心的是:經濟補償數額越高，鄰避風險就越大。基于對大的鄰避風險的恐懼，人們對鄰避設施的抵觸反應也相應會增強。

那么，鄰避補償之策，應以什么方式醞釀?于何時公布?應采取哪些方式?筆者以為，鄰避補償之策應在召開協商會時醞釀制定，應在鄰避居民充分了解“鄰避設施建設的必要性”、“鄰避風險的評估意見”等信息后，在意見領袖的影響下大家對鄰避設施的建設不太抵觸之時公布。如此，鄰避補償之策就能有效輔助政府的宣傳思想工作，起到相映生輝、錦上添花的作用。當然，鄰避補償到底補什么，政府也可開展調查研究，征求鄰避居民的意見，了解民眾的關切，盡量滿足民眾的需求。可一次性補償錢物、辦理醫療優惠卡、為孩子教育提供更好的條件和更多的機會、承擔因為鄰避設施建設而帶來的房產價值縮水損失等等。

［1］趙小燕.鄰避沖突參與動機及其治理:基于三種人性假設的視角［J］.武漢大學學報(哲學社會科學版)，2014，(2).

［2］王江雪.公眾參與——化解“鄰避沖突”的新途徑［J］.經營與管理，2015，(5).

［3］李照作.鄰避沖突及其對社會管理的啟示［J］.鄭州大學學報(哲學社會科學版)，2013，(6).

［4］王奎明，鐘楊.“中國式”鄰避運動核心議題探析——基于民意視角［J］.上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2014，(1).