創新型農村區域環境自主治理模式初探——以四川省彭州市農村環境綜合治理為例

謝 汀，何 杰，丁伍林

（1.成都理工大學 旅游與城鄉規劃學院，四川 成都 611930；2.彭州市城市管理局，四川 彭州 611930）

1 農村區域環境自治模式的理論研究

（1）農村區域環境治理的背景。2010年1月，國家財政部公布，中央財政在未來3年內將安排專項資金120億元用于農村環境治理。2014年，成都市委市政府領導作出“突出整治農村環境”的批示，大力推動城市基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村拓展，城市現代文明向農村輻射，決心用3～5年的時間計劃開展以農村環境治理等為主的“四改六治理”十大行動，明確表示要著力實現農村環境明顯改觀，改善民生福祉，提升宜人成都形象，農村環境治理工作全面鋪開。

（2）農村環境自主治理理論基礎。埃莉諾·奧斯特羅姆建立的自主治理理論，即通過理論分析及實證研究，提出了解決公共事物困境的第三條路徑，即自主治理，該理論初始用于解決公共池塘問題。自主治理理論實踐需要解決制度的制定、行為的執行監督和行為的誠信三大問題。假設制度制定能夠得到解決，如何解決行為的執行監督和誠信問題，奧斯特羅姆通過案例分析提出了八項制度設計原則：清晰界定邊界、一致性、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度的認可、分權制企業。這八項原則是“成功”自主治理制度所共有的一套基本設計原則。在一定程度上，這套原則也可以用于預測既定的自主治理制度安排能否延續并解決公共池塘資源問題，同時用于探索農村環境自主治理模式實踐。

（3）農村環境自主治理結構體系。農村環境自治模式并不代表政府要退出治理的舞臺，也并不代表政府不作為。相反，政府應保證農村環境自主治理的宏觀政策供給，包括對農村環境自主治理組織給予認可和資金支持、提供環境監管信息、協調沖突、普及環保知識等。其次，村民對農村環境自主治理的執行需要一定的隊伍或者團體組織，通過發出催化作用促進治理行為的完全和長效執行。農村環境自主治理結構體系中包括三個層次：政策層、組織層、操作層。政策層主要體現在政府機構，通過“主導”向“引導”的智能轉變，參與國家相關的法律法規制定，出臺一定的農村環境自治模式的積極推動政策。組織層掌握著上下聯動的職能，一般由村委或者社區組成。雖然村民成為了環境自治的主體，但是由于教育文化程度較低或者組織能力不夠等各方面的問題短板，自主治理模式的徹底落實需要由一批能夠克服這些問題的村民組織給予指導，制定操作行為層面的規定約定，既能掌握環境自治的具體詳細操作情況，又能與政府進行合理的接洽，比如村民間達成的院前屋后清掃制度等某些村規民約。操作層是具體執行環境治理自治模式的組織成員，不僅僅對農村生產生活起著決定的作用，也對相互之間的行為執行力度進行自我監督自我管理。如表1所示。

表1 農村環境自主治理結構體系

2 彭州市農村區域環境自治模式案例分析

2.1 自治模式的媒體宣傳平臺建立

傳統媒介和新興媒體同樣也是宣傳動員村民參與自治模式的補充方式。彭州市自主治理政策層作出以下舉措：一是利用廣電平臺，激活傳統媒體的發動作用。通過精心策劃、群策群力，利用廣播、電視等傳統媒體導向作用正面宣傳彭州市農村環境自主治理，與彭州市電視臺合作錄制《說城道事》并派人參與主持，共同拍攝《十分關注》等專題欄目，農村環境自主治理日漸成為彭州人茶余飯后的熱議話題。二是開通微博平臺，傳遞新興媒體的宣傳效果。開通城市管理和農村環境治理微博，發布村民自主治理農村環境動態，博友可在微博上發表言論、建言獻策并投訴反饋，讓農村環境自主治理工作滲透至群眾的各個年齡層，全方位、寬領域、多層次地詮釋和宣傳了彭州市的農村環境自主治理模式。

2.2 群眾自主治理制度保障

（1）網格化衛生管理機制落實。網格化衛生管理制度主要體現在農村散居院落環境治理方面。明確各散居院落住戶的衛生自治區域，以戶為單位將院落劃分成若干個責任區域。院落自治管理委員會與每戶簽訂院落整改承諾書，由戶主簽字捺印張貼上墻，農戶按承諾書規定自掃責任區，保潔人員再集中清運，形成了農戶自掃責任區、共同管理公共區、保潔人員集中清運的各負其責、自我服務的良性機制。

（2）資金保障機制建立。各政府政策層負責，建立治理經費多元投入體系，按照“村民自籌、村公資金補貼、政府獎勵”的“三個一”模式，切實環境自治模式落實的經費保障。一是自籌衛生管理費，賦予群眾參與院落整治的權利和監督義務。院落自治管理委員會倡議按120元/年/戶的標準自籌衛生管理費用，納入院落整治資金，并執行收支公示制度，賦予群眾參與院落整治的權利和監督義務。二是合理分配村公資金，投工投勞改善院落基礎配套設施。經村（社區）議事會通過后，可合理使用部分村公資金補貼購買材料，并采取農戶投工投勞的方式完善試點村的基礎設施。三是政府獎勵。被評為“環境優美村”的，市委市政府將給予相應的獎勵。

（3）建立自主垃圾分類機制。彭州市農垃分類管理以“先示范，后推廣”為基本要求，以“減量化、資源化、無害化”為基本標準，建立完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理全過程管理體系，實踐出群眾全程參與的“四二四三”農垃分類管理辦法。“四二四三”垃圾分類管理辦法即：一是垃圾分為四類：不可回收垃圾、可回收再生資源垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾；二是農戶和垃圾指導員雙重對接管理，從農戶分類和指導員分類兩方面來做到農垃的源頭分類工作；三是四級分揀，農戶分揀、指導員分揀、回收站點分揀和壓縮站分揀；四是三方評比，農戶可通過分類垃圾，預約回收站點回收兌換金額，并通過每月評比農戶回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，評選優秀垃圾分類示范戶，給予物品（毛巾、肥皂、洗衣粉等生活用品）獎勵，同時對優秀指導員和垃圾分類成績顯著村進行獎勵。

（4）建立監督考評機制。每戶居民收取100-120元/年不等的資金作為獎勵基金，每月開展“星級文明住戶”、“衛生之家”、“文明家庭”、“清潔之家”等評比活動，評比結果與年終返還掛鉤。表現太差的根據每月評比情況扣除部分保證金，用來獎勵表現優秀的住戶，以此激發群眾，從過去的旁觀者和被管理者轉變為實際參與者和管理者，從而改善散居院落環境衛生狀況，逐步提高群眾的宜居素養。監督上，一方面是通過各項環境治理責任劃分實行互相監督，另一方面通過發展農業和鄉村旅游等產業來接受外界的監督。目前，通過政策層、組織層和操作層作出的農村環境自主治理探索實踐，該模式逐漸受廣大村民群眾接納，彭州市大多數村的村容村貌得到了改善，農村環境治理日趨常態化，大多數村民都住上了花園式新居。

3 農村環境自治模式政策建議

從彭州市農村環境自主治理模式的運行，在群眾中做的工作較多較深，各個管委會和委員會在發動群眾自治里取得了重要的作用。但是完全實踐農村環境自治工作仍然存在問題，比如缺少農村環境治理的法律法規，而且委員會等自治模式中的組織層更多的是著手群眾工作，參與政府政策決定還不夠。因為，對農村環境自治模式的落實還需注意以下幾點：一是加大國家層面的農村環境自治法律法規的制定，改進政策的宏觀供給，積極鼓勵組織層和操作層參與政策制定。核心問題是政府、村委、村民等相關主體如何實現有效銜接與互補,實現農村環境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應該履行諸角色包括:保護公共資源、協調沖突、解決當地不平等、協助社區解決問題、支持當地能力建設等。二是保障對農村環境自治模式的結構優化和高效運行。雖然農村環境自治模式的初步基本結構呈現，且有效運行，但是如何做到結構的提檔升級，要通過農村環境的實踐分析，自主治理的流程設計建立高效運行的組織機構。三是加強對環境自治模式運行的監管。政策執行、行為落實，最后著重的就是監管。如何優化環境自治的監管機制，還需要政策層、組織層和執行層繼續深入思考。四是繼續做好群眾思想工作，這是一切革命的基礎。只有做好這一步，才能徹底拿下農村環境自治模式。

4 結語

通過彭州市農村環境自治模式的策劃、運行，從效果看來，該模式在農村環境治理工作中有著巨大的潛力，廣大“村民”作為環境治理的“主體”也將為環境治理提供嶄新的視角和發展方向。借鑒初有成效的農村環境自治模式的結構和框架，具體分析各地的治理要素和環境狀況，確定環境治理的基本方向，進一步完善和提升農村環境自治模式的有效運行，完美對接新興城鎮化的最優產業結構，促進全域經濟發展，共同富裕。