中國玉米產業相關政策研究與調整方向思考

大連億谷信息咨詢有限公司 馮利臣

中國玉米產業相關政策研究與調整方向思考

大連億谷信息咨詢有限公司 馮利臣

摘 要：本文通過對中國玉米產業種植情況現狀和我國目前正在采取的相關政策進行研究，找出適合我國國情的具體政策方法。中國是玉米種植大國，我國的玉米種植直接影響國內玉米的需求，同時也影響國際玉米的市場走勢。如何才能找出一條適合我國國情的產銷出路，是我國目前急需解決的問題。

關鍵詞：玉米消費 玉米生產 玉米產業

1 全球玉米概況

1.1 全球玉米生產

玉米是世界上分布最廣的糧食作物之一，從北緯58度到南緯35～40度的地區均有大量種植。全球玉米生產比較集中，主產于美國、中國、巴西、歐盟、阿根廷、烏克蘭、墨西哥等國家和地區，其中美國和中國的玉米產量之和占全球玉米產量的58.25%。近年來，相較于美國、墨西哥、歐盟等產量相對穩定的國家和地區，烏克蘭、俄羅斯、巴西、阿根廷、中國的玉米產量保持較高的增速。(如圖1所示)

圖1 全球玉米主產國產量占比

在過去的十年中，全球玉米產量穩步提升，受到強勁的需求和較高的種植收益這兩個主要因素支撐，2003～2012年，這十年產量的平均增幅已達3.5%。目前，美國農業部對2014年度至2015年度最新的產量預估為9.96億噸，較上一年度也有0.55%的小幅增加。

1.2 全球玉米消費

玉米消費主要包括食用、飼用、工業加工及種用等四個方面。全球玉米主要消費國分布與主產國基本相同，美國與中國分列玉米消費量前兩位，過去十年中美國、日本、加拿大的飼養用量出現負增長。另外，加拿大、美國、中國的工業消費的保持較快的增速。

1.3 全球玉米進出口

全球玉米出口國主要集中在美國、巴西、阿根廷和烏克蘭四國。2013年度至2014年度全球玉米總出口量1.31億噸。四國共出口106776萬噸占總量的81.47%。美國的出口量受產量、內需的影響，截至2012年度至2013年度持續下滑。巴西、阿根廷、烏克蘭異軍突起，出口逐年增高。

全球玉米進口國比較分散，2013年度至2014年度全球前10的玉米進口國進口量只占總量的76.57%。進口作為各國調節國內供需結構的手段，所以受本國的產量、需求、價格等多種因素的制約，每年進口量都會有所波動。

九十年代以來，中國長期作為玉米凈出口國活躍于國際玉米市場，而從2009年度至2010年度，這種格局被打破，中國重啟玉米進口大門，由凈出口國轉變為凈進口國。2012年度，中國進口玉米520.7萬噸，創歷史記錄。

作為世界上玉米生產、消費大國，中國作為參與國際玉米市場的一股重要力量，其供求狀況及價格的波動對國際市場的影響無可厚非。而國際玉米市場與中國玉米市場的關系也是相互作用的，從上文我們了解到，中國玉米進出口數量出現過大起大落，這種起伏加劇了國際玉米市場的價格波動。在開放的世界經濟體中，世界玉米整體供應形勢及格局變化，也制約著國內玉米市場的走向。

2 中國玉米產業概述

2.1 玉米在中國農業生產中的重要地位

中國是一個人口眾多而人均耕地資源相對緊張的國家，由于農業受自然風險和市場風險影響較大，在國民經濟發展格局中，保證糧食安全已被提升到國家戰略高度。2012年始，玉米產量超過稻谷，成為我國第一大糧食作物品種。而玉米作為重要的主糧品種之一，其產業鏈廣泛延伸，產品涉及飼養、食品、醫藥、化工、能源等多個領域，玉米不僅在中國農業生產中占據重要地位，更與我國糧食安全、整體經濟安全息息相關。

2.2 種植分布

我國玉米兩個主產區分別是東北主產區及華北黃淮主產區。其中，東北三省一區(以黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古為主)為我國最大的玉米產區，2013年，東北玉米播種面積為1351.5萬公頃，占全國玉米播種面積的38.6%。總產量占全國45%。所產玉米除供當地使用外，還會供給我國的各個用糧大省。華北黃淮地產區(以山東、河南、河北、安徽為主)為我國玉

米第二大產區，玉米種植面積占全國29%。由于該產區深加工企業眾多，自產玉米主要供應當地消費。

2.3 產業結構

玉米的產業鏈較長，主要用于飼料消費及玉米深加工。其中飼料消費玉米量約占國內總消費量的61.8%，深加工消費量占27.7%。近些年來，隨著我國人均對肉蛋奶等蛋白消費需求的逐年增加，帶動主要飼用原料的玉米價格持續上漲。在玉米收益轉好和保護價托底政策刺激下，農戶種植玉米的積極性進一步提升。

由于南方經濟發展速度過快，南方傳統的糧食主產區在工業化、城市化的建設過程中逐漸弱化，而北方則逐步肩負起了糧食生產的重任。近年來北方糧食產量增長不斷加快，糧食資源優勢凸顯，糧源不斷從東北產區或華北黃淮產區，經由鐵路、汽運、船運等，最終抵達銷區或南方港口，造就了現階段國內玉米北糧南運的物流特點。

基于玉米龐大的產量和需求量，其主產區、主銷區的生產、加工、流通、儲備等糧產業發展狀況構成了國家糧食安全的重要基礎，各地糧食生產能力建設和糧食流通、糧食儲備體系建設將直接影響國家糧食安全狀況。國家從戰略高度上，扶持相關加工、貿易、物流等環節實現產業化升級，同時強化玉米產業扶持政策，調節供求各要素，統籌區域發展，在保障農民收益的同時提高主產區玉米供應能力，多方共舉，力爭穩產量、增收益，固民心。

3 玉米相關產業政策回顧

玉米作為中國最主要的糧食品種之一，國家高度重視其產供銷各個環節的協調穩定發展，對于玉米相關產業的調控手段及政策措施也呈現多元化特點。

3.1 直補政策

2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點后，開始逐步建立對種糧農民的直接補貼機制。截至目前，玉米種植戶能夠享受的主要直補政策包括種糧直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料綜合補貼等。

隨著直補項目的逐漸增多，國家財政對農民的直補持續增值，極大地調動了農民的種糧積極性，提高了良種覆蓋率和農業機械化水平，為促進糧食增產發揮了積極地推動作用。

3.2 臨時收儲政策

2008年受國內玉米大豐收，全球金融危機導致國內需求下降等多重因素影響，國內玉米價格大幅下跌，部分農民出現賣糧難的問題。國家適時出臺臨時收儲政策，在東北三省一區開展玉米臨時收儲工作，通過公開發布臨時收儲價格，逐步穩定了市場價格。隨后的幾年里，玉米的臨時收儲政策已逐漸常態化，截至2014年，國家已連續七年開展東北玉米的臨時收儲工作。同時隨著收儲價格的逐年上漲，國內玉米價格底部持續抬升，農民收入快速增長，農民的種糧積極性得到進一步提高。

3.3 玉米競價銷售政策

玉米競價銷售政策與臨儲收購政策是互為一體、相輔相成的，共同發揮著穩定玉米市場價格的作用。國家收購臨儲玉米是為了調整玉米市場階段性的供需結構，防止在新季玉米上市初期由于供應充足導致價格大幅下跌，損害農民收益。但臨儲玉米入庫后需要一個妥善的渠道，使這部分玉米高效、有序地回流到市場中，以滿足新陳交替時期市場對于玉米的需求，防止價格大幅波動。因此，國家于2006年年初開發了糧食電子競價交易系統，對國家政策性糧食進行集中競價與掛牌銷售。從2007年開始，國家對于國儲、臨儲玉米進行競價銷售，期間2012、2013兩年由于臨儲玉米收購量有限，沒有開展競價銷售。其中，制定玉米競價銷售起拍價格的一個重要原則是順價銷售，即起拍價格要高于標的玉米當年臨儲收購的收購價格。

3.4 圍繞臨儲收購及競價銷售開展的輔助政策

為了保證臨時收儲工作的順利開展，同時提高競價銷售的成交率，根據當年的玉米市場行情，國家會圍繞臨儲收購及競價銷售工作的開展，出臺相關臨時性的輔助政策，主要有以下幾點。

(1)費用補貼政策

在東北玉米臨時收儲期，為了配合中儲糧收儲，加大市場托市力度，國家針對銷區16省份的糧食企業在東北按臨儲收購價格采購的玉米給予一次性費用補貼。該政策在2009年、2013年出臺過兩次。

(2)定向銷售政策

為了保障玉米市場的有效供應，加快臨儲玉米庫存消耗，同時降低加工企業的用糧成本，國家曾在2009年出臺對于臨儲玉米的定向銷售政策，銷售對象是東北三省一區的玉米深加工企業。有資格的企業可以已起拍價格購買定向銷售的玉米，企業采購成本降低。在2008、2009年深加工行業普遍虧損的時期，該政策的出臺在一定程度上幫助部分企業渡過了難關。

(3)生產補貼政策

生產補貼政策是與定向銷售政策的實施目的比較相似的一個臨時性政策，截至目前給予生產補貼的企業只有部分東北深加工企業，這部分企業需要參與玉米競價銷售，并將成交的玉米運回工廠用于生產，每生產一噸產品，國家或地方政府給予企業一定金額的補貼。此政策在2009年、2014年與2015年均實施過。

3.5 下游產業政策調節玉米消費

(1)政策持續支持飼養業發展

作為玉米最大的消費產業飼料養殖行業，其終端產品包含居民生活中必不可少的肉、蛋、奶等高蛋白食品。隨著中國經濟的快速發展，百姓生活水平的不斷提高，肉蛋奶的需求量呈現剛性增長。同時，國家為了穩定食品價格，也一直鼓勵飼養業的健康發展。相關政策涵蓋稅收政策、直補政策、臨時收儲政策等多個方面，具體包括：飼料產品免征增值稅、生鮮農產品流通環節稅費減免政策、畜牧良種補貼政策、畜牧標準化規模養殖扶持政策、動物防疫補貼政策、凍豬肉收儲政策等。在國家政策的大力支持下，國內飼養業發展迅猛，整個產業逐漸向標準化、規模化、集約化方向發展。

(2)玉米深加工行業政策調控力度較強

國家發改委于2007年9月發布了《關于促進玉米深加工健康發展的指導意見》，明確提出控制行業規模，工業消費占總消費的26%以內；嚴格行業準入，由備案制改為核準制、列入限制類外商投資企業目錄。調整產品結構、優化區域布局。靈活調整進出口政策等。此后以該“指導意見”為核心，國家連續幾年出臺了各項的相關政策，包括：淘汰酒精、味精、檸檬酸三個行業的落后產能；階段性暫停玉米深加工企業收購玉米增值稅抵扣政策；淘汰年處理10萬噸以下、總干物收率97%以下的濕法玉米淀粉生產線；上調玉米漿、玉米皮、玉米纖維和玉米蛋白粉增值稅，稅率由13%調至17%；逐步取消玉米制燃料乙醇生產補貼、取消酒精消費稅等。

4 國家對于玉米產業政策的調控思路分析

4.1 保證農民穩收增收

2014年我國農村常住人口為7.4億，占總人口比重45.2%。中國作為農業大國，“三農”問題與我國經濟發展和社會穩定密切相關，“三農”問題的解決，對拉動國內需求、促進經濟發展、推進城鎮化進程有著重要意義。同時，我國農村居民收入長期低于城鎮居民，貧富差距較大，農民收入來源相對單一、增長緩慢。中國要富，農民必須富。作為最直接的解決辦法，農業補貼政策在根本上保護了農民收益，避免了市場價格波動對農戶收入帶來的影響。

4.2 保證糧食安全

我國耕地面積居世界第三，但因人口眾多，人均耕地面積僅為1.4畝，不足世界人均耕地占有率的1/2，2013年，我國已有接近650個市、縣的人均耕地降低至0.8畝警戒線之下，隨著耕地污染和城鎮化的推進，這一數字還在繼續下降，正在挑戰18億畝耕地紅線。對于中國這樣的人口大國，糧食安全關乎重大，保證我國糧食自給自足具有極高的戰略意義。近些年，耕地面積的縮減和自然災害頻發，使我國糧食繼續增產難度加大，而相比之下，居民生活水平提高，糧食需求總量上升，國內糧食供應一度出現缺口，我國開始由糧食出口國向進口國轉變，國產大豆的淪陷已為我們敲響警鐘，我國人民的吃飯問題不能受制于人，要降低糧食供給的對外依存度，避免國際糧價大幅波動對國內帶來的影響。保證糧食安全，不僅能夠穩糧價、抑通脹、促經濟，還是實現我國社會穩定和保護國民切身利益的首要前提，采取農業補貼則是保證糧食安全的最直接措施。

4.3 穩定物價

糧食價格是百價之基，直接決定百姓餐桌成本和生活成本，并在較大程度上影響著總體物價的穩定。在CPI中，食品類占比高達31.79%，而玉米作為三大主糧之一，除自身糧食屬性外，其下游產業鏈涉及到飼料消費，影響著肉、蛋、奶等商品類價格的定價權重；同時，玉米深加工產業鏈覆蓋白酒、日用品、醫療用品等CPI指標體系。由此可見，玉米價格的穩定運行及合理調控對于穩定物價、保證我國經濟發展健康發展奠定了基礎。

4.4 降低糧食進口成本

我國是耕地和淡水資源稀缺國家，人均糧食占有率低于世界平均水平，雖然近幾年我國糧食庫存有所上升，但若無進口農產品的大量補給，缺口還將存在。我國地少人多，隨著居民對蛋白攝取量的增加，糧食需求日益強勁，供應一度出現缺口，為增加供給，近些年，我國農產品進口數量不斷上升。作為人口大國，中國糧食出現缺口，極易引發國際糧價大幅上漲，推高進口成本，帶來輸入性通脹。

5 政策的實施效果

5.1 農民收入穩步增加

2008年我國實施臨儲玉米收購政策后，2009年保護價開始大幅提升，2011年至2014年放量收儲，托市效果顯著，玉米價格受臨儲支撐大幅上漲，農戶收入明顯提高。2014年，我國年度玉米平均價格為2404元/噸，較2007年未開始執行臨儲收購時，提高了838元/噸。2011年開始，隨著收儲量的不斷擴大，玉米價格被牢牢穩定在2000元/噸以上。國家臨儲收購政策的出臺，健全了國家農業政策支持保護體系，為促進農民持續增收添磚加瓦。

5.2 收益擴大推動玉米種植面積與產量大幅提升

在臨儲玉米收購和補貼等政策合力下，玉米價格連年上漲，與其他品種相比，在政策扶持下，農戶種植玉米收益明顯好于大豆等其他品種。收益的擴大推動了玉米種植面積的逐年提升，截至2013年，我國玉米種植面積較2007年提高了23%。而隨著國家種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等政策的不斷落實，廣大農戶進一步加大了生產投入，包括提高化肥使用量、購買現代化農機具、增加存儲設施建設等，玉米單產得到較大幅度地提高，據統計，2013年總產較2007年提高43%。

5.3 玉米庫存保持穩定充裕

2007年至2014年，臨儲共收購玉米2.37億噸，其中，2011年至2014年臨儲收購量高達1.95億噸，此期間臨儲收購價格較高，抬升政策糧成本上行，南北倒掛格局長期持續，并與小麥和國際糧價的價差不斷擴大，導致替代品使用量大幅增加，2014年，我國進口高粱和大麥進口總量為1118萬噸，一定程度上阻礙了國內去庫存，而隨著國家臨儲玉米庫存的不斷上升，財政負擔加劇。但就2009和2010年來看，彼時我國玉米結余庫存極低，供應缺口導致市場恐慌，囤積居奇行為頻現，致使玉米價格大漲，進口玉米數量驟增。由此可見，玉米庫存如果維持偏低水平，更易造成糧價非理性上漲。而國家通過政策托市，確保了充足的臨儲庫存，使中國人的飯碗能夠牢牢端在自己手中，避免了受制于人的被動。并把控玉米價格在合理范圍內波動，將農民的實惠落到實處，保證了我國玉米產業的長期可持續發展。

5.4 下游產業成本提高 產業活躍度下降

政策支撐下，玉米價格長期高位運行，企業采購成本大幅增加，在需求疲弱的環境下，盈利空間受擠壓，甚至出現虧損，在加速行業整合的同時，產業活躍度也相應下降。玉米下游涉及到飼養業和深加工，產業鏈覆蓋廣泛，玉米是飼料生產的主要原料，在不考慮替代的情況下，在豬料和禽料中占比均在60%以上，因此，飼料成本與玉米價格走勢具有高度相關性，由于玉米價格長期高位盤踞，壓縮了飼料企業生產利潤空間。

我們應該清醒地認識到，不能依靠犧牲糧價來平衡市場價格，降低企業生產成本。增強企業國際競爭力，提高產品的質量與生產效率，同時從宏觀角度上提高居民收入、刺激消費、拉動內需，進而在需求端刺激行業需求，從而有效增加產業活躍度。

5.5 國家財政壓力的增加

我國糧食政策涵蓋糧食生產、收購、流通、加工、儲備和進出口等各項環節，隨著補貼投入的增加，財政負擔不斷加大。2012年至2014年，我國臨儲玉米收購量分別為3083萬噸、6919萬噸和8328萬噸，總量為18331萬噸，相當于2011年全年玉米總產，收儲過程中，國家投入了大量的人力、物力、財力。隨著玉米價格的越收越高、進口量的不斷加大和下游需求的持續萎縮，高價玉米去庫存難度提升，目前我國政策玉米庫存數量在1億噸以上，倉儲負擔較重，此外，部分玉米在倉儲過程中品質下降，導致國有資產無形流失。為降低企業生產成本、加快陳糧出庫，政府多次對下游產業施行補貼政策。上下游之間的雙向補貼，雖然使各方主體利益得到調節，但是政府調控卻承受著巨大的壓力。

6 未來政策調整的展望

6.1 價格支持政策的調整

目前玉米臨時收儲政策及競價銷售政策在執行效果上仍不夠完善，給國家財政和庫存造成較大壓力，未來價格支持政策調整和完善的空間較大。2014年開始，國家將東北三省一區的大豆臨時收儲政策調整為目標價格補貼政策，確定2014年大豆的目標價格為4800元/噸。政策調整的目的是為了探索更加適合的農產品價格支持政策，既要穩定農民收入，又要盡可能使大豆價格市場化。但是截至2015年，政策整體的執行效果并不理想。從黑龍江實地調研結果來看，2015年大豆的播種面積繼續下降。

6.2 多元化的去庫存化措施

截至2015年4月30日，國內臨儲玉米庫存超過1.5億噸。幾乎能滿足一個年度的國內玉米需求量。而且在此后的5、6月份玉米競價銷售的成交量始終較低，市場顯示出供應寬松的局面。同時，由于部分臨儲玉米品質偏低，飼養企業很難使用，這就意味著國家這巨大的臨儲庫存缺少消耗的渠道。如果這種情況維持到2015年9月新糧上市，將給2015年玉米臨時收儲政策的實施造成較大阻礙，同時也給新季玉米的價格帶來較大的下行壓力。因此國家在未來的2～3年在調整臨時收儲政策的同時，還要兼顧去庫存化的問題。

6.3 逐步調整種植結構 提倡主糧多樣性

雖然近幾年中國積累了近1.5億噸的玉米結余，但是每年仍進口大豆、小麥、高粱等農產品近1億噸。中國仍是一個農產品凈進口國，每年的糧食供應仍存在缺口。這就需要國家從糧食戰略上對國內糧食產業進行全局把控。

2015年年初農業部消息稱，我國將啟動馬鈴薯主糧化戰略，推進將馬鈴薯加工成饅頭、面條、米粉等主食，馬鈴薯將成稻米、小麥、玉米外又一主糧。預計2020年50%以上的馬鈴薯將作為主糧消費。馬鈴薯具有高產和適應性廣的特點。馬鈴薯主糧化戰略是我國在糧食發展戰略上的一次重要嘗試，是保證國家糧食安全的有益探索，相信當馬鈴薯主糧化推進效果逐漸顯現時，糧食生產能力將挖掘到新的潛力，我國糧食結構的優化升級將開辟新的道路，農民穩收增收將獲得新的成效。

整體來看，目前國家對于國內糧食產業的整體把控思路清晰、布局合理。相信在未來幾年糧食產業完成此輪調整后，將迎來更大的發展。

參考文獻

[1] 趙紅雷.中國玉米進出口貿易波動研究[D].西北農林科技大學,2013.

中圖分類號：F323

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(c)-152-04