借勢國家“鎮改市”試點探索龍鰲一體化城市發展

■唐 勇/文

借勢國家“鎮改市”試點探索龍鰲一體化城市發展

■唐 勇/文

浙江省是全國強鎮擴權和小城鎮培育試點改革先行區，2011年在全省200個中心鎮中確定發展基礎較好的27個鎮，作為小城市試點進行培育，溫州蒼南龍港鎮、平陽鰲江鎮列入其中。2014年兩鎮在超額完成小城市培育第一輪三年行動計劃各項指標的基礎上，開展第二輪三年行動計劃。2015年1月，龍港鎮列入國家新型城市化首批64個試點名單，與吉林二道白河鎮成為僅有的兩個“鎮改市”試點鎮。小城市培育極大地推進了兩鎮經濟社會、城市功能的全面發展和提升。

一、龍港、鰲江小城市培育取得重大成效

通過小城市培育三年行動計劃的努力，兩鎮經濟社會全面發展，在強鎮擴權、資源要素配置、經濟實力、城市建設與公共服務能力提升等方面取得了重大突破。主要成效包括：

（一）經濟實力持續增強，戰略地位日益凸顯

蒼南龍港鎮堅持工業立鎮，積極推進新城產業集聚區、城西工業區等產業平臺建設。2013年投資總額、GDP和財政收入分別達到111.9億元、185.6億元和18.8億元，近三年平均增長率達到42.68%、13.46%、14.89%，經濟總量占蒼南全縣的一半。龍港鎮建成區面積19平方公里，建成區常住人口達到25.2萬人，城市化率56.8%。謀劃將擁有30平方公里海涂圍墾的龍港新城作為浙臺（蒼南）經貿合作區的核心區，戰略地位凸顯。平陽鰲江鎮大力發展實體經濟，2013年固定資產投資、GDP、財政總收入分別達到81.5億元、100.1億元、11.9億元，近三年年均增長70%、14.5% 和18.2%，經濟總量占平陽全縣的三分之一。鰲江鎮堅持優化布局、拓展空間，建成區面積擴大到13.5平方公里，建成區常住人口12.6萬，城市化率51.7%。鰲江新港區建設扎實推進，省級經濟開發區和鰲江鎮“區鎮合一”掛牌運行；以甬臺溫高速復線、鰲江四橋、鰲江五橋、疏港大道、車站大道、港口、輕軌等為支撐的現代化交通網絡體系基本形成。

（二）設施功能不斷完善，商貿發展優勢突出

龍港鎮堅持新城開發建設和老城區提升改造并重推進；龍港污水處理廠、華潤浙江蒼南電廠一期建成投產；沿海高速復線、鰲江跨江大橋、世紀大道拓寬工程、甌南大橋引橋工程等重大交通項目順利推進；龍港體育館、龍港高級中學、松濤嘉園農房集聚點等加快建設。鰲江鎮堅持基礎設施建設先行，建成了溫福鐵路鰲江二級車站、鰲江中學、鰲江文體中心、垃圾生態焚燒發電廠，完善了水、電、氣等城市綜合管線，500千瓦高壓工程和110千瓦勝利變全面投入運行。鰲江堅持服務業優先，2013年服務業占比達到48.4%。四大綜合體平陽萬達廣場、平陽銀泰城等順利開工，鰲江站前明發集團綜合體、鰲江中塑居家MALL項目快速推進，鰲江流域商貿服務業平臺集聚中心基本形成。

（三）城鄉面貌全面改善，生態旅游快速發展

龍港鎮通過省級文明城鎮復評，深入推進全國文明鎮創建。大力實施“三改一拆”和“四邊三化”行動，整治河道130公里，新增農房改造7524戶；建成區人均公共綠地面積達到3.4平方米，垃圾無害化處理率達到100%。鰲江鎮以治水為突破口，完成西塘河、平鰲塘河、雁門河、東塘河等27.6公里河道整治，人均公共綠地面積提高到8平方米；完成20.8萬平方米農房集聚和舊村改造，建成46.7萬平方米安置小區，實施建設100幢高層建筑和146萬平方米高檔住宅小區。堅持把轄區內西灣、梅溪、梅源生態山水資源與提升海島旅游風貌有機結合，以南麂列島為核心的山海資源旅游開發取得積極進展。

（四）強鎮擴權取得實質進展，體制機制不斷優化

龍港鎮撤銷13個辦事處成立17個新社區，縣級部門派駐副科級單位達到13個；建立一級財政體制，明確縣鎮分成比例。鰲江鎮完善公共服務平臺，行政審批、公共資源交易、就業保障、應急維穩等四大服務中心運行良好；組建綜合管理執法大隊，實施綜合行政執法體制改革試點，城市管理實現新提升。

表1.港鎮、鰲江鎮第一輪小城市培育（2011 -2013年）強鎮擴權措施表

二、借勢龍港鎮國家“鎮改市”試點，探索龍鰲一體化城市發展模式

跨行政區協調難度大、融合發展不足是全國流域型多行政主體區域在推進城市化發展中面臨的共性問題，通過龍港、鰲江兩鎮的整體發展，探索一條切實可行的協同發展路徑，是國家新型城市化工作的重要突破，同時可以為其他地區提供有力借鑒。

（一）構建龍鰲一體化城市發展模式的必要性

探索與區域協調發展相匹配的跨鰲江發展“龍港-鰲江一體化”發展模式，既可以促進市政、教育、醫療衛生、養老、文化體育等設施共建共享，避免重復建設，提高利用效率；也可以更大范圍的統籌優化土地、資金、人才等資源要素配置，實現緊湊集約發展；還可以深化行政管理體制改革，提升政府服務能力，降低城市建設管理成本。兩鎮融合一體化發展，還有利于形成有效的流域生態整治協調和監管機制，可以充分落實浙江省“五水共治”的各項工作任務，對構建鰲江流域生態安全，推進區域可持續發展意義重大。

“兩海兩改”四大國家戰略舉措相繼在溫州實施，為溫州模式再創新提供了歷史性機遇。龍港和鰲江是浙江海洋經濟發展示范區的重要組成部分，目前正加快實施沿海開發戰略，積極擴大對臺合作交流，深入推進金融改革和農村改革。將龍港鎮和鰲江鎮共同打造成為連接長三角、海西兩大經濟區重要節點型城市，需要兩地以更大的決心魄力共促改革，加快推進區域一體化融合發展。

表2.港鎮、鰲江鎮城市化重大改革探索工作

（二）發展水平相近、優勢互補合作共贏，帶動鰲江流域協調發展

龍港、鰲江十幾年來在新型城市化改革探索上，經歷了相似的發展過程，達到相近的發展階段和水平，優勢互補、合作共贏推進一體化發展，可以作為整個鰲江流域的發展極引領流域整體協調發展。龍港鎮在2015年1月列入國家新型城市化首批64個試點名單，與吉林二道白河鎮成為僅有的兩個“鎮改市”試點鎮，借助國家級試點政策東風推進龍鰲一體化發展，可以起到“1+1”大于“2”的倍增效應，為鰲江流域地區長遠發展提供強勁動力。

龍港和鰲江兩鎮各具優勢、功能相補，具有廣闊的合作空間。比較而言，龍港更突出產業發展功能，工業優勢明顯，專業市場發達，隨著“中國第一農民城”向打造“中國農民第一城”提升，以及浙臺（蒼南）經貿合作區加快建設，未來龍港將成為農民改革創業的熱土。鰲江則交通設施完善，山水資源豐富，教育醫療事業蓬勃發展，近年來大力推進城市綜合體建設，進一步完善城市商貿、交通集散和休閑人居等功能，形成了良好的“宜居宜業”環境。兩鎮緊密地融合互動，共同形成一個功能更完善、輻射能力更強的區域發展中心，能夠形成更強大的城市競爭力，實現城市影響能級的躍升。

（三）推進龍港、鰲江一體化發展，建設溫州大都市區南部中心

為推進鰲江流域協調發展，加快龍鰲一體化建設，省、市層面進行了長期的戰略謀劃，不斷探索溫州南部區域協調發展的路線圖，力求在浙南閩北地區（溫州至福州之間）培育形成一個輻射帶動力強勁的區域性中心城市。

省級層面：2004年浙江省政府出臺的《溫臺沿海產業帶發展規劃》，明確指出：“在培育溫州大都市區的同時，積極推進龍港、鰲江融合發展，使龍港、鰲江成為工業和商貿為主，輻射浙南閩東北地區的現代化港口城市，帶動整個鰲江流域協調發展的經濟、文化中心”。2009年浙江省政府出臺的《浙江城鎮體系規劃》中提出“以溫州中心城區、瑞安、樂清、永嘉和洞頭的中心城區形成都市區核心區，以蒼南和平陽的中心城區以及龍港-鰲江組團構成蒼南-平陽片區，形成‘一核一片’的空間形態”。

市級層面：2000年溫州市出臺《鰲江下游中心城市整體協調發展規劃》，提出以龍港、鰲江兩鎮現有城市總體規劃為基礎，組建鰲江下游中心城市，發展成為溫州市域的副中心城市。2003年溫州市人民政府成立了鰲江流域發展協調領導小組，從產業布局、城鎮發展、水利防洪和綜合交通四個角度研究推進鰲江流域的整體發展。2007年溫州市出臺《溫州市鰲江流域區域規劃》，提出構筑“一心五區兩帶”的空間開發總體格局，其中“一心”即為龍港、鰲江組成的流域中心區。2014年溫州市審議通過《關于圍繞“兩美”目標推進大都市區建設的實施意見》，提出“一主兩副三極多點”大都市區布局，明確蒼南、平陽加強龍鰲一體化建設的戰略決策，旨在把龍港和鰲江打造成為溫州大都市區的南部中心。

三、推進“鎮改市”改革試點，打造龍鰲一體化城市樣本的建議

（一）創新區域協調發展行政體制，規劃龍鰲一體融合發展頂層設計

成立兩鎮一體化行政協調機構，推進兩鎮一體化發展的頂層設計和規劃編制，按照“一江兩岸”區域融合發展要求：一是統籌協調規劃編制。建立一江兩岸規劃編制、管理、推進協調機構，深入開展空間規劃和多規融合。力爭在“十三五”規劃編制中，將鰲江流域區域開發納入省市重點區域發展規劃和港口、產業等各類專項規劃。二是推進基礎設施共建。以鐵路、高速公路、跨江通道和港航發展為依托，加強公共交通發展，形成一體化的綜合交通體系，打造溫州南部綜合交通樞紐。按照區域一體化發展需求，完善電力設施布局，推進油氣管網建設，構建清潔安全經濟的能源保障體系。統籌兩鎮基礎地理信息資源的開發，形成互聯暢通的信息網絡體系。三是推進公共服務共享。統籌發展兩鎮社會保障、社會事業和社會管理，完善各項民生政策配套，加速實現兩地居民“同城同待遇”。四是推進鰲江流域港產城聯動發展。立足溫州港蒼南港區和平陽港區聯動發展，謀劃港口集疏運網絡互通共聯，構建鰲江流域區域港口集疏運網絡體系。打造浙南臨港產業集聚區和龍鰲海洋經濟發展示范區，加快形成港產城互促發展新格局。

成立溫州市鰲江流域（龍港-鰲江）新型城市化綜合改革試點領導小組，部署指導“鎮改市”試點工作推進：一是建立聯動機制。省直部門和溫州市出臺相關政策，蒼南縣和平陽縣、龍港鎮和鰲江鎮政府負責實施和政策落實，形成上下聯動、協調順暢的工作機制。二是完善考核評估。注重對改革試點過程中的新經驗新做法進行評估總結，建立工作進展發布制度，及時總結推廣經驗，充分發揮典型示范帶動作用。三是安排專項資金支持，建立民資廣泛參與的投融資機制。合理利用現有融資平臺，積極探索全民股權等創新投融資模式。大力推進市政公用事業特許經營，鼓勵和支持各類社會資金參與城鄉基礎設施和公共服務設施建設。四是引導推廣以政府與回歸溫商為主體的PPP模式。貫徹落實《支持溫商創業創新促進溫州發展三年規劃》，鼓勵境內外溫商資本參與教育文化、醫療衛生、社會福利、商貿服務領域的項目建設。

（二）賦予兩鎮縣級經濟社會管理權限，推進行政管理機構改革

根據兩鎮融合發展與簡化行政機構、降低行政成本的要求，賦予兩鎮縣級經濟社會管理權限，切實提高政府行政效能，實現老百姓“辦事不出鎮”。一是賦予縣級財政管理權。在現有小城市培育專項資金和稅費返還制度的基礎上，加快建立獨立財政管理框架，按照“核定基數、提高分成、平穩過渡”的原則，逐步充實鎮級財力。二是賦予縣級經濟管理權。繼續加大權限下放力度，推進審批制度改革，賦予項目申報、用地報批、證照發放、稅收管理等縣級同等經濟管理權，賦予縣級計劃制定權和規劃審批權。三是賦予縣級綜合執法權。深化推進綜合執法改革，在城市管理與建設、安全生產、環境保護等方面賦予鎮縣級執法權。四是賦予縣級社會管理權。根據實際需要，賦予文化、教育、體育、醫療衛生、社會保障等方面部分縣級管理權限。

推行“大部制”改革創新管理機構設置，打破“上下對口、條條分割”格局。第一，立足行政效能最大化，分設若干綜合部門、業務部門，強化鎮級人事管理。第二，優化機構設置和人員配置，優化人員結構，適當減少一般性崗位人員，合理增加規劃、衛生、教育、環保等專業技術崗位人員，提高行政事業單位專業技術人才比例。第三，完善社區治理體系。強化基層綜合服務管理平臺，改善社區自治方式，合理設置街道辦事處，賦予社會管理和公共服務職能。加大向社會力量購買公共服務的力度：制定政府購買服務指導目錄；靈活采取多種方式購買服務；完善公共服務的監督評價機制；建立動態調整機制。

（三）構筑同城發展的基礎體系，強化龍港鰲江一體化保障措施

圍繞龍鰲一體化發展目標，優化城市空間布局，加快新城區建設和舊城有機更新，通過三年努力形成鰲江兩岸一體化發展城市空間新格局。一是加快推進新城建設。加快推進龍港新城、世紀新城和鰲江新城開發建設。加快城市核心區打造，推進城市綜合體、高檔酒店、住宅和寫字樓開發，著力打造城市核心區。二是加快舊城有機更新。大力實施“三舊”改造，全面提速城中村（舊村）、舊住宅、舊廠區改造工作，進一步盤活土地資源，提升低效用地利用率。

立足兩鎮產業發展特色和基礎，加快融合互補發展，優化城市產業結構和布局。一是推進龍港鎮產業升級工程。重點依托區域灘涂圍墾資源優勢，發展臨港工業。推進全鎮各類工業平臺建設，大力促進工業企業轉型升級。建設小微企業創業園和小微企業孵化園，培育發展中小企業。二是推進鰲江鎮產業提升工程。以商務商貿、現代物流、休閑旅游等三大現代服務業為重點，加快服務業功能平臺建設。以海洋戰略性新興產業培育和機械機電、食品、服裝等傳統產業改造提升為重點，推進工業集聚集約發展。三是開展智慧城市改革創新工作。以龍港-鰲江區域融合發展為導向，推進“龍鰲智慧城”共建、龍鰲智慧設施共享和智慧民生事業共榮。加快編制“龍鰲智慧城”建設規劃，以龍港、鰲江城市新區為突破，帶動鰲江兩岸智慧城市有序全面建設。推進覆蓋龍港-鰲江兩鎮全域光網城市和無線網絡建設，加快光纖入戶工程，提升公共信息服務能力。開展智慧交通、智慧教育、智慧醫療、智慧社區、智慧環保、數字城管等領域的探索，逐步實現社會保障、醫療服務和公共服務等領域“一卡通”。

（四）全面放開落戶限制，創新農村土地管理制度推進城鄉一體化發展

按照國家“三個1億人”和“兩步走”的戰略，推進龍鰲一體化城市的農業轉移人口市民化，全面放開落戶限制：一是實行按居住地登記的戶口遷移制度。以平陽戶籍管理制度改革試點為契機，取消農業戶口與非農戶口性質劃分推行居住證制度，實現未能落戶的農業轉移人口居住證全覆蓋。積極引導有意愿、有能力的農業轉移人口和其他人口落戶城鎮，并將其完全納入城鎮住房、教育、衛生和社會保障體系，同時保障其原先享有的宅基地、承包地、集體收益股權等權益不變。二是鼓勵引入高素質人才。積極鼓勵引入高素質人才，著力解決外來人才戶籍管理、社會保障、配偶安置、子女就學等問題。三是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。構建由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本多元化分擔渠道，明確各級政府分擔責任。

（作者單位：中共浙江省委黨校）

基金項目：本文是作者主持的國家社科基金項目（14BJY100）“集體建設用地租賃、轉讓、抵押二級市場的制度設計與創新研究”階段性成果。