中國公共產品政府供給的制度困境與創新

劉衛東，徐國成

(北華大學 經濟管理學院，吉林 吉林 132013)

中國公共產品政府供給的制度困境與創新

劉衛東，徐國成

(北華大學 經濟管理學院，吉林 吉林 132013)

中國的公共產品供給過程，是伴隨著政府職能轉變而變化的過程。近年來，公共產品的供給面臨著總量不足、產品品種不均衡、過量供給和供給不足狀況同時并存的問題。政府供給公共產品出現問題的原因主要是由于政府在公共產品數量和質量、生產和供給的制度存在著決策和執行的困難，而造成制度決策和執行困難的原因又可以歸納為制度設計過程中的理想與現實、精英的利他主義與大眾的利己追求、志愿主義供給與制度的工具理性、制度設計落后于社會結構形成幾個方面矛盾。要解決政府供給公共產品的問題，就需要將政府的供給過程和居民的需求偏好顯示制度結合起來，調整政府決策和執行的靈活性，更好地滿足社會需求。

公共產品；政府供給；制度困境；制度創新

一、政府供給公共產品制度產生困境的原因

(一)理想主義的制度設計與非理想主義的制度實踐

中國是建立在馬克思主義對資本主義批判和對未來生活的美好向往的理論基礎之上。馬克思認為：資本主義是一個以資本為中心的社會，在資本為中心的社會中形成的一切制度都是為資本主義社會的統治階級——資本家服務的，廣大的勞動者喪失自身的主體地位，不再是獨立的個體，而成為資本的附庸，要改變這一社會現狀，就要改變以資本為中心的資本主義社會，改變資本主義的財產私有制制度，將勞動者從財產的附庸中解放出來。未來的社會不應該是一個以財產衡量個體權利社會，當財產私有制被社會財富的公有制取代，擺脫財產束縛的“人的自由而全面解放的”共產主義社會就會隨之到來。

這種擺脫財產束縛的理念直接影響著中國建國后的公共產品供給制度和供給水平，新政權努力將這一理想主義踐行到現實社會制度的構架中去，建立了以平均主義和配給制為代表的公共產品供給制度。

但是，中國并不是建立在馬克思預見中的資本主義高度發達的基礎之上，中國面臨著沉重的經濟負擔和發展任務，所以，當改革開放之后，我們則不得不面對著一個“前無古人”的制度創新的艱難之路。面對著理想的未來社會，我們需要構建一個現實的框架，這一框架中的每一個具體制度要彼此協調、相互結合、目標一致，同時每一具體的制度又需要堅持正義性、保證公平性、具備可執行性、符合效率原則，顯然，這樣的制度設計和制度實踐要將遠大理想與實踐結合，無疑是一個極其困難的過程。

(二)精英政治的利他主義與理性經濟人假設的沖突

政府的領導核心——中國共產黨從建黨開始，就為自己塑造了一個精英標準，這個精英的標準包括近乎宗教的理想追求，苛刻的人員選拔，血與火的革命洗禮，這個精英的標準使中國共產黨當之無愧地成為新中國的領導階層，也使中國共產黨人能夠帶領廣大群眾去實現他們對未來生活的美好向往。

但這一精英標準在和平年代卻逐漸喪失了它的形成基礎，物質生活的安逸使理想若有若無，苛刻的人員選拔可能喪失更多的支持，缺乏錘煉的隊伍也顯得不那么令人信服。尤其是在市場經濟中，精英政治面對理性經濟人的假設時，如何實現經濟領域的個人的自利追求和政治領域利他追求的“人性”的有效統一，如何解決因身份、角色差異導致價值標準不同的倫理沖突，是當下精英政治急切需要解決的問題。

從實踐來看，歷史已經賦予了中國共產黨這一精英團體執政的合理性，而能否保持這種合理性，并將精英政治的先進性持續下去，則是當前政府的領導者——中國共產黨面對的主要問題，“中國共產黨的領導地位是在歷史中形成的。但是與所有曾經居于統治地位的階級及其政黨一樣，這種執政地位既非與生俱來，也非一勞永逸。歷史合理性只能說明過去，不能說明現在和將來，執政的合理性來自于人民的選擇，而人民選擇執政黨并不是一朝確定便永遠不變的。因此，執政黨不能把執政的合理性寄托與歷史，而是更應該注重增強現實與將來的正當性。”[1]292-293如何保持精英的先進性，如何保證黨的領導和政府官員的先進性，克服理性經濟人追求私利對制度的損害，是經濟人對精英政治的考驗。

(三)人格化的志愿主義和非人格化的制度設計

理想主義和精英政治將中國共產黨和中國政府置于志愿主義慈善政府的高度。黨和政府是先進的，是領導人們奔向美好未來社會的，這種不追求個人利益的政黨和國家必然會主動地，前瞻地為公民提供更多的社會公共產品，更好的社會服務。所以，我們在制度的設計中存在著一種理想的設計，就是先進的政黨和精英的政府會必然地保證公民的最大利益，會幫助所有處在困境中的人們，這種制度設計充滿了憐憫的人道主義精神，但也注定這種制度的設計難以健全和缺乏監督。

志愿主義的精神會需要許多制度設計的空白，因為志愿是倫理的、人道的、充滿人性關懷的，而制度是非人格化的、現實的，可操作的、一絲不茍的。如果制度能夠詳盡極致，志愿主義就會毫無用武之地，精英和先進也就無從言起。志愿主義下的制度設計必然要保留寬泛的，供具有前瞻性的領導人以充分的自由裁量權，但如果制度設計的不夠詳盡，總是保留著人道關懷的空間，那么我們可能要面對理性經濟人假借志愿主義面孔的自利行為，也可能會面臨關懷的內容合理性(利他的有限理性)問題。前者主要是損公肥私的行為，后者則體現了對搭便車行為的保護。

(四)結構先于制度的被動性創新

中國的改革開放，是一條前所未有的社會制度創新之路，一方面是中國的制度理想和實踐框架是建構在對西方資本主義社會體制的批判基礎之上，一方面是蘇東劇變后的社會主義困境，使中國失去了比較和參考的對象。在中國領導人思索中國社會制度的發展命運和前途時，社會結構卻在一天一天地悄悄演變著。這就使得中國制度改革的創新落后于社會結構的變化。鄧小平理論中的“黑白貓論”、“摸著石頭過河論”真實地反映了這一社會制度建構的困境。

從某種意義上說，中國社會制度的創新來源于基層人民的自發探索，而后被領導層自主地應用于制度建設。我們從家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業興起的過程中可以看到，家庭聯產承包責任制來自于農民的自發創新，鄉鎮企業的發展始于基層政權的制度下變革(尤其是江浙一帶的“紅帽子”鄉鎮企業)，這一自發到自覺的過程，正是社會結構變化引起制度變化的過程。

結構先于制度的社會使我們不得不面對著被動性的制度建設，這一被動的過程使中國的制度選擇總是面臨著“堵漏洞”的制度建設過程，管理者不得不面對因被管理者的變化而進行體制和政策的調整，使社會制度的發展總是落后于現實選擇的過程，這一現象也是造成制度的執行部門——政府因缺少可操作的制度規定而不得不采取“人治”的非民主的行為選擇。

二、政府供給公共產品制度困境的表現

(一)制度的公平性欠缺

1.“二元制”下的公共產品供給體制

以戶籍區分城鄉的兩種社會管理制度體系形成了以不同身份體制為依托的城鄉兩種公共產品供給制度。在城市，建立起了以城市市民身份和“單位制”的公共產品供給制度；在農村，確立了以集體土地所有制為基礎的農村公共產品供給制度。我國的城鄉二元結構，經歷了由經濟上的二元結構到社會制度二元結構的過程。城鄉二元結構不僅僅是經濟上的市場和計劃，城市和鄉村經濟結構的并存，而且是整個社會中以身份為特征的二元體制并存，公民因身份的不同而生活在不同制度框架內。

二元社會結構的形成不是社會自發形成的，而是一個自覺的過程。城鄉二元結構發端于新中國經濟發展中采取的不均衡戰略，新中國選擇了一條優先發展工業和以城市經濟為主的道路，這是二元經濟結構形成的初始源頭。二元經濟結構形成之后，相應的就形成了一系列以優先工業、優先城市的制度設計，進而形成了以城市和工業為主的公共產品供給的制度設計，這樣，以二元經濟結構為基礎的社會制度的“二元制”就逐漸建立并發展起來。

改革開放之后，在城市，政府開始嘗試實行有計劃的市場經濟體制，以解決計劃對經濟競爭的約束，開始推行計劃和市場的“雙軌制”，這就進一步分化了城市的公共產品供給制度，使企業和政府事業單位分離開來，這時候的“二元制”社會制度不再是落后農業生產和現代工業相結合的二元經濟結構上的“二元制”，而進一步發展成為不同資源配置主體——政府和市場、不同產權(所有制)——公有、集體和私有、不同分配方式——按勞分配和多種分配方式、不同資源配置方式——計劃和市場下的“多元制”，各種社會制度并存的局面開始出現。

2.財權、事權不對等下的公共產品供給

第一，權力分配不均衡導致的公共產品供給差異。在中央政府對地方政府權力的下放中，形成了區級政府權力差異。改革開放之后，中國政府的不均衡發展的經濟戰略是建立在“讓一部分地區先富起來”的思想上，以實現由不均衡發展到均衡發展的過程，這種“先富帶動后富”的思想在政府權力的分配實踐中，就形成了中央政府權力下放中的區際差異，這種權力分配的差異，既有行政權力分配的差別，又有經濟權力分配的差異，改革開放初期的“經濟特區”和“沿海開放城市”就是在這一財權和事權分配差異下形成的。在此之后，這種方式進行的財權和事權分配的改革嘗試不斷被重復使用，試點地區和城市總是能夠優先地獲得中央政府的行政和財權的支持，這種方式確實使部分地區的經濟得到迅速的增長，但這種財權、事權分配的不均衡使政策與財力傾斜地區公共產品的供給明顯優于其他地區，進而形成了公共產品供給的顯著差異。

第二，事權的不均等導致基層公共產品資金不足。從目前來看，市、縣兩級地方政府負擔著基礎教育、養老金、失業保險、社會福利事業、最低社會保障等大量資金籌集的工作，但在資金方面，主要的財政稅收基本掌握在省級政府和中央政府手中，基層政府財政負擔沉重，這就進一步拉大地區間公共產品供給的不均衡。

(二)制度執行力的不足

1.政府非效率選擇的公共產品支出

首先，政府非效率公共支出不可避免，政府的領導者和工作人員要面對著信息不完全的問題。無論多么偉大的、睿智的和慈愛的政府領導者都面臨著信息不完全的問題：他需要了解公民的個體偏好，并將這一偏好形成集體的偏好，他需要了解每個公民的偏好；需要對公民在多個偏好集合中進行排序，分析那些偏好是應該優先選擇的，哪些是次優選擇的；還需要經過精密的測算，使用最優的效率原則來確定這些公共產品的供給。很明顯，生活中并沒有這樣的領導人。即使有這樣的領導人，他也要面對著一個由大多數普通人(追求利益最大化)組成的執行部門。

其次，政府提供公共產品要面對官僚的利己主義問題。公共選擇理論認為，政府官員并不是超脫現實生活的理想主義者，他們也是同市場經濟個體相類似的個人，在行為選擇的過程中，也要遵循自身利益最大化的原則，對于政客而言，他們的目標是選票最大化，對于官僚來說，他們的目標是預算最大化。這樣，盡管政府的目標是力圖通過社會公共產品的最優提供和社會公平的實現來維持自身的合法性地位[2]，但這一目標與政治家和官僚的個人目標并不一致。

再次，政府非效率的目標追求。政府非效率的公共產品支出主要表現在以下幾個方面：第一，政府權力的分配不是以公共產品最優支出為準則；第二，政府公共支出缺少競爭；第三，政府公共支出本身的非效率性；第四，政府機構本身的無效率；第五，政府公共產品財政支出以GDP為導向。

2.利益趨同群體的尋租對政府執行的干擾

盡管有學者否定中國已經出現了利益集團，但不可否認的是，隨著部分市場經濟主體實力的擴張和人們生活差距的明顯，社會結構已經出現了由不同社會力量組成的利益趨同群體。孫立平指出：從20世紀90年代開始，新的社會力量和組合關系已經開始逐步成型，主要表現為以共同身份或共同利益的群體已經具備相當規模；社會群體或階層的邊界趨向清晰；群體內部出現共同的認可；群體結盟關系的出現，這些群體的出現，使中國社會出現了結構先于制度定型的狀況[3]。進入到21世紀之后，這種群體的分化更加明顯，并且進一步形成以某一利益取向為目標的社會經濟組織。這些利益趨同群體為追求最大的經濟利益，通過各種手段干擾政策的制定、執行過程，以期滿足小群體的利益要求。

(三)制度自我調整機制的缺失

一個完善的制度不僅包括決策形成和執行過程，還應該包括制度的自身補救措施和制度自我調整機制。在決策形成的補救措施方面，首先，民主集中制和多數原則沒有得到體現時，是否有相關的制度來彌補和挽回這一局面。我們從一些學者對中國“政治參與”*“政治參與”這一詞的使用筆者并不贊同，這一詞匯很明顯與我國的人民當家作主主體地位不相符合，也不符合我國政治發展的方向——即由管理型政府向服務型政府、劃槳型政府向掌舵型政府的轉變。存在的問題的分析來看。中國的政治制度還存在著這樣的問題：民主選舉機制尚處于初級階段，直接選舉的程度低，選舉程序和機制不健全；政治參與的民主監督機制不健全；公民參與的非政治體系內途徑缺乏；公民政治冷漠[4]。這些制度的形成直接影響著公共產品制度的構建。

其次，多數原則下的“多數對少數壓迫”問題，盡管少數服從多數的現代民主原則是不可替代的，但是，無論少數和多數，每一個人都是利益最大化的追求者，對這種追求的保護，是一個公平、平等制度建立的首要前提，這種追求(在不違背帕累托效率原則)，無論是少數人還是多數人，都具有同樣的正義性。一個良好的制度可以通過對多數人有利的選擇，但不應該輕易地否定少數人的利益訴求。尤其是當我們面對中位選民決定論，投票悖論等制度的“理性障礙”*“理性障礙”是指理性的個體選擇形成的非理性結果，這往往是制度設計中不被發現，但在制度運行中會出現的結果。時，對少數人需求表達的制度性補救措施，變得極為重要。

制度的補救和調整措施應該包括一套完整和完善的公民需求偏好表達機制。實際上，我們在制度的設計中已經形成這一制度的雛形，如集會、游行、示威、上訪、信訪、行政訴訟制度，也形成了一些相應的機構，如工會、婦聯，但從這些權力的實現和機構的運行來看，除去行政訴訟制度，其他制度尚難以充分表達公民的需求偏好的作用。

三、公共產品政府供給制度的創新

(一)完善公共產品供給的決策制度

首先，健全公民的公共產品需求顯示制度。第一，需要在人民代表大會制度內能夠實現公民對公共產品需求的充分顯示，使公民真正地能夠通過選票表達自身的偏好。第二，真正推進協商政治民主。協商民主制度是公民在人民代表大會制度外的一種需求表達方法，是公民通過民主黨派等組織向執政政權表達偏好的途徑，這一制度豐富了公民的需求偏好表達機制。第三，建立健全集體選擇制度的補救制度。制度本身是一種秩序的體現，是一定價值形成具體規范人們行為的過程，制度設計的困難就在于對這一價值的追求和制度形式對價值核心的體現，現代民主的選擇制度確立和正義、平等、公平等基本價值原則，這一系列抽象的價值原則內部就存在著理解上的諸多爭議，這就使制度設計的過程和秩序的形成本身就可能是不完善，或者存在著漏洞和死角，而出于對制度內容的不同理解也可能出現執行的偏差，在制度執行出現偏差時，能通過其他社會制度及時補救并加以矯正，就成為我們完善決策制度的另一有效手段。

其次，完善公民個人偏好社會轉化機制。完善中國公共產品集體選擇制度中個人偏好的社會轉化過程，要處理好這樣兩個問題：第一，直接民主選舉和代議民主的銜接，也可以概括為民主集中制和少數服從多數原則的協調問題。胡錦濤在十八大報告中指出：要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。這句話實質上指出了將民主集中制和少數服從多數原則結合的目標。本文認為，民主集中制的優勢在于決策的執行的過程，而民主程序的優勢在于表決中公民意志表示的充分，所以將二者結合的有效方式應該是，集體選擇中民主的充分表達，決策和決策執行過程的有效集中，再加以補救制度的健全，即充分的民主決策、集中的行政執行，及時的制度補救；第二，集體選擇制度中規則的科學設計。一種秩序的結果，往往是由秩序形成的規則決定的，哪些人表達個人的意志，形成什么樣的結果，對于公民個體來說，也許是重要的，但對于整個社會來說，什么樣的規則，才是制度的根本。“一種無規則的改革遲早會葬送改革本身”[5]。

(二)提高公共產品供給的政府執行能力

首先，公共產品供給要推動層級政府財權與事權對等。實現財權和事權的對等，應該做到：一、中央政府和地方政府確定各自公共產品的供給范圍，并在此基礎上確定稅收的標準，同時中央政府負責協調公共產品地區間的不平等和差異；二、政府逐漸減少直接投資基本建設等經濟項目，對社會的經濟干預應該建立在保證市場競爭的有效性方面，把握好“市場失靈”和“政府有效”的職能界限。

其次，盡快轉變政府行政管理方式。建立成本——效益分析的政府政策評估方法，以消除官僚主義和官員中的經濟人行為，杜絕官僚和利益集團的勾結，提高公共支出效率。提高管理效率，增加競爭，降低成本，改變支出結構。

再次，加強對政府行為的監督。“政府失靈”的主要表現是信息不完全，官僚機構內部的無效率，政府公共支出的非效率供給，利益集團對政府的“俘獲”。對于“政府失靈”的控制可以分為制度內的控制和制度外的控制。

制度內的控制主要是人民代表大會和政協等制度內的議政和參政機構的監督，但這部分的監督存在著的問題就是多數是事后監督，也就是當政府的執行政策的結果出現后，問題才會被發現，所以，應建立人民代表大會和政協等組織的“問政”監督方式，這一“問政”方式表現為，建立相應的制度要求和保證人民代表能夠隨時隨地對政府工作進行及時的監督，糾正政府在執行決策的工作中出現的偏差和問題。

制度外的控制主要是社會監督。一項制度和決策的好與壞，正當與顯失公平，只有直接接觸這一制度和決策執行的公民體會最深，也只有這些公民才會做出對政府執行決策行為的直接評價，建立規范的不受政府干擾的社會監督制度十分重要。而社會監督的最主要方面就是新聞輿論的監督，“在當代，新聞輿論被當做除了立法、行政、司法三大權力之外的‘第四權力’。一個社會‘第四種權力’是否能健康、自由地發展，直接關系到這個社會是否具有自我完善、自我凈化、自我更新的功能。”[1]302

[1] 賈可卿.分配正義論綱[M].北京:人民出版社，2010.

[2] 侯雷.城市公共安全服務供給的基本機制及其整合[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(3)：58-62.

[3] 孫立平.斷裂——20世紀90年代以來的中國社會[M].北京:社科文獻出版社，2003:31.

[4] 李景治，熊光清.當代中國政治發展與制度創新[M].北京:中國人民大學出版社，2009:278-285.

[5] 胡代光.西方經濟學說的演變及其影響[M].北京:北京大學出版社，1998:486.

System Predicament and Innovation on the Chinese Government Public Goods Supply

LIU Wei-dong，XU Guo-cheng

(College of Economy and Management，Beihua University，Jilin 132013，China)

China public good supply is accompanied by the transformation of government functions. In recent years，the supply of public goods is facing the problem including inadequate supply，unbalanced varieties，excess and shortage supply coexist，etc. The main reason is that the government has decision-making and implementation difficulties in public product quantity and quality，also in production and supply system，while causing the difficulty of decision-making and implementation can be summarized as the several pairs of contradictions: aspiration to reality，elite to mass，volunteerism to instrumental system，system design lags behind social structure formation. So in order to solve the problem of government supply of public goods，it needs to adjust the government’ decision-making and implementation flexibility by combining the process of supply and residents preference display system to meet the needs of the society.

Public Goods；Government Supply；System Predicament；System Innovation

2014-06-16

教育部人文社會科學規劃研究基金項目(14YJAZH090)。

劉衛東(1973-)，男，吉林吉林市人，北華大學經濟管理學院副教授，博士；徐國成(1964-)，男，吉林雙陽人，北華大學教授，博士。

D63

A

1001-6201(2015)01-0124-05

[責任編輯：秦衛波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.023