經濟發展要求下社會權保障的合理區間

龔向和，董宏偉

經濟發展要求下社會權保障的合理區間

龔向和，董宏偉①

經濟發展與社會權保障間存在著相互促進且相互制約的關系。在經濟發展過程中，社會權保障的不足與過度都會給經濟發展帶來一定程度的損傷，也會阻礙社會權在更深層次上獲得實現。為此，需要確定經濟發展過程中社會權保障的合理區間。而將滿足最低生活需要作為社會權保障的下限，將符合經濟發展水平作為社會權保障的上限，是一種符合經濟發展要求的社會權保障思路。同時，應將保障公民社會權的程度作為政府考核機制的一項重要內容，以防止政府在無正當理由的情況下，以保障最低限度的社會權來削減自身的義務。

經濟發展；社會權；資源；國家能力；區間

“在一個社會中，經濟發展與社會保障的協調是同步進行的”，“一個社會在發展經濟的同時制定和實施社會保障制度，經濟的發展不僅不會因為社會保障資金的有序投入受到影響，而且會保持平衡持續發展，整個社會也會呈現協調和諧狀態”。*劉翠霄：《社會保障制度是經濟社會協調發展的法治基礎》，《法學研究》2011年第3期。在社會運行過程中，經濟發展與社會權保障彼此間存在著相互促進與相互制約的互動關系，二者呈現出一種交替往復的螺旋上升過程，并由此推動著整個社會的進步與人的發展。在這一過程中，社會權保障的程度與經濟發展的狀況密切相關，社會權保障的不足與過度都會對經濟發展造成一定的損傷，并由此打破二者間的平衡關系。為此，需要將社會權保障的程度限定在經濟發展所需要的合理區間之內，以使社會權保障對經濟發展發揮應有的促進作用。

一、社會權保障過度之于經濟發展的損傷

從理論上來說，對社會權予以完全實現是社會權保障的最佳狀態。但將社會權保障放置于與經濟發展的互動關系之中，國家能力與社會資源的有限，會成為經濟發展條件下社會權保障程度的現實阻礙因素。毫無疑問，社會權保障需要國家投入大量的資源，以確保公民對于相應權利的享有。然而，一定時期內國家能力的強弱決定了其對社會資源占有與分配的程度，由此導致社會權保障不能無限度地予以實現，而需考慮國情的需要。如此一來，對于經濟發展而言，如若國家

將有限的社會資源過多地用于保障公民的社會權，勢必會影響經濟發展其他要素功能的實現，進而損傷到經濟發展的總體情勢。故經濟發展要求下國家保障公民社會權的程度“應力求與受益人之基本生活需要相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧”。*鐘秉正：《社會法與基本權保障》，臺北：元照出版公司，2010年，第165頁。

(一)經濟發展要求下社會權保障程度的有限性

如果純粹從學理意義上來探討對公民社會權的保障，無論是社會權本身的道德意蘊，還是其對國家所課負的法律義務，均要求國家對于公民社會權以全面、完整地保障，以彰顯人的價值，讓人有尊嚴地生活。然而與此相對的是，諸多現實因素注定了社會權受保障的程度具有有限性，從而成為“阻卻”國家無法全面、完整地承擔保障公民社會權這一法律義務的現實理由。

首先，社會資源的有限性要求與經濟發展相適應的社會權保障程度必須具有有限性。就社會權保障與經濟發展而言，二者都依賴于國家對社會資源的配置。經濟發展是多種因素共同作用的結果，社會權保障僅是其中的一個要素。如若將有限的社會資源大部用于保障公民的社會權，不可避免地會使經濟發展的其他要素受到限制，從而阻礙經濟的持續發展。而以社會權保障與經濟發展的互動關系來看，經濟發展受阻也會抑制社會權獲得進一步的保障。

其次，國家能力的有限性要求與經濟發展相適應的社會權保障程度必須具有有限性。國家能力是一國政府“影響社會組織，規范社會關系，集中國家資源并有效地加以分配或使用的能力”。*Joel S.Migda:Strong Societies and Weak States,Princeton University Press,1989,p.4.國家能力來源于國家對社會資源的汲取，國家可運用國家能力重新調配社會資源來調節社會關系，以維系社會各部門的運轉，進而掌控一國經濟、社會的發展局面。毫無疑問，在任何時期，國家能力的總量必然是有限的，而導致用于實現公民社會權的國家能力的投入也必然是有限度的。因此，就必然要求國家對社會權保障的程度須在國家能力的范圍內進行。

(二)過度消耗社會資源的社會權保障不利于經濟發展

就社會權過度保障給經濟發展帶來的資源上的障礙而言，如前所述，經濟發展與社會權保障都依賴于國家在社會資源上的分配，在社會資源總量一定的情況下，片面地擴大國家在社會權保障上的資源投入，必然會擠壓經濟發展對于社會資源占有的空間，從而使得經濟發展后繼無力。

同時，從一定意義上來說，超出經濟發展水平的社會權保障模式，還會造成因社會權保障所產生的人力資源的剩余與閑置。不難理解，經濟發展是多重因素共同作用的結果，其對人力資源的要求僅是經濟發展多方推動力量的一個方面。如若其他方面的要素在實現程度上較低，那么經濟發展對于人的要求則會隨之降低，由此導致國家在保障公民社會權上所投入資源的部分浪費，造成社會財富的流失。

如若將經濟發展比作一部運轉的機器，社會資源無疑是機器運作的最基本動力。社會權保障雖然可以推動經濟發展，但其根本無法脫離社會資源的支撐，也無法成為經濟發展的最原始動力。因此，過多的將社會資源投入至社會權保障，必然會使經濟發展機器的運作陷入動力不足乃至枯竭的境地，從而造成經濟發展陷入困境。

誠然，從人的價值來說，不能單純以人力資源指標來衡量社會權保障對于人的倫理意義，但基于一國國情與經濟發展的實然考慮，在為公民提供與當前經濟發展水平相一致的社會權保障程度的條件下，也需用投入產出的經濟思維來度量社會權過度保障對于經濟發展所帶來的消極影響，以實現國家經濟發展的理性與有序。

(三)過度消耗國家能力的社會權保障不利于經濟發展

“憲法應將國家作為有行為能力的集合體進行完善設置，以使國家在立法、司法和行政活動中能實現其目的。”*[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉 飛譯，北京：商務印書館，2004年，第8頁。如同人的能力有限一樣，國家作為有行為能力的組織體，其在一定時期內所能動用的能力也是有限的。如若超出這一限度，則會導致國家能力陷入“赤字”，而使國家機能的運作陷入障礙，導致經濟發展受到阻礙。

從某種意義上來說，國家能力一如國家財政收入一樣，當能力的收入低于其支出時，必然會導致國家能力的“入不敷出”，造成能力“赤字”。在一定的時空條件下，相較于經濟發展而言，國家消耗過多的能力來過度保障公民的社會權，使之高于當時的經濟發展水平，則國家可用于經濟發展其他方面的能力支出勢必會縮減，由此打破了整個社會運行的均衡格局。不難理解，社會權過度保障所造成的國家能力“赤字”會影響經濟發展的其他要素對于社會資源的占有，從而在資源上對于經濟發展構成阻力。此外，如若一國在一定時期內對社會權采取高于經濟發展水平的保障模式，容易弱化經濟發展過程中的各種激勵機制，引發阻礙經濟發展的“福利病”，由此，從民眾的觀念上給經濟發展帶來阻礙。

同時，不可忽略的是，社會權過度保障所造成的國家能力“赤字”，還會為國家權力過多介入經濟發展提供契機，由此給經濟發展增加障礙。國家能力“赤字”直接對應于國家所掌控的社會資源的相對空缺，為填補該空缺，國家必然會盡最大可能運用其權力來獲取更多的社會資源，從而過多地介入經濟發展的過程中。雖然權力適度介入經濟發展可以起到強化契約、保護產權的作用，但如若權力過多介入經濟發展，其負面作用也是異常明顯的。首先，過多的權力介入經濟會在一定程度上折損市場經濟的自由程度，阻礙產品與服務的相對自由流通；其次，在經濟活動過程中過多權力的介入還會給市場帶來更多的權力裁量空間，不僅增加了權力尋租的可能，還加大了經濟發展的不穩定性。

二、社會權保障不足之于經濟發展的損傷

眾所周知，經濟發展離不開資源的大量投入，資源投入在經濟發展過程中扮演著不可或缺的重要角色，是經濟發展的必要條件。與此相關的是，社會權保障不僅可以為經濟發展提供諸如人力、財貨等資源，而且還可以直接影響到一國的經濟發展政策，形成經濟發展的制度資源，從而在內、外兩個方面為經濟發展提供資源支撐。因此，國家在經濟發展過程中處理社會權保障的問題時，應考慮到社會權保障與經濟發展間的互動關系，以避免社會權保障不足給經濟發展所帶來的損傷。

(一)資源支撐：經濟發展的必要條件

資源是一個有著寬泛內涵的詞匯，它是在一定時間及空間條件下經濟發展所不可或缺的生產要素的集合，既包括物質要素，也包括非物質要素。物質要素對于經濟發展的重要作用自不待言，其是經濟發展獲得實現的最基礎條件。然而，以技術及制度為代表的非物質要素卻能給一國經濟發展帶來更為深刻的影響。

著名經濟學家保羅·A.薩繆爾森認為，經濟增長是由四個輪子驅動的，他指出：“盡管所有經濟快速增長的國家都有著特殊的發展道路，但它們有著共同的特征。過去促使英國、日本經濟增長與發展的基本過程，對今天的中國、印度這樣的發展中國家同樣有效。研究經濟增長的經濟學家們發現，不論是富國還是窮國，其經濟進步的引擎必須要靠四個輪子來驅動。這四個輪子，或稱為增長的要素是：人力資源、自然資源、資本構成、技術。”*[美]保羅·A.薩繆爾森，威廉·D.諾德豪斯：《經濟學》(英文版)，北京：機械工業出版社，1999年，第519頁。在他看來，經濟發展四個輪子中處于首位的是人力資源，而該資源的生成則與工作權、受教育權等社會權的保障密切相關。就人力資源在經濟發展過程中的重要作用而言，經濟學界目前已對此給予了充分承認，并普遍認為在經濟發展過程中人力資源比自然資源更容易取得收益。從西方發達國家發展的實踐來看，在經濟發展的起點上，以教育形式體現的人力資源的投入要優先于其他資源的投入，唯有如此，后續的其他資源投入方具有現實意義。

除此以外，制度因素也是經濟發展過程中不可或缺的社會資源。經濟發展取決于技術進步，而技術進步的速度又與制度密切相關。技術進步是經濟增長的源泉，但技術進步率的提高既源自于市場規模的擴大，又出自發明者從發明收益中獲取較大份額的可能性。*參見[美]道格拉斯·C.諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳 郁等譯，上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994年，第18頁。難以否認，人們所進行的一切奮斗，都在于爭取某種利益，或是物質、或是榮譽、或是自我價值、或是其他……然而，這些對于奮斗者自身而言均是一種利益。如此一來，國家在構建利益配置制度時能否保證該制度的公正、平等，并確保制度運行時法制能否介入其中，以及介入的程度高低及范圍大小，這對于民眾而言至關重要，也會直接影響到民眾參與促進技術進步進程的積極性，進而與經濟發展維系著千絲萬縷的聯系。同時，制度設置的合理與否還會影響到人們參與社會活動時是否能獲得公平的機會，從而影響到人們的福利水平及消費能力。在社會關系中，人與人之間是相互依賴的，“在人們相互依賴的情況下，一個人的行動機會是另外一個人在該行動上的限制或者在一定程度上的行動義務”，*[美]A.阿蘭·施密德：《制度經濟學視角的經濟增長》，劉 璨譯，載黃少安《制度經濟學研究》第19輯，北京：經濟科學出版社，2008年，第222～223頁。由此導致人們之間的福利水平彼此影響，而造成人們之間相互依賴的源泉來自于獲得產品與服務的制度，這些制度可以包括獲得工作、教育和市場的渠道或機會。因此，確立良好的制度可為經濟發展提供強大的動力。

(二)從內生到外生：社會權之于經濟發展的資源效益

如前部分所析，人力資源與制度資源對于經濟發展而言意義重大。因此，若欲追求經濟的持續、穩定發展，則必須在最大程度上豐富人力資源與制度資源。與此相關的是，社會權保障可以提升公民的受教育水平與技術能力，為公民的生存與健康提供支持，是豐富人力資源的一個重要手段，由此為經濟發展提供內部支撐。同時，通過保障公民的社會權，還可以確立起平等的市場準入制度與市場運行規則，并依此構建起公平的社會分配制度，樹立起社會主體間和諧的人際關系，從而在制度資源上為經濟發展提供外在支持。

自古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中充分認識到人力資源對于經濟發展的重大作用之后，*[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，北京：商務印書館，1972年，第5頁。隨著科學技術的高速發展，人們對于經濟發展過程中人的因素的重要性認識也在隨之加深。美國經濟學家舒爾茨提出要把人看做是資本，并認為人力資本應包含健康、邊干邊學、正式教育和遷徙等方面。據此，舒爾茨進一步指出，通過對人力資源進行投資，可以增強人的競爭力進而影響其未來的物質及貨幣收入，從而提高其消費能力，以及促進人的技術能力的提升。*Sehultz,Theodore·W.，Transforming Traditional Agriculture New Haven,Yale University Press,1975,p.23.我們知道，人力資源的豐富程度決定了勞動者的工作質量，這與社會生產效率的高低有著必然的關聯。當今世界經濟發展受自然資源的約束日益嚴重，人們對于人與自然相協調的可持續發展模式的渴求愈加強烈。在這一背景下，通過保障社會權，增強整個社會中人力資源的豐富程度，對于構建起和諧、可持續的經濟發展模式具有重大意義。

同時，“經濟績效在很大程度上取決于經濟個體所面臨的激勵結構，而后者是由一國的制度、政策，進而也是由政府決定的”。*S.Landprescott，“Barriers to Technology Adoption and Development”，Journal of Political Economy,no.2,1994,p.298.制度是為了維護一定的社會秩序而產生的，該秩序既包括人們分享社會資源的分配秩序，也包括人與人之間交流相處的關系秩序。具體來說，就制度所確定的資源分配秩序而言，國家通過強化對公民社會權的保障，并由此確立起公正、合理的資源分配秩序，可在一定程度上刺激民眾的消費欲望，進而推動經濟增長。不難理解，在我國小康社會獲得基本實現之后，民眾意欲提高自己生活水準的消費欲望必然會隨之增強。因此，保障公民社會權既可以保證民眾在參與經濟活動時享有平等的入場機會，還可以增強普通民眾的消費能力，從而為經濟的良性發展提供內驅力。同時，國家在對公民物質保障給予充分關注的情況下，通過強化對公民社會權尤其是平等權的保障，將有利于公民間平等社會關系的塑造，并由此確立起自由、公正的社會秩序，并讓民眾逐步樹立起以平等、法制為基礎的契約精神，漸漸消解傳統社會中延續下來的關系格局，從而為國家經濟的發展提供一個良好的社會環境。

(三)社會權保障不足：經濟發展的資源“短板”

經濟發展這一目的的實現，是多種資源要素共同作用的結果。如前所述，通過保障公民的社會權，可由內到外為經濟發展提供資源支撐。然而，作為實現經濟發展重要資源的社會權，如對其保障未能滿足經濟發展的要求，則會成為經濟發展過程中的資源“短板”，不僅無法成為推動經濟發展的重要力量，反而會成為阻礙經濟發展的一重障礙。

“短板效應”認為：一只水桶盛水的多少，并不取決于桶壁上最高的那塊木塊，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊。同理，如若社會權保障程度未能達到當前經濟發展的要求，則會成為經濟發展的“短板”。如此一來，其他投入水平較高的資源要素就會難以與社會權這一“短板”協調運行，這樣一來，不僅會阻礙經濟發展的進程，還會造成其他投入水平較高的資源難以發揮應有的價值，造成資源的浪費與社會發展的不均衡。

同時，社會權保障通過人力資源及制度資源兩個中間變量作用于經濟發展，如若社會權保障未能達到經濟發展的要求，則經濟的后續發展必然會受制于人力資源及制度資源的相對欠缺，由此給經濟發展帶來一定程度的損傷。

具體來說，就人力資源而言，不同的經濟發展水平對于人的技術、能力的要求必然不同。在農業社會，經濟發展對于人力資源的要求是大量具有勞動能力的青壯年，僅需掌握基本的農業生產技能，即可完成那個時代經濟發展對于人力資源的要求。隨著農業經濟逐漸向工業經濟再向現代化經濟過渡，經濟發展對于人的技術要求變得越來越高，經濟發展過程中人的要素也顯得越來越重要。因此，現代國家經濟發展過程中如若忽略了保障公民的社會權，則必然會使其國民的素質難以滿足該國經濟發展的要求，從而阻礙其經濟的持續發展。而就制度資源來說，通過保障社會權所構建的一國社會保障制度與資源分配制度，可以規范市場交易秩序，改變單個家庭的預算計劃，進而影響到家庭的儲蓄、投資以及消費行為。如此一來，保障公民社會權對于市場的有序運行及一國內需的擴大效果顯著。因此，作為資源的社會權是經濟發展的核心要素，社會權保障的不足必然會導致經濟發展出現資源“短板”，由此給國家經濟的持續、穩定發展帶來損傷。

三、社會權保障程度：實現社會權促經濟發展的功能最大化

從技術處理的角度來看，在經濟發展的總體背景下，對于社會權保障的具體程度是一個相對“流動”的量，但不足與過度都會對經濟發展造成損傷，也會給有限的社會資源造成浪費。為此，需要明確經濟發展要求下社會權保障的合理區間，確定其保障的最低限度與最高限度，以使通過社會權保障來促進經濟發展的社會權保障體制發揮最大的功效。

(一)經濟發展要求下社會權保障的區間確定

基于實證主義的視角，一個可被度量的物必須首先是一個可被觀察的物。對于經濟發展要求下社會權保障的量化處理，要求明確社會權保障的上限與下限，以確定其保障區間。

就經濟發展要求下社會權保障的上限而言，須以當前經濟發展水平為衡量基準，并以產生福利的“道德公害”作為上限。我們認為，在某一相對確定的階段，超出經濟發展水平的社會權保障是不利于經濟發展要求的，當社會權保障投入超出當前經濟發展水平時，容易引發民眾過度依賴國家福利給付并由此形成福利的“道德公害”，導致經濟由增長轉為減退。

此處需要明確一個問題，即何謂福利的“道德公害”？一般是指“當人們拼接行政給付的保障來改變自己的行為、重新界定其獲得給付的條件時，可能理性地運用給付制度為他們提供的機會，在事實上制造出一些需要保障的條件，出現一個由給付系統本身創造出來的且又受其保護的利益集團，阻撓行政給付制度的進一步改革”。*呂艷輝：《行政給付限度論》，《當代法學》2011年第2期。從后果上來看，“道德公害從長期看會比短期更甚，這是因為時間一長社會習慣就形成了，人們又以此去界定什么是正常的。這樣，對福利救濟的嚴重依賴就不再被認為是依賴，而變成了預料中的行為”。*[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭 戈譯，北京：北京大學出版社，2000年，第119頁。如此一來，在民眾的心理中，國家保障社會權的水平只能向上增長而不能向下降低，導致國家經濟不堪重負。從實踐來看，包括希臘在內的歐洲諸多福利國家在遭受全球性金融危機的巨大沖擊下，國內的福利水平仍難以降低，形成了阻礙歐洲經濟復蘇的“歐債危機”，而此正是社會權過度保障給經濟發展帶來消極影響的重要實例。

就經濟發展要求下社會權保障的下限而言，如前所述，超過經濟發展水平的社會權保障程度，將會對經濟發展造成損傷。由此，與經濟發展水平相一致的社會權保障程度，是經濟發展要求下社會權保障的最佳狀態。然而，此種社會權保障模式僅為一種理論上的假設，社會的復雜多變導致一國幾乎無法保證其社會權保障程度始終與經濟發展水平相一致。然而，即便社會權保障程度低于經濟發展水平，但經濟仍能夠實現向前發展，只不過經濟發展的速度及質量將會遭受一定程度的折損。那么，社會權保障水平低至何種程度時，將會導致經濟發展趨于停滯乃至造成經濟減退呢？我們認為：當社會權保障水平低于人的“需要”時，此時社會權保障之于經濟發展的資源價值將不復存在，而經濟將由此將走向衰退。

此處同樣需要明確一個問題，那就是何為人的“需要”？這種“需要”是一種主觀欲求還是一種客觀指標？從大的方面來說，“需要”不僅取決于特定的社會生活環境，還取決于一定的文化因素；從小的方面來說，因每個人的情況差異巨大，個人“需要”更是千差萬別。如若在經濟發展水平處于較低水平的情況下，維持人們在生理上的存活即為滿足最低生活需要的話，此時的“需要”尚為一個相對確定的量。但是，隨著經濟的不斷發展，將最低生活需要定位于經濟發展水平所決定的最低生活品位之上，且包含人們賴以自立的國家扶持，那么此時的“需要”就顯得很不確定。在這一情況下，社會共識以及法律層面的確認便成為國家確定最低生活需要的一個可行方法，因為“一個社會總是存在著對人而言什么可算作最低限度體面生活的標準，倘若社會中存在大量沒有得到這種水平滿足的群體，那么，這個社會在道德上就失去了合理性。基本需要沒有得到滿足，意味著道德底線被違背，應該履行相應義務的國家沒有擔負起責任”。*湯劍波：《現代社會保障的倫理審視》，《哲學動態》2009年第3期。因此，需要國家在法律層面對最低生活需要的范圍予以具體規定，并對其定量化，以盡量減小權力自由裁量的空間。

在經濟發展要求下社會權保障的上限與下限均獲得明確之后，我們可將經濟發展要求下社會權保障的程度限定為：至上不能超過當前的經濟發展水平，至下不能低于某一時期人的“需要”(如圖1所示)。如若社會權保障的程度在此區間內，則可或多或少的推動經濟向前發展。反之，將會使經濟發展呈現倒退的不利局面。

需要注意的是，經濟發展要求下社會權保障的最低限度與最高限度所確立的區間并非是一成不變的，而是一組不斷變化的變量。“最低保障，特別是合乎人性尊嚴最低生存標準的所需給付，是一個流動的概念，可能會隨著國民生活的日漸富裕或匱乏而異其內涵。”*許宗力：《憲法與法治行政國行政》，臺北：元照出版公司，2007年，第191頁。不難理解，對于不同經濟發展水平的下的人們，維持最低限度的生存保障是一個相對開放的概念。在經濟落后時期，國家能夠提供物資以維持人們的生理存續，已算是履行了在最低限度上保障公民社會權的義務。然而，隨著國家經濟的不斷發展，考慮到人們對最低生活品位的重新定位，這一最低限度的要求必然會隨之不斷上升，并由單純保障民眾的機體存續逐步上升至幫助其實現自力維生，因為“幫助自立與生存權保障的實現是不可分割的，因為在保障其最低生活的同時，積極地幫助其自立也是實現生存權所要達到的目的”。*韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務印書館，2007年，第122頁。同理，經濟發展水平作為經濟發展要求下社會權保障的最高限度，其本身即為一個變量，故社會權保障的最高限度也會時刻發生變化。

圖1：經濟發展要求下社會權保障合理區間示意圖

(二)經濟發展要求下社會權保障的最高限度

為保證社會權保障與經濟發展的協調一致，需要將社會權保障的上限限定在當前經濟發展水平之內，以實現社會權保障的效率性。同時，從法理上來說，在一定時期內對社會權保障的程度設置上限，也是出于平衡權利及實現自由的需要。從資源配置的角度來看，國家保障公民的社會權實質上是對資源進行二次分配的過程，通過對富人財產的剝奪來實現對窮人生活的救濟，追求的是一種實質公平的價值理念，體現在權利層面，就是國家運用權力強行實現了富人與窮人間的權利讓渡。如此一來，當這種讓渡過分超出當前經濟發展水平的要求時，便會造成窮人與富人間權利的絕對平衡，由此構成了對富人自由的過分限制，不利于整個社會關系的穩定，也不利于刺激社會成員創造財富的積極性。

需要注意的是，將經濟發展水平作為經濟發展過程中社會權保障的最高限度，此處的經濟發展水平必須是一個量化的概念，是一個可測量、可參照的數量單位。同時，還需將作為參照物的經濟發展水平的更新區間予以明確，使之形成相應的制度。誠然，就經濟發展水平而言，其是一個綜合的概念，至少應包含經濟增長指數、居民幸福指數、經濟發展環境友好指數等方面的內容。客觀地說，將以上諸多方面的增長內容均一一以數字的形式羅列出來，并與社會權保障的最高限度相結合，在實務操作上難度較大。然而，仔細觀察不難發現，所謂居民幸福指數以及經濟發展環境友好指數等方面的內容，就是公民社會權保障的集中體現。為此，將社會權保障的上限與容易量化的經濟增長速度相掛鉤不失為一種較為理想的方式。從設定社會權保障上限的具體方法來看，借鑒當前各福利國家的已有政策，大致可有如下方面的方式：第一，從時間上規定福利等待期及限定享有福利的期限；第二，附加接受相應福利的條件；第三，在以錢款作為社會權保障的方式時，應緊扣發放時的貨幣購買力，做到與物價水平相結合；第四，對于部分開放性消費的社會權保障領域，應明確相應的保障標準；第五，強化監督機制。*參見劉耀輝《國家給付義務研究——社會權保障的反向視角》，博士學位論文，東南大學法學院，2011年，第174頁。

(三)經濟發展要求下社會權保障的最低限度

對于經濟發展要求下社會權保障最低限度的具體確定，大致可以從食宿、健康、教育等3個層面來加以明確。具體來說，對于食宿層面的社會權保障，主要包含食物權及住房權兩個方面的內容，對應于部分因貧困、自然或人為災禍所致的缺乏最基本生活物資的群體，國家給予其必要的物資或財物救助，以協助其實現最基本的食物權及住房權。在具體的操作過程中，國家應堅持相對貧窮與相對剝奪的理念，制定出具有社會共識的補助標準。此外，“更好的教育和醫療保健不僅能直接改善生活質量，同時也能提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力。教育和醫療保健越普及，則越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機會去克服貧困”。*[印度]阿瑪蒂亞·森：《以自由看待發展》，任 賾等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第88頁。對于健康層面的社會權保障，對應于部分無力醫治疾病或因病返貧且又未治愈的群體。對此，國家需要給付必要的醫療扶助。從目前的實踐來看，雖目前醫療保險體系可以在很大程度上幫助部分民眾實現這一需求，但不容否認，仍有相當部分民眾無力參與醫保抑或是無力承擔醫保之外自身所需承擔的部分費用。在這一情況下，國家的幫助就顯得尤為重要。另外，對于教育層面的社會權保障，主要對應于部分無力或缺乏條件獲取教育的群體，包括偏遠地區教育資源稀少、因自身殘障無力接受普通教育以及無力支付教育費用等情形。對此，國家需興建教育設施、提供一定的免費教育年限以及為特殊群體提供特殊的教育服務，以實現整個社會中絕大多數人的自立，從而在最低限度上享受到經濟發展所帶來的利益。

需要強調的是，以上從3個方面設定的經濟發展要求下最低限度的社會權保障標準“不是一種主觀最低滿足，而應當視為一種客觀的最低條件。而且最低條件不僅僅包括生活的某一方面，而且涉及諸多方面。因此，這種最低條件包括某個明確數量和質量的住房、醫療服務、教育、食品、休閑以及工作的衛生設施等，而且最低條件是絕對的”。*[英]亞瑟·賽斯爾·庇古：《福利經濟學》，何玉長等譯，上海：上海財經大學出版社，2009年，第337頁。因此，經濟發展要求下社會權保障的最低限度作為一個客觀存在，是一個數量化的具體指標，雖包括保障人的基本生理需要及一定限度的可行能力的需要，但在一定時間段內必須是一個固定的量，由此使其具有可操作性。同時，在國家需要作出直接的給付以外，還需依據法律防止第三人對于公民最低限度社會權的侵犯，以維持公民對其最低限度社會權的掌控。

誠然，確立以滿足最低生活需要作為經濟發展過程中社會權保障程度的下限，在一定程度上降低了國家保障社會權的義務履行程度，此不是社會權保障與經濟發展互動共贏的最佳狀態。然而，社會的復雜程度遠遠高于理論所能預設的范圍，將社會權保障程度的下限設定于經濟發展水平之下，是考慮到部分偶發事件致政府一時難以保證社會權的保障程度與經濟發展水平相一致。所以，這不應成為政府部門長期僅以保障最低限度社會權作為義務內容的理由。為防范于此，可將保障公民社會權的程度作為政府考核機制的一項重要內容，以督促政府部門盡量使社會權保障程度與經濟發展水平相一致。

總體來說，將社會權保障放置于經濟發展過程中來加以探討，明確經濟發展過程中社會權保障的程度，使社會權保障與經濟發展做到有機統一，并促進二者間的融合與協調，是更深一步推動社會權保障研究的新的嘗試，也是將社會權保障研究運用于實際的一種重要方式。在這個基礎上，擺脫倫理與價值意義上社會權保障研究的純粹性與絕對性，代之以經濟發展過程中社會權保障的實然考量，并由此明確社會權保障的具體程度，無疑是著眼于現實的一種理性思考。

(責任編輯 甘霆浩)

中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“以社會權度量經濟發展的指標體系研究”階段性成果(SKYD20130019)

龔向和，東南大學法學院副院長，憲政與人權研究所所長，教授、博士生導師(江蘇 南京，211189)；董宏偉，江蘇省通信管理局法學博士(江蘇 南京，210003)。