大理州以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)

楊 剛

（大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003）

在加強(qiáng)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府和陽光政府的政府自身建設(shè)進(jìn)程中，我國自1997年開始進(jìn)行行政審批制度改革，與之伴隨的中國政務(wù)服務(wù)流程再造（國內(nèi)較多使用“流程創(chuàng)新”）運(yùn)動(dòng)也已走過近20 年時(shí)間，作為這一改革的直接結(jié)果，我國各級地方政府建立了大量的一站式公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們是中國公共服務(wù)理念、模式和手段創(chuàng)新的載體〔1〕。政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新就是在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)支持下打破傳統(tǒng)的以職能分工的管理模式，流程創(chuàng)新意味著對政府組織作為社會(huì)細(xì)胞的根本意義和目標(biāo)的反思與追求，意味著從職能管理到面向流程管理的轉(zhuǎn)變，意味著全新的政府組織運(yùn)行方式以及構(gòu)成模式。政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新的基本內(nèi)涵是：以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來塑造政府服務(wù)流程〔2〕。當(dāng)前，如何發(fā)展政務(wù)服務(wù)，提供高效、高質(zhì)量的政府服務(wù)，儼然不再是某地或某一政府的問題，而是一個(gè)全國甚至是全球性的問題。對此，大理白族自治州的地方政府根據(jù)中央和云南省委省政府的要求，結(jié)合政府及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和需要，在創(chuàng)制“一局兩中心多平臺”體系運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，探索和踐行“以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)”的新思路，促進(jìn)了政務(wù)服務(wù)向體系化的縱深發(fā)展。

一、大理州“四位一體”政務(wù)服務(wù)體系初步形成

（一）大理州四級政務(wù)服務(wù)的體系架構(gòu)

自2001年開始，大理州積極實(shí)施“職能歸并、整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”，以服務(wù)重大投資項(xiàng)目、服務(wù)各類企業(yè)、服務(wù)辦事群眾為導(dǎo)向，優(yōu)化和整合現(xiàn)有行政資源，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)。在“兩中心”（政務(wù)中心和公共資源交易中心）建設(shè)基礎(chǔ)上組建州縣（市）兩級政務(wù)服務(wù)管理局，同時(shí)，把政府自身建設(shè)工作委員會(huì)辦公室的職能、政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能、法制局政務(wù)服務(wù)和96128專線監(jiān)管職能、公共資源交易監(jiān)督管理委員會(huì)辦公室職能、建設(shè)工程招投標(biāo)管理處職能劃入政務(wù)服務(wù)管理局職能范圍內(nèi)，組建政務(wù)服務(wù)管理局下轄的副處級獨(dú)立公益性事業(yè)單位“公共資源交易中心”，明確了政務(wù)服務(wù)管理局和“兩中心”的各自的職責(zé)和相互關(guān)系。歷經(jīng)“便民服務(wù)中心探索階段、管理型政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展階段、政務(wù)服務(wù)體系化發(fā)展階段”的10 多年發(fā)展歷程，初步形成覆蓋“州、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社）”的四位一體政務(wù)服務(wù)體系，如圖1所示。

圖1 大理州“四位一體”政務(wù)服務(wù)體系圖

2011 年到2013 年底，大理州已全面完成臨時(shí)性或固定的政務(wù)大廳的建設(shè)，州級政務(wù)大廳1 個(gè)1 049平方米，12個(gè)縣（市）級政務(wù)大廳（大理、漾濞、祥云、南澗、永平、劍川6 個(gè)政務(wù)大廳是固定的，賓川、彌渡、巍山、鶴慶、云龍、洱源6 個(gè)政務(wù)大廳是臨時(shí)的），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為民服務(wù)中心110個(gè)覆蓋了全州所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），村（居）民委員會(huì)為民服務(wù)站1 133個(gè)，覆蓋率100%（數(shù)據(jù)來源于大理州人民政府政務(wù)服務(wù)管理局2013 年4 月的統(tǒng)計(jì)報(bào)表），推動(dòng)大理州政務(wù)服務(wù)進(jìn)入體系化發(fā)展階段。

（二）大理州四級政務(wù)服務(wù)體系的組織保障

按中央“政務(wù)服務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)”和探索“公共資源交易平臺與服務(wù)平臺一體化管理模式”和云南省委省政府“州縣（市）政府提議設(shè)立掛靠同級政府辦公室政府服務(wù)管理局（行政機(jī)構(gòu)）”的要求，2011 年5 月，經(jīng)大理州委常委會(huì)研究決定成立州縣兩級政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)即州政務(wù)服務(wù)管理局和縣市政務(wù)服務(wù)管理局，撤銷原來的大理州公共資源交易監(jiān)督管理委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)成立工作領(lǐng)導(dǎo)組，州政務(wù)服務(wù)管理局為直屬州政府辦公室、行使行政職能、參照《公務(wù)員法》管理的正處級事業(yè)單位（正籌劃改為行政單位），同時(shí)把“公共資源交易”作為政務(wù)服務(wù)重點(diǎn)內(nèi)容，州、縣兩級設(shè)立獨(dú)立“公共資源交易中心”（政務(wù)服務(wù)管理局下屬的公益性事業(yè)單位，州級中心為副處級，縣級中心為副科級）的內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于公共資源交易項(xiàng)目相對較少和監(jiān)管權(quán)限相關(guān)較小，正處于試點(diǎn)探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段（其中彌渡縣紅巖鎮(zhèn)就是一個(gè)較成功的典型），非試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛有“公共資源交易中心”牌子，職能并入為民服務(wù)中心，村民委員會(huì)不設(shè)組織也不掛牌。

二、大理州以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)

（一）“一局兩中心多平臺”是大理州政務(wù)服務(wù)體系的運(yùn)行模式

大理州在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)過程中，把上級的要求和自身實(shí)際結(jié)合起來，創(chuàng)制“一局兩中心多平臺”的政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)行模式，如圖2所示。

圖2 大理州政務(wù)服務(wù)體系“一局兩中心多平臺”體系運(yùn)行模式

大理州政務(wù)服務(wù)“一局兩中心多平臺”的體系運(yùn)行模式即指在州、縣兩級以政務(wù)服務(wù)管理為管理機(jī)構(gòu)、以政務(wù)中心和公共資源交易中心為基礎(chǔ)、以兩中心和96128專線、“問政大理”微博群、網(wǎng)上行政審批大廳為業(yè)務(wù)平臺的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村其各自的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社政務(wù)服務(wù)組織運(yùn)行又與州縣有所不同的運(yùn)行模式，即大理州政務(wù)服務(wù)體系在具體運(yùn)行中，在把政務(wù)服務(wù)和政府自身建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來的同時(shí)，州級政務(wù)服務(wù)按“一局兩中心五平臺”運(yùn)行、縣市級政務(wù)服務(wù)主要按照“一局兩中心四平臺”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)則實(shí)行“一組兩中心”運(yùn)作，村民委員會(huì)則僅設(shè)為民服務(wù)站，辦理權(quán)限范圍的職能跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)中心相當(dāng)?shù)恼?wù)服務(wù)事項(xiàng)。

（二）大理州“以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)”在“一局兩中心多平臺”運(yùn)行模式中得以具體體現(xiàn)

20 世紀(jì)七八十年代以來，各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的行政改革浪潮，其重要內(nèi)容之一就是將“流程再造”引入政府部門，實(shí)施過程控制與結(jié)果導(dǎo)向并重的績效管理〔3〕。大理州在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)過程中，把“流程創(chuàng)新”問題擺在非常重要的地位，不斷從組織運(yùn)行流程、服務(wù)流程和業(yè)務(wù)運(yùn)行流程三個(gè)層面不斷創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)流程，這在“一局兩中心多平臺”運(yùn)行模式中得到集中而具體的表現(xiàn)，從而促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系的建設(shè)。

1.大理州政務(wù)服務(wù)體系組織運(yùn)行流程創(chuàng)新的舉措

組織運(yùn)行機(jī)制是組織有序高效運(yùn)行的重要保障，大理州在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)中，為保證整個(gè)政務(wù)服務(wù)體系的良性運(yùn)行。“一局兩中心多平臺”運(yùn)作模式體現(xiàn)了“決策——執(zhí)行——監(jiān)督”三者分離的系統(tǒng)運(yùn)行流程，政務(wù)服務(wù)管理局作為管理機(jī)構(gòu)承載了政務(wù)服務(wù)相關(guān)事宜的政務(wù)服務(wù)決策職能；大理州公共資源交易中心、政務(wù)服務(wù)中心（投資項(xiàng)目服務(wù)區(qū)、注冊登記服務(wù)區(qū)、公共事業(yè)服務(wù)區(qū)及其各窗口，公共事業(yè)服務(wù)區(qū)中州公積金中心大理管理部和州醫(yī)保中心整體進(jìn)駐）和電子政務(wù)服務(wù)平臺（96128政府專線、時(shí)政微博群和即將投入運(yùn)行的行政審批網(wǎng)上服務(wù)大廳）承載了政務(wù)服務(wù)執(zhí)行流程的職能；政務(wù)服務(wù)管理局的行政管理窗口和行政監(jiān)察局行政監(jiān)察窗口監(jiān)督、紀(jì)委的監(jiān)督和公眾監(jiān)督承載了政務(wù)服務(wù)的監(jiān)督職能。運(yùn)作中呈現(xiàn)了“兩中心由政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)管理，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開、提供政務(wù)服務(wù)的公共平臺”、“公共資源交易中心實(shí)行同城（大理州、大理市）合設(shè)，實(shí)行雙重管理，以州為主”等特點(diǎn)，這對當(dāng)前較為普遍的“政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)合署、公共資源交易中心州市分離”的做法是一種創(chuàng)新。

2.大理州政務(wù)服務(wù)體系服務(wù)流程創(chuàng)新的舉措

大理州在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)和政務(wù)服務(wù)組織運(yùn)作中，堅(jiān)持以“服務(wù)”為宗旨，著力打造“高滿意度、高效、高品質(zhì)”的政務(wù)服務(wù)體系，創(chuàng)新服務(wù)流程，注重群眾辦事“進(jìn)門——出門”的“兩門”全程服務(wù)流程。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，理順和規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。在政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新上政務(wù)服務(wù)的實(shí)際工作和公眾現(xiàn)實(shí)需求，根據(jù)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，進(jìn)必授權(quán)”原則，凡進(jìn)駐單位的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)必須全部進(jìn)入中心辦理，不得避開中心受理和承辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，各進(jìn)駐單位必須全面梳理本單位的行政審批事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)和其他服務(wù)事項(xiàng)，編制政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄，并授予窗口工作人員相應(yīng)的權(quán)力。

第二，公開政務(wù)信息。各進(jìn)駐單位要制作窗口服務(wù)工作指南、辦事流程等宣傳資料，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄、服務(wù)工作指南、辦事流程等資料以紙質(zhì)或電子文檔報(bào)送政務(wù)服務(wù)管理局，在各服務(wù)窗口旁放置窗口服務(wù)辦事指南、業(yè)務(wù)流程等資料，設(shè)置信息公開欄公開政務(wù)信息，包括辦理事項(xiàng)、辦件程序、所需材料等，同時(shí)有條件的地方應(yīng)在政務(wù)大廳設(shè)置電子屏幕滾動(dòng)播出政務(wù)服務(wù)相關(guān)的政策、服務(wù)事項(xiàng)、辦事指南等相關(guān)信息。

第三，在“兩中心”明確和標(biāo)識服務(wù)場所、服務(wù)樓層（窗口）分布和服務(wù)人員。在政務(wù)服務(wù)場所懸掛顯眼明確的“某某政務(wù)中心”“某某為民服務(wù)中心”“某某公共資源交易中心”等牌匾或標(biāo)志；在政務(wù)服務(wù)辦公場所，多層辦公場所的設(shè)置有政務(wù)服務(wù)大樓政務(wù)服務(wù)組織分布示意圖，單層辦公場所設(shè)置服務(wù)和窗口分布示意圖；在各政務(wù)服務(wù)窗口標(biāo)示進(jìn)駐單位、服務(wù)人員的照片姓名（窗口工作人員實(shí)行AB角制）。

第四，實(shí)施規(guī)范化政務(wù)服務(wù)，規(guī)范政務(wù)服務(wù)人員服務(wù)行為。為不斷提高政府政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和群眾的滿意度，大理州在政務(wù)服務(wù)的實(shí)踐中注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地制定了《政務(wù)服務(wù)工作人員規(guī)范化服務(wù)實(shí)施細(xì)則》，為政務(wù)服務(wù)工作人員的政務(wù)服務(wù)行為提出了較為精細(xì)化的要求。

第五，注重群眾對政務(wù)服務(wù)的評價(jià)與意見，不斷增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的回應(yīng)性。在各級政務(wù)服務(wù)辦公場所都設(shè)置意見箱；在州縣（市）兩級政務(wù)中心設(shè)置行政管理和行政監(jiān)察窗口，負(fù)責(zé)窗口工作人員的日常管理和監(jiān)察，各窗口設(shè)置評價(jià)儀以收集辦事群眾對工作人員服務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)；在州縣兩級政府服務(wù)管理局設(shè)有投訴電話。通過多渠道、多形式了解和掌握群眾對政務(wù)服務(wù)的意見和建議，不斷增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的回應(yīng)性，提高政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量。

大理州服務(wù)流程創(chuàng)新的舉措，在一方面，不斷加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配置并不斷改善政務(wù)服務(wù)場所的辦公條件、劃定群眾休息區(qū)并設(shè)置座椅板凳、在大廳放置飲水機(jī)、設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)創(chuàng)造良好的政務(wù)服務(wù)的環(huán)境；另一方面，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的軟環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)流程、規(guī)范服務(wù)行為、提高服務(wù)滿意度。這突破了“過多注重政務(wù)服務(wù)硬件環(huán)境建設(shè)而軟環(huán)境建設(shè)大多僅停留在口頭字面”的現(xiàn)狀。

3.大理州政務(wù)服務(wù)體系業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新的舉措

業(yè)務(wù)流程是決定政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵要素，大理州在政務(wù)服務(wù)體系化建設(shè)中，把業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和創(chuàng)新作為政務(wù)流程創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容，積極探索政務(wù)組織及進(jìn)駐窗口的業(yè)務(wù)流程。在四級政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)行中，不同層級政務(wù)服務(wù)按地域和權(quán)限實(shí)行分工，上級政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與下級政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間是指導(dǎo)關(guān)系。“兩中心多平臺”承辦各項(xiàng)具體政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)（在重大投資項(xiàng)目方面，則借助“重大投資項(xiàng)目審批平臺”實(shí)行“省、州、縣三級聯(lián)審”），政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對“兩中心多平臺”的業(yè)務(wù)窗口及其工作人員進(jìn)行日常管理的同時(shí)，要對相關(guān)窗口及人員的服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行督促、指導(dǎo)、培訓(xùn)、評價(jià)。而各政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)窗口相關(guān)的部門要根據(jù)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和要求制定“業(yè)務(wù)流程”，工作人員要嚴(yán)格按業(yè)務(wù)流程“接件—辦理—辦結(jié)”。在“一局兩中心多平臺”模式運(yùn)行中采取了下列措施。

第一，政務(wù)服務(wù)中心窗口業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新措施。政務(wù)中心服務(wù)窗口為政府各職能部門的進(jìn)駐窗口，分常駐服務(wù)窗口和定時(shí)服務(wù)窗口兩類，各常進(jìn)駐單位要制作窗口服務(wù)工作指南、辦事流程等宣傳資料，辦事流程等資料以紙質(zhì)或電子文檔報(bào)送政務(wù)服務(wù)管理局，并要求置放于服務(wù)窗口旁（目前，定時(shí)服務(wù)窗口由于較少行政審批事項(xiàng)，主要是咨詢和其他服務(wù)事項(xiàng)，沒有相關(guān)資料），在州、縣政務(wù)兩級政務(wù)中心各常駐窗口都制定了不同形式的窗口服務(wù)工作指南、辦事流程等宣傳資料，辦事群眾可以通過宣傳資料基本清楚所辦事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程和所需資料。

第二，公共資源交易中心業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新措施。在州縣兩級公共資源交易中心，一方面，實(shí)行大理州、大理市同城合設(shè)；另一方面，州縣中心根據(jù)服務(wù)權(quán)限和責(zé)任，制定了比較完善的工作手冊，在工作手冊中明確了建設(shè)工程類交易、探礦權(quán)采礦權(quán)交易掛牌、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓交易、行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府采購等事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程圖。流程圖醒目地懸掛在公共資源交易中心墻壁。

第三，96128 政府專線工作平臺業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新措施。作為云南省首家成立96128專線專門管理機(jī)構(gòu)和工作人員的州市，大理州重視政府信息公開工作，按品牌化要求打造96128專線。對大理州76個(gè)公共服務(wù)電話清理分類并與96128 專線進(jìn)行了整合，將96128專線開通單位擴(kuò)展為州縣兩級黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、法院、檢察院、各人民團(tuán)體，州縣兩級黨委各部門、政府各行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和有關(guān)公共企事業(yè)單位，并統(tǒng)一建設(shè)了大理州政府信息直通車管理專網(wǎng)。根據(jù)96128 專線運(yùn)行模式，制定了工作流程，96128專線的運(yùn)行時(shí)間是7×24小時(shí)的工作機(jī)制，公眾只需撥打96128 這個(gè)號碼，就可以直接查詢大理州各級行政單位的職能職責(zé)、行政審批、政務(wù)服務(wù)等政府信息和公共服務(wù)信息，便捷地享受到各級政府高效、權(quán)威的政務(wù)信息查詢和辦事、投訴等服務(wù)。

第四，“問政大理”微博平臺的業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新措施。2013 年 2 月 1 日，大理州開通了“問政大理”政務(wù)微博平臺，探索州人民政府開展網(wǎng)絡(luò)問政的工作模式，目前大理州已有31個(gè)單位和部門開通了涉及問政的政務(wù)微博，截至2014年12月，全州已有31個(gè)政務(wù)微博平臺。為保證“問政大理”微博平臺的有效運(yùn)作，大理州根據(jù)微博問政自身的特點(diǎn)結(jié)合工作實(shí)際，制定了政務(wù)服務(wù)微博平臺的運(yùn)作流程，規(guī)范了“問政大理”微博平臺的運(yùn)作流程，提高了平臺的運(yùn)作效率。

在大理州以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的過程中，首創(chuàng)“問政大理”微博并制定辦件流程、96128 專線品牌建設(shè)及其工作流程成了亮點(diǎn)，通過從組織運(yùn)行流程、服務(wù)流程和業(yè)務(wù)運(yùn)行流程三個(gè)層面不斷創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)流程，創(chuàng)建了“統(tǒng)籌前臺服務(wù)與后臺管理，創(chuàng)建平臺設(shè)計(jì)與運(yùn)營業(yè)務(wù)銜接的政務(wù)流程”，理順了運(yùn)行平臺相互關(guān)系，實(shí)施規(guī)范化服務(wù)，政務(wù)服務(wù)窗口都制定了辦事指南或辦件流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)從傳統(tǒng)分散的直線串聯(lián)模式向現(xiàn)代相對集中的并聯(lián)模式轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)的運(yùn)管分離。

三、大理州以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

從大理州政務(wù)服務(wù)10 多年發(fā)展歷程及其運(yùn)行實(shí)際情況看，大理州政務(wù)服務(wù)在流程創(chuàng)新上還存在著“政務(wù)流程相對分散，全州政務(wù)流程缺乏對高效集成、供需匹配的整體設(shè)計(jì)”，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，有關(guān)政務(wù)服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策很多，但操作起來難度大，關(guān)鍵在于立法支持的缺失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大理州有關(guān)政務(wù)服務(wù)的政策文件有50 多項(xiàng)，為政務(wù)服務(wù)提供政策支持，指出了發(fā)展方向，而現(xiàn)實(shí)的問題是，配套政策雖多但大多過于宏觀，政務(wù)服務(wù)發(fā)展方向是明確的，但該如何去操作和運(yùn)行，選擇什么方式或路徑去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這只能是“摸著石頭過河”的探索，同時(shí)，國內(nèi)各地有關(guān)政務(wù)服務(wù)的除海南、四川等少數(shù)地方有地方立法支撐外大多數(shù)僅有政策支持，全國范圍內(nèi)，中央至今沒有任何相關(guān)的法律出臺，這就決定了政務(wù)服務(wù)發(fā)展由于黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不同而發(fā)展差異較大，這極大限制了政務(wù)服務(wù)的發(fā)展和流程創(chuàng)新。

第二，四級政務(wù)服務(wù)體系框架初成，但運(yùn)行受“四位一體”的政務(wù)服務(wù)體系內(nèi)部上下級間“指導(dǎo)關(guān)系”的局限較大。大理州“四位一體”的政務(wù)服務(wù)體系相互之間的“指導(dǎo)關(guān)系”與行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中“上下級關(guān)系”存在差距。大理州、縣政府政務(wù)服務(wù)管理局隸屬于同級政府辦公室，而“四級政務(wù)服務(wù)”機(jī)構(gòu)和組織之間僅為“指導(dǎo)關(guān)系”無“上下級關(guān)系”，這與行政機(jī)構(gòu)之間“雙重領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系”的運(yùn)行狀況不同，這雖說是創(chuàng)新，但也限制了政務(wù)服務(wù)體系運(yùn)行。從縱向上看，政府服務(wù)體系內(nèi)層級間無法實(shí)施有效管理；從橫向上看，政務(wù)服務(wù)管理局對政務(wù)中心進(jìn)駐的機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目間協(xié)調(diào)難度較大，對行政審批監(jiān)管難以到位，跨科室跨部門跨層級反復(fù)跑的現(xiàn)象并未根除，甚至在政務(wù)服務(wù)中心，涉及工商、國稅、地稅、國土、環(huán)保等條管單位的事項(xiàng)往往需要使用專門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，無法對接政務(wù)服務(wù)中心的電子監(jiān)控系統(tǒng)，難以變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，無法實(shí)現(xiàn)“一條龍”服務(wù)〔4〕；而像住房公積金中心、醫(yī)保中心等整體進(jìn)駐單位，雖進(jìn)駐了政務(wù)中心但屬獨(dú)立運(yùn)行，政務(wù)管理機(jī)構(gòu)無法對其實(shí)施有效監(jiān)管。

第三，大理州四級政務(wù)服務(wù)體系及內(nèi)部組織運(yùn)行情況和流程創(chuàng)新水平參差不齊。一方面，層級運(yùn)行差距、縣際差距、鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距和村際差距比較明顯；另一方面，各政務(wù)平臺和窗口編制政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄、窗口服務(wù)工作指南、辦事流程、政務(wù)服務(wù)組織和窗口分布示意圖、服務(wù)事項(xiàng)信息公開欄、制作服務(wù)接件流程等等方面存在有些政務(wù)服務(wù)組織和窗口分布示意圖設(shè)置太小不顯眼、各進(jìn)駐單位服務(wù)窗口的工作指南及辦事流程等宣傳資料各自設(shè)計(jì)形式繁多參差不齊、很多服務(wù)窗口僅有工作指南而無辦事流程、大多只有辦事流程而無業(yè)務(wù)運(yùn)作流程等問題需要改進(jìn)。

第四，電子政務(wù)發(fā)展水平與現(xiàn)實(shí)需求之間差距較大。現(xiàn)在大理州政務(wù)服務(wù)雖有了“問政大理”、96128 專線和網(wǎng)上行政審批大廳（已建好但尚未投入運(yùn)行而且運(yùn)行效果尚未可知），但政務(wù)服務(wù)的絕大多數(shù)項(xiàng)目和服務(wù)主要集中在“線下流程”的運(yùn)作，隨著電子政務(wù)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求多元化的發(fā)展趨勢，這種傳統(tǒng)的“線下流程”政務(wù)服務(wù)模式必將走向“線上流程”為主、“線下流程”為輔的政務(wù)服務(wù)模式，因此，“線上流程”的設(shè)計(jì)和操作方式對未來政務(wù)服務(wù)發(fā)展有積極的導(dǎo)向作用。

四、大理州以流程創(chuàng)新促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的未來發(fā)展中要注意的幾個(gè)問題

“面向未來，著眼發(fā)展”，在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)中，大理州應(yīng)立足于政務(wù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合自身的優(yōu)勢和現(xiàn)有資源，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化以業(yè)務(wù)流程為核心的政務(wù)服務(wù)流程，真正創(chuàng)建與服務(wù)型政府、與無縫隙政府服務(wù)鏈相適應(yīng)的、“一門受理與業(yè)務(wù)分流承辦”的政務(wù)服務(wù)，主動(dòng)構(gòu)建高效集約、分散服務(wù)的政務(wù)服務(wù)流程，以流程優(yōu)化促進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系的縱深發(fā)展。為此，要注意以下幾個(gè)方面的問題。

第一，充分利用地方或民族立法權(quán)，以立法明確權(quán)責(zé)關(guān)系，理順體制關(guān)系，為流程創(chuàng)新提供法律保障。當(dāng)前，大理州在政務(wù)服務(wù)發(fā)展中遇到的大多問題都源自缺乏法律支撐和統(tǒng)一的制度框架，進(jìn)而導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)地位不明確。對此，大理州可以充分利用地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)，出臺關(guān)于政務(wù)服務(wù)管理的地方法規(guī)或單行條例，使政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)成為政府的常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，明確政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的地位、權(quán)責(zé)，理順政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與政府體制的其他機(jī)構(gòu)間的關(guān)系、政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和“政務(wù)服務(wù)中心和公共資源交易中心”間的關(guān)系及政務(wù)服務(wù)體系內(nèi)的層級關(guān)系。

第二，通過政府流程再造的方式建立服務(wù)型政府，以政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府管理職能轉(zhuǎn)變和政府治理方式轉(zhuǎn)變〔5〕。在政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新上，要立足于“以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程創(chuàng)新到跨部門流程創(chuàng)新和建立批管分離體制”為重點(diǎn)，理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間關(guān)系，建立“審管分離“制度，實(shí)施政務(wù)服務(wù)流程科學(xué)再造，將進(jìn)駐中心各部門政務(wù)服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容及方式分門別類地有機(jī)結(jié)合起來，真正“形成管理流程的串聯(lián)、互聯(lián)與并聯(lián)”和“實(shí)現(xiàn)集中辦公、流水審批、各自促進(jìn)、相互制約、合規(guī)高效”的政務(wù)“一站式”服務(wù)。

第三，以政務(wù)服務(wù)流程規(guī)劃推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。按服務(wù)型政府建設(shè)和發(fā)展的趨勢，以政務(wù)服務(wù)流程現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，制定政務(wù)服務(wù)流程規(guī)劃，政務(wù)服務(wù)組織流程創(chuàng)新應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)和全面，政務(wù)服務(wù)流程和業(yè)務(wù)流程則應(yīng)始終保持關(guān)鍵路徑的暢通簡潔。將標(biāo)準(zhǔn)化管理和服務(wù)規(guī)范化理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，是政務(wù)服務(wù)未來發(fā)展的重要方向。

第四，積極發(fā)展電子政務(wù)，拓展政務(wù)服務(wù)流程創(chuàng)新領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)由線下運(yùn)行向線上運(yùn)行的轉(zhuǎn)變。大理州要積極推進(jìn)信息化建設(shè)和網(wǎng)上審批，利用互聯(lián)網(wǎng)從橫向聯(lián)接各行政部門的行政審批網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而縱向聯(lián)接各市縣行政服務(wù)中心，利用現(xiàn)代信息技術(shù)保證流程創(chuàng)新的有效，多角度全方位地推動(dòng)“管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)目錄、服務(wù)平臺、服務(wù)接口、服務(wù)評價(jià)等”在線政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步架構(gòu)條條與塊塊協(xié)同協(xié)作、現(xiàn)實(shí)與虛擬良性互動(dòng)的體系，著力推進(jìn)公共服務(wù)均等化、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)〔6〕。

〔1〕金竹青.公共服務(wù)流程再造：中國政府流程再造的新趨勢〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）：28-31.

〔2〕葉勇.政府流程再造的概念約定〔J〕.福州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009（2）：29-34.

〔3〕姜曉萍.政府流程再造的基礎(chǔ)理論與現(xiàn)實(shí)意義〔J〕.中國行政管理，2006（5）：37-41.

〔4〕中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報(bào)告〔J〕.中國行政管理，2012（12）：7-11.

〔5〕王樹文，李青.政府改革與政府流程再造〔J〕.理論學(xué)刊，2004（12）：83-85.

〔6〕丁藝，劉密霞，黃銘建.關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)規(guī)范化問題的思考〔J〕.電子政務(wù)，2014（8）：119-129.