事業單位內部控制與審計監督探析

張琳

2014年起全國開始實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》。本文對如何實施進行探討。

一、事業單位內部控制與內部審計中存在的問題

（一）內部控制意識淡薄

1 內部控制重要性認識不夠。許多事業單位領導重事業發展，輕內部管理，缺乏對內部控制的基本了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義認識不足。一些單位領導認為，有管理監督部門的存在，有黨紀政紀的約束，沒有必要再搞內部控制建設。有的人甚至認為內部控制是約束領導自己，主觀上不愿進行搞內部控制建設。

2 經費支出缺乏控制意識。現實中有很多單位對經費支出沒有建立明確、合理的開支范圍和標準及審批程序，對不少經費支出特別是業務招待費、差旅費、會議費、培訓費等沒有經費控制意識。普遍的觀點是只要領導簽字，就可以實報實銷。經費開支大手大腳，財政資金使用存在很多浪費現象。

3 財務管理重視程度不夠。會計控制是內部控制的重要環節，但在實際工作中，財務部門常常被列為后勤部門不受重視。許多人認為財務只是算算賬，管管錢，單位財會人員無權參與單位的決策和業務管理活動。由于對單位重要決策的過程和結果均不了解，更談不上發揮財務監督作用。對內部控制的不了解、不重視、不遵循，使得內部控制建設在事業單位中難以落實。

（二）缺乏有效的內部控制制度

1 缺乏基本的內部控制制度。內部控制的核心是建立行之有效的制度規范，包括組織、分工、標準、守則等。但許多事業單位根本沒有制定相應的控制規范。沒有建立決策議事機制、內部監督機制、考核機制等。缺乏崗位責任制、關鍵崗位輪崗制、單位預算管理、資產管理等方面的制度。甚至有些單位還沒有制定基本的財務管理制度，處理問題隨意性較大。有的單位雖然有制度，但很不完整，也不嚴格執行，而且對制度的執行及效果缺乏必要的監督，使內部控制制度流于形式。

2 流程控制體系不完善。有不少單位沒有明確的審批控制業務流程，往往按照慣例或者誰說了算聽誰的，隨意性大。有些單位的控制流程控制過于簡單，僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，缺乏相互監督和稽核的環節，費用開支實行的都是事后實報實銷，缺乏事前相關審批環節。

3 授權審批制度有待改進。授權審批是內部控制的重要方法，要求單位在實施內部控制時要有明確的授權審批主體、授權審批金額權限和審批流程。但現實中越權審批、過度授權以及單位負責人“一言堂”的情況很普遍。

4 財務控制體系不完善。不少單位的會計基礎管理薄弱，財務人員專業能力差，政治素質和職業道德水平不高，不能夠嚴格執行相關財經紀律。另外財務機構不健全，財務人員缺乏，許多單位存在一人多崗或一個科室多崗，違反了不相容崗位分離原則，也很容易產生舞弊行為。

（三）缺乏科學的預算管理

1 預算缺乏科學性。現行部門預算涵蓋范圍有限，追加項目多，彈性大。有不少事業單位將單位的自有資金放在外面，不納入單位預算管理。制定預算時沒有全面預算管理概念，只是為了完成預算編制任務，事后不斷調整預算，且在單位內部對各科室人員以及具體項目沒有相應的責任預算約束。

2 收支核算不嚴。虛列支出截留資金；有些單位違反收支兩條線的規定，收入留在下屬的事業單位或投資單位，以“小金庫”、真發票報銷套取資金等隱蔽形式搞職工福利或私分挪用。收入核算與管理分離，收入是否全額收取、是否全部納入會計核算等沒有內部控制。費用支出缺乏有效控制，普遍缺乏嚴格的控制標準和控制范圍，審批手續不完備。專項經費被擠占、挪用現象普遍。

3 資產管理混亂。不少事業單位無資產管理制度或制度執行不到位，資產管理責任未落實到人，缺乏成本意識和績效意識。貨幣資金管理存在一人多崗現象，票據管理薄弱，對庫存現金沒有制定定期監督檢查制度。實物資產管理也存在賬賬不符、賬卡不符、賬實不符的現象。另外還存在擅自轉讓和處置資產，資產的清查和盤點、處置審批沒有形成制度化、經常化。

（四）缺乏內部審計監督

內部審計部門在審計中發現單位在內部控制執行中的效果和存在的問題，并且予以糾正，可以減少內部控制設計上的缺陷，彌補執行中的漏洞。內部控制的有效發揮，離不開健全完善的內部監督。但很多單位并沒有意識到這一點，認為內部審計是可有可無。現實中大多事業單位內部審計機構缺失、不健全，審計專業人員缺乏。有些單位雖然成立了內部審計機構，但大多是財務部門的內設機構，所屬層級較低，審計的獨立性和權威性無法體現，內部審計難以發揮實質性監督作用。

二、事業單位內部控制與內部審計建設對策

（一）增強負責人責任意識，營造內部控制環境

“內部控制是一種全員參與的動態過程，依賴組織內的每一個員工所付出的努力，加強職業道德建設，營造誠信的控制氛圍，已成為內部控制得以順利實施的必然要求。”按照《內部控制規范》的規定，單位負責人是單位內部控制工作的第一責任主體，對本單位財務報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。因此，通過各種學習和宣傳，增強“第一責任主體”意識，提高單位領導對內部控制制度建設重要性的認識，進而帶動單位上下都重視內部控制制度建設并自覺遵守，共同營造良好的內部控制環境。

（二）健全內部控制體系，提高單位管理水平

當前事業單位內部控制的實施，迫切需要制定科學合理的制度體系來支持和保證。各事業單位應根據自身單位的特點，研究制定符合自身的內部控制制度。嚴格落實各項內部控制制度，加強單位內部控制牽制制度，建立健全授權批準制度和崗位分離控制制度等。積極落實內部控制的領導小組機制、日常管理機制和監督考核機制。對重大決策、重大事項、重要人事任免以及大額資金等實行集體決策審批制度。加大制度執行的監督檢查力度，確保做到有章可循、有章必循、違章必究。

（三）堅持全面預算管理，提高資產管理水平

要進一步擴大部門預算的范圍，單位各項資金收支均應納入預算管理中，切實規范預算收支行為。并嚴格預算的調整和追加。加強對單位資金的預算控制，強化有預算才能支出，無預算不能支出的觀念。對部門支出預算細化分解到具體支出項目和具體科室，并將部門預算與單位內部的責任預算有機結合，嚴格責任預算的考核機制。建立適合本單位業務特點和管理需要的財務管理和會計控制制度，對主要業務的控制必須經過授權、批準、執行、記錄、檢查等控制程序。進一步完善收支業務控制、實物資產控制、貨幣資金控制、不相容崗位分離控制等機制。嚴格控制費用支出，嚴格執行審批程序，不斷優化和改進財務核算流程。加強對事業單位各項資產的核算和管理，明確責任分工，確立資產管理關鍵控制點的崗位責任，定期實行崗位輪換。提高資產使用效率，完善資產清查管理制度，實現資產管理的科學化、規范化、信息化。

（四）加強內部審計監督

建立內部審計一把手直接負責制，提高審計地位。確立單位主要負責人直接負責制，在財務部門以外單獨設立內部審計部門，保障內部審計的獨立性、權威性，保障內部審計部門具有履行職責所必需的權限。制定事業單位內部審計制度，用以指導事業單位內部審計。制定內部審計人員規范、內部審計操作流程、內部審計崗位職責等制度，切實提高內部審計的規范化和可操作性。突出審計重點。內部控制審計重點關注重要業務單位、重大事項和高風險領域等方面的內部控制。將評估風險大、資產規模大、審計間隔時間長、人事變動、預算調整多以及群眾有反映的單位列為審計重點對象。對采購業務、資產管理、財務報告、預算管理等方面的內部控制設計和運行情況進行審查和評價。針對單位管理和內部控制的缺陷提出建設性意見和改進措施，促進單位不斷完善內部控制。轉變內部審計工作理念和方法，提高內部審計質量。一是要積極開展內部控制審計和風險管理審計，拓展審計領域。從傳統的查錯糾弊、簡單的財務收支審計向以風險為導向的審計方向轉變。二是服務與監督并舉，發揮咨詢服務職能。更要能夠針對問題提出建設性的意見，在監督中服務，在服務中監督，促進單位不斷規范管理行為。三是推行審計信息化建設。審計信息化是提高內部審計監督能力和提高審計質量必不可少的手段，建立信息化審計作業平臺，實現遠程審計和實時監督，將事后監督轉變為事前和事中監督，強化審計監督力度。

編輯：秦思慧