城鄉建設用地兩種置換模式下單項預警的比較研究

□瞿忠瓊 章 明 余 逍

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城鄉建設用地兩種置換模式下單項預警的比較研究

□瞿忠瓊 章 明 余 逍

城鄉建設用地置換較好地解決農村建設用地效率低下與城市建設用地短缺的問題，對用地置換的核心內容用地置換指標進行預警研究，可以較好地引導地區中可置換指標資源的合理利用，并提供科學的警情分析判斷。本文對預警理論進行簡要分析，結合用地置換的特點，選取黃色預警方法建立單項預警體系，采用正態分布“3σ”原則對預警體系的中心環節警界區間進行劃分，并以新沂市增減掛鉤和重慶市地票交易中建設用地置換指標為例，進行了計算示例。研究結果：新沂市、重慶市用地置換指標在2008和2009年處于過冷區間，2010年新沂在過熱區間，重慶在偏冷區間；新沂在2011、2012和2014年警情指標處在正常區間，無警狀態；2013年處于偏熱區間，重警狀態；重慶2011年達到過熱區間，2012-2014年警情狀況在無警和重警之間浮動。警界區間的確定方法較之人為經驗判別更合理，兩種模式的用地置換量總體呈上升趨勢，但年際間波動較大，期望今后能以較長的時間序列觀察，尋求用地置換量的曲線變化規律，建立綜合指標預警體系。

土地規劃；用地置換指標單項預警；正態分布“3σ”原則；bootstrap抽樣法

一、引言

伴隨著我國城鎮化的快速發展，在城市系統內，城市建設用地普遍呈現用地指標緊張、用地保障程度偏低的局面；在農村系統內，農村人口隨著城市化進程逐漸轉移到城市，由于城鄉土地制度不完善、二元體制積重難返等原因的影響，農村建設用地并未隨之減少，導致農村宅基地浪費、閑置等低效使用問題突出。城鄉建設用地的“雙增”現象持續存在，不僅威脅到糧食安全與耕地保護紅線，也給城鎮化的健康發展帶來巨大壓力。城鄉建設用地置換是優化農村建設用地布局、緩解城市建設用地緊張、實現耕地保護的重要途徑。

結合國家土地資源部門對城鄉建設用地置換的實踐，學者們也在不斷探索，在城鄉建設用地置換運作模式、用地置換規劃研究、用地指標、收益分配等方面展開了大量研究。陸銘[1](2010)提出交易建設用地指標將會是

統籌城鄉和區域發展的關鍵點；譚靜[2](2012)提出城鄉用地增減掛鉤要體現集體土地權益價值；李旺君[3]等(2013)提出建設用地增減掛鉤是促進城鄉統籌發展的一項機制創新；羅媞[4]等(2014)提出城鎮建設用地比重上升，城鄉建設用地整體規模擴張，城市與建制鎮擴張較快,主要源自對農用地的占用及獨立工礦用地、農村居民點整理；黃晶晶[5](2014)認為重慶市特殊的“地票”制度對于農村建設用地流轉是一個很大的探索，有利于提高土地利用效率及提升區域經濟發展。程龍[6](2012)使用生態位適宜度模型來構建城鄉增減掛鉤用地供給與需求區域的評價指標體系；鄭俊鵬[7]等(2014)提出“城鄉建設用地增減掛鉤制度創新”，在掛鉤指標生產階段構建“宅基地退出機制”，在掛鉤指標使用階段構建“掛鉤指標交易機制”。陶镕[8](2013)認為政府不宜直接參與初次流轉中的收益分配，卻可以根據國有土地增值稅的標準分獲再次流轉的增值收益，剩余收益歸土地使用權人所有；劉英博[9](2014)提出要想真正實現農民的土地權利，就必須建構農民和國家分享土地增值收益權的利益共享機制，實現對集體土地增值收益權的重構。

然則，隨著城鄉建設用地置換在全國各多種多樣形式的試點展開，也逐漸暴露出來各種問題，地方政府為了片面追求增加城市建設用地指標擅自擴大置換規模、隨意突破耕地保護紅線、違背農民意愿進行強拆強建等，不僅違背了原有節約集約利用土地和保護耕地的政策設計初志，對統籌城鄉發展和穩定社會秩序也造成了嚴重影響。所以，合理控制城鄉建設用地置換的規模，使其施展節約集約利用土地和保護耕地的作用，是統籌城鄉發展的首要理論問題和解決我國土地利用的重大現實問題。本文希望通過科學的預警方法，辨識當前城鄉建設用地置換不同方式下，以置換的核心用地置換指標量為警兆指標，判別城鄉建設用地置換的警情，及時反饋不利影響，提升土地資源監管的質量，確保城鄉建設用地流轉和置換的高效實施。

二、城鄉建設用地兩種置換模式的現狀與問題比較分析

2004年開始，伴隨相關政策陸續出臺，城鄉建設用地置換的試點實踐在多個地區推行，之中城鄉建設用地增減掛鉤、地票交易制度的實踐模式較為典型。兩種置換模式各具特色，增減掛鉤以行政劃撥用地指標作為主導，在實踐中，以津、渝、魯、蘇4個地區的做法比較典型。地票交易制度加入市場環節，充分發揮市場自我調節作用，通過購買該指標獲得新增等量城鎮建設用地指標，是首次獲得國家認可的指標置換的市場嘗試，在重慶試點，得到當地政府積極推行。

(一)城鄉建設用地增減掛鉤的運行

中央政府在2008年通過《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將集體建設用地與城市建設用地實行增減相掛鉤，確定“城鄉建設用地增減掛鉤試點”概念。城鄉建設用地增減掛鉤(簡稱掛鉤)，即“根據土地利用總體規劃，把擬用作城鎮建設的用地(建新地塊)和擬整理復墾成耕地的若干農村建設用地(拆舊地塊)等地塊構成建新拆舊項目區(簡稱項目區)，通過土地整理、復墾和建新拆舊等手段，在確保項目區中各類用地面積平衡的基礎上，從而實現擴充耕地有效面積，提升耕地質量，促進建設用地節約集約利用，合理城鄉用地布局的目標”。[7]在試點區域，增減掛鉤取得了積極的效果，較好地解決了地方政府建設用地指標的短缺，提高了土地集約節約利用程度，改善了城鄉用地結構，推動了新農村建設和城鄉統籌發展。

(二)地票交易制度的運行

依據重慶市政府在2008年印發的《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》第18條的規定，重慶市農村土地交易所交易的“地票”定指“將農村公益事業與公共設施建設用地、鄉鎮企業用地、農村宅基地及其附屬設施用地等農村集體建設用地復墾為耕地之后，能夠用作建設的用地指標”。[10][11]重慶的地票是復墾遠郊區縣農村退出的建設用地為耕地，把節余的建設用地指標交易轉讓給近郊與主城區。這樣邊際地區的農村建設用地置換到中心地區的城市建設用地，邊際地區獲得了土地資產的貨幣收入，中心地區獲得了發展和建設的空間。[12]相比于其他的用地置換模式，重慶的地票交易制度引進了跨地區合作與市場機制，較好地解決了區域不匹配的問題，實現了異地掛鉤，是一次創新性的嘗試。[13]

(三)兩種模式的實施效果與問題比較

增減掛鉤制度以政府為主導，能夠完全發揮政府的權威性，實施力度強，可是其融資方式單一，財政緊張，資金不能按時到位，影響工程實施質量和進度；并且，土地整理機構進行了項目的承擔、實施、驗收和管理工作，導致其權責不分、事務繁瑣、效率低下。地票制度以市場為主導，能夠充分發揮市場在項目實施、資金籌措、指標流轉中的效能，降低土地整理機構的負擔；可在該模式下，企業為了謀取自身利潤最大化，項目實行中重數量輕質量，不注意整個區域用地結構的調整和土地資源配置的優化，導致許多環境、生態問題；容易在指標轉讓中形成價格畸高的現象。

兩種模式都給城鎮建設用地和集體建設用地之間構建供需平臺，符合城市建設用地增大需求，高效利用農村建設用地的閑置資源，促進農村發展獲得經濟收益，有效控制耕地數量。但兩種模式在用地指標控制上帶有一定“主觀性”和“短視性”，即經濟發達地區希望通過置換來實現城鄉建設用地統籌，所以其分配的力度和規模視經濟發展的需要而主觀增加；地方政府希望通過置換盤活農村土地資源，帶來“政績”，而難于為“后任”保留足夠的土地資源。長此以往，若是沒有科學合理的指標控制和風險預警，盲目掛鉤，只要有用地需要就可以占用的話，那么用地置換政策就失去了最初的意義和價值。所以，應加強城鄉建設用地置換的預警研究，科學合理確定用地置換指標量，為已經開展的用地置換政策“保駕護航”，達到“完善”和“監管”的目的。

三、城鄉建設用地置換指標的單項預警體系研究

所謂預警是指對被預警的對象進行預先測定和監視，并根據歷史經驗或在理論上預先確定的警戒線，通過對被預警對象的相關征兆信息距離警戒線的強弱程度的分析，對在未來可能出現的風險因素及其幾率發出預警信號的過程。[11]用地置換指標預警是在對用地指標置換波動運行狀況進行客觀描繪的基礎上，根據其變化規律，分析指標置換市場的警情，并予以調控，從而防止用地置換指標量出現“過冷”或“過熱”等大起大落的現象，保證用地置換指標交易平穩健康的發展[14]。預警研究可以采用綜合指標反映警情，也可以用單項指標，綜合指標可以較全面反映警情，但需避免指標間相互交叉影響，相比綜合指標預警，當所選指標能直接反映結果變量時，單項指標的預警方式更直接。本文采用單項指標預警，通過劃分警界區間，確定警情等級來對城鄉建設用地置換指標的發展狀況進行預警。

(一)警情指標的確定

警情指標作為預警研究的基礎，明確警情指標，確定預警系統的研究對象和范圍。用地置換指標預警研究的目標是分析判斷城鄉建設用地置換的運行狀態，預測用地置換指標運行的未來走勢，減少或避免用地置換的異常波動。用地置換異常主要表現為：用地指標置換價格虛高、城鄉建設用地的內部結構嚴重失衡等。由于用地置換指標量是一連串因素綜合作用的后果，可以大概反映出城鄉建設用地置換的實行狀況，因此本文選擇用地置換指標量作為單項警情指標。

(二)警界區間的劃分

警界是將警情指標按一定方法劃分為若干界限，不同的界限表示不同的警情含義。[15]當前，主要采用人為經驗來劃分警界區間，而本文利用概率論和統計學等數理方法進行確定，采用正態分布“3σ”方法，從而避免主觀劃定警界區間的差異性，更加科學的劃分警界區間。

1. 正態分布“3σ”原理

在確定警界區間方面，本文根據概率統計論中的小概率事件原理，采用正態分布“3σ”法則可知，指標數值如果偏離超越1倍標準差σ的可能性只有31.6%，如果偏離超越2倍標準差σ的可能性不足5%，如果偏離超越3倍標準差σ的可能性不到1%。所以，可以以偏離均值μ的標準差倍數為標準來反映數據是否合理。[15]本文利用正太分布“3σ”法則，計算警情指標的各級預警中心值，得出偏離中心值1倍標準差的區間屬于正常區間，即[μ-σ，μ+σ]；偏離中心值1-2倍標準差的區間屬于基本正常偏冷和偏熱區間，即[μ-2σ，μ-σ]和[μ+σ，μ+2σ]；偏離中心值2倍標準差以上的區間屬于過冷和過熱區間，即[-∞，μ-2σ]和[μ+2σ，+∞]。從而得到警界的5個區間。[11][16]

2.Bootstrap抽樣法

Bootstrap抽樣法即使用本身的資源取得幾個新的隨機樣本，由隨機抽樣法取得的樣本中，原始樣本的一些數字或許只出現一次或多次，或許一次也不出現。由于本文的實證部分以江蘇新沂市的增減掛鉤和重慶市的地票交易的實施為例，二者的實施時間都較短，可以獲得的數據時間長度不長，因此本文采用Bootstrap抽樣法可以放大原來較少的數據樣本點，從而更好地估算均值和方差。[17]其公式為：

(1)

當σ2未知時，由統計理論可知，樣本方差的估計為：

(2)

本文采用STATA12軟件計算用警情指標的均值與方差。

(三)警情等級的確定

對城鄉建設用地置換進行預警研究，不僅需要確定科學的警界劃分方法，更要對其相應的警情等級進行科學解釋。本文采用概率論中的正態分布“3σ”原則將警界劃分為過冷、偏冷、正常、偏熱、過熱五個區間，結合經濟預警思想及對用地置換實況的分析，將城鄉建設用地置換指標預警的警情劃分為3個等級，即無警(正常區間)、輕警(過冷或偏冷區間)和重警(偏熱或過熱區間)。根據警情指標所處的不同等級可以分析研究區域城鄉建設用地置換的態勢及未來可能出現的問題，以此確定采取的調控措施。具體的警級及其對應的含義如表1。

表1 城鄉建設用地置換指標預警的警情等級

四、實證研究

(一)研究區選擇及數據來源

本文以城鄉建設用地置換的兩種主要模式——增減掛鉤和地票交易做比較研究，結合兩種置換模式實施的代表性和數據的可獲取性，選擇以完全行政配置為特點的江蘇新沂市的增減掛鉤和以市場為輔的行政配置的重慶地票交易為典型代表進行研究。新沂市位于江蘇省北部，蘇魯兩省交接處，是沿東隴海線產業帶中心節點城市，華東重要的交通樞紐城市之一。隨著現代化建設事業的全面推進，新沂市在全省經濟發展的地位越來越重要，一方面，經濟發展提高了當地的物質文化生活水平；另一方面，對建設用地需求的快速增長、以及平衡和協調解決好區域內建設用地指標需求成為亟待解決的問題。而重慶市作為土地指標市場化交易的試點區域，本身就具有城鄉建設用地置換風向標的作用，且有較多公開的、完善的數據可供分析研究，故選取新沂市增減掛鉤指標和重慶市地票交易指標進行預警的比較研究，具有一定的典型意義。

數據來源方面，選取新沂市增減掛鉤中每年能用于交易的建新留用區的農村集體建設用地指標面積作為“城鄉建設用地置換指標量”，數據由新沂市國土資源局調查數據所得；選取重慶市地票交易用地置換指標面積作為“城鄉建設用地置換指標量”，數據是由重慶市國土資源和房屋管理局調查數據所得。

表2 2008-2014年城鄉建設用地置換指標量(警情指標)

(二)用地置換指標單項預警的警界區間確定

由于新沂市和重慶市的用地置換指標量數據都是從2008年才開始統計，數據時間尺度較短，無法較好地用于正態分布的分析，使用Bootstrap抽樣法放大原來較少的數據樣本點，能夠更好的估算均值與方差。[11][12]

使用STATA12.0軟件對警情指標進行bootstrap抽樣分析，進行100次抽樣，獲得新沂市指標的均值μ1=82.468，σ1=13.138；重慶市指標的均值μ2=9766.744，σ2=2954.063；再根據正態分布“3σ”法則確定預警閾值區間。表3是通過警情指標計算得出的合理警界區間。

表3 用地置換指標量的合理預警警界區間

(三)用地置換指標單項預警的警情等級

將警情指標即新沂市和重慶市的用地置換指標量帶入到相應的警界區間中，得到2008-2014年用地置換指標的警情等級，其中圖1是新沂市增減掛鉤的用地置換指標量的警情發展情況，圖2是重慶市地票交易的用地置換指標量的警情發展情況。

圖1 2008-2014年新沂市增減掛鉤中用地置換指標量及警情發展形勢

從圖1中可看出，新沂市增減掛鉤的用地置換指標量在2008-2009年處于過冷區間，指標置換數量過少，此時的增減掛鉤，由于剛剛開始實施，政府投入、社會參與等都較少，所以可視為初期發展階段，不宜列于警情級別進行分析，但隨著時間序列增加，后期如果置換指標量過少將判別為輕警狀態，說明土地利用結構變化不明顯，慢于經濟、產業結構轉型發展速度，用地矛盾突出；2010年用地置換量猛增，處于過熱區間，警情是重警，指標置換數量過多，土地利用結構變化大，土地投機現象嚴重，農村生產生活后備土地資源減少。2011年、2012年和2014年警情指標處在正常區間，無警狀態，指標置換數量合理，土地利用結構變化與經濟、產業結構轉型發展速度相一致。2013年處于偏熱區間，重警狀態，指標置換數量偏多，城鎮化發展亞健康。

圖2 2008-2014年重慶市地票交易中用地置換指標量及警情發展形勢

從圖2來看，重慶市地票交易的用地置換量在2008-2009年處于過冷區間，2010年在偏冷區間，2011年達到過熱區間，警情由輕警到重警，變化幅度較大；2012年警情指標處于正常區間，2013年在偏熱區間，2014年又回到正常區間，警情狀況在無警和重警之間浮動。

將圖1和圖2結合來看，新沂市和重慶市警情變化波動都較大，大致發展趨勢都是由過冷到過熱再到正常。但又各有特點，新沂市增減掛鉤的用地置換指標量由2008-2010年迅速達到高峰，之后置換量下降到正常區間，并且浮動比較緩和；重慶地票交易的用地置換指標量增長達到最高峰的時間比新沂市的久，但是高峰值偏離過熱區間距離大，其后置換量的波動比新沂市的狀況劇烈。說明與政府主導型的增減掛鉤相比，市場主導型的地票制度更容易受到市場經濟的影響，但二者的用地置換指標量增長趨勢都很快，大量的用地置換量雖有效地填補了城市建設用地的空缺，可是兩種模式中存在的收益分配、指標具體落地實施、耕地復墾驗收、農民安置等問題還未解決，還需放緩腳步，否則只會激化矛盾，無法實現城鄉建設用地置換制度的初衷。

五、結論與探討

本文以城鄉建設用地置換的兩種主要模式——新沂市的增減掛鉤和重慶市的地票交易為例，從黃色經濟預警思路出發，構建了城鄉建設用地置換指標單項預警體系，旨在通過選取單項考量指標做出針對性預警，為相關政府部門推出用地置換的有關政策、指引地區內部可置換的用地指標資源的科學合理使用，提供科學的警情分析判斷。

(1)在以往對警界進行劃分的研究中更多地采用的是經驗分析，但是單靠經驗分析受個人經驗的不同，會影響最終的評判結果。本文在對警界進行劃分時，采用正態分布“3σ”方法，除了在確定使用幾倍標準差上具有一定主觀性外，其余均是通過對各觀察期數據處理得到的定量分析結果，相對于通過經驗分析具有更強的客觀性和真實性。并且注意到由于數據的時間序列較短，為了使正太分布“3σ”方法計算的結果更加客觀、科學，利用bootstrap抽樣法擴大樣本點，形成“樣本中抽樣本”，獲得更加科學適宜的數據均值與標準差。[11]

(2)對新沂市增減掛鉤和重慶地票交易中用地置換指標的預警，當只考慮用地置換指標量這單一數據變化時，依據警界區間的劃分標準，可知新沂市在2008-2009年處于過冷區間，警情都是輕警；2011年、2012年和2014年警情指標處在正常區間，無警狀態；2010年處于過熱區間，2013年處于偏熱區間，重警狀態。重慶在2008-2009年處于過冷區間，2010年在偏冷區間，2011年達到過熱區間，警情由輕警到重警；2012-2014年警情狀況在無警和重警之間浮動。總體來看，兩種模式的用地置換量總體呈上升趨勢，但年際間波動較大，穩定性較差。由于現有的數據時間序列較短，期望今后能以較長的時間序列觀察，尋求用地置換量的曲線變化規律，為更好地預測警情發展趨勢，提早做好應對措施服務。

(3)本文只是選取了用地置換預警中最核心的城鄉建設用地年置換指標量作為警情指標進行單項預警分析，并沒有建立與警源有影響的警兆指標體系；由于增減掛鉤和地票交易制度的實施時間不長，各種體制還不健全，許多外界因素對用地置換指標的影響很大，所以今后應考慮社會經濟等因素選為警兆指標，建立綜合指標預警體系，對用地置換進行更加透徹的分析。

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2015-08-26

南京農業大學公共管理學院，江蘇南京，210095

瞿忠瓊(1974- )，女，云南麗江人，博士，南京農業大學公共管理學院副教授，研究方向：土地利用規劃與管理。

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1008-8091(2015)04-0084-06