浙江省污水治理對(duì)策研究

■奚家亮/文

浙江是水資源小省，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去五年全省水資源總量約為1000億立方米，人均水資源量1760立方米，約為全國(guó)人均的80%、世界人均的25%。但同時(shí)，浙江是一個(gè)用水大省，更是一個(gè)廢水排放大省，2012年，浙江用水總量約220億方，其中包括農(nóng)村用水91億方，工業(yè)用水61億方，城鎮(zhèn)生活用水約42億方；全省年廢水排放量42億方，其中包括工業(yè)排放17.5億方，城鎮(zhèn)生活排放24.5億方，工業(yè)廢水排放量和全省廢水排放總量均居全國(guó)第4位。

大量的廢水排放必然會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境的污染，據(jù)全省221個(gè)省控?cái)嗝鏀?shù)據(jù)監(jiān)測(cè)顯示，水質(zhì)優(yōu)于或達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1）的為63.8%，其中，黑河、臭河、垃圾河等超過(guò)一萬(wàn)公里，全省水環(huán)境質(zhì)量總體低于全國(guó)平均水平，而江河的污染必然會(huì)導(dǎo)致水質(zhì)性的缺水，在2012年全省因水污染大約減少100億方水資源。因此，推進(jìn)五水共治，不斷加強(qiáng)全省污水治理，已經(jīng)刻不容緩，這不僅是建設(shè)兩美浙江的重要舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是緩解浙江水資源問(wèn)題的必要手段之一。

一、水環(huán)境問(wèn)題成因分析

（一）工業(yè)廢水

工業(yè)廢水通常具有量大、污染物質(zhì)多、毒性大、處理復(fù)雜等特點(diǎn)，主要包括生產(chǎn)的污水和廢水以及工業(yè)生產(chǎn)用料、副產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中排放的污染物。從總體上看，浙江工業(yè)廢水排放量雖有所改善，但仍然還是很大，2013年，由環(huán)保監(jiān)測(cè)的工業(yè)廢水排放量約為16.37億噸，相比2012年減少了6.67%。但實(shí)際量恐遠(yuǎn)超環(huán)保部門(mén)統(tǒng)計(jì)量，因?yàn)樵S多工業(yè)園區(qū)外的小微企業(yè)存在偷排現(xiàn)象。從分行業(yè)看，造紙業(yè)廢水排放量約占全部工業(yè)廢水排放量的28.4%，紡織業(yè)占到37.5%，化工業(yè)約占2.8%，據(jù)推算，四大行業(yè)廢水排放量總體超過(guò)總量的80%左右。因此，治理工業(yè)廢水首當(dāng)其沖必須做好造紙、化工等行業(yè)的減排工作，不斷加快推進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

表1 2013年浙江地表水水質(zhì)狀況表

（二）城鎮(zhèn)生活污水

城鎮(zhèn)生活污水主要來(lái)源于商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、家庭等用水排放，包括廚房洗滌水、淋浴和洗衣機(jī)排水以及廁所等排水，這些污水不僅含有相當(dāng)數(shù)量的病毒、病菌、寄生蟲(chóng)等微生物，還含有糖類(lèi)、淀粉、纖維素、蛋白質(zhì)等無(wú)毒有機(jī)物以及大量硫、磷等無(wú)機(jī)鹽類(lèi)化合物。據(jù)監(jiān)測(cè)表明，2013年，浙江全省城鎮(zhèn)生活污水排放總量約為25.5億噸，比上年增加4%左右，其中包括COD排放56.4萬(wàn)噸，氨氮排放9.5萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工業(yè)污染物總量。

（三）農(nóng)村生活污水

農(nóng)村生活污水主要有農(nóng)村廚房污水、衛(wèi)生間和洗滌污水等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生活方式也發(fā)生著巨大變化，大量洗衣劑、抽水馬桶、淋浴設(shè)施走進(jìn)農(nóng)民家庭，在用水量不斷增加的同時(shí)，農(nóng)村水環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，大部分水源受到重金屬的污染，部分小河垃圾成堆。據(jù)專(zhuān)家統(tǒng)計(jì)，目前全省農(nóng)村生活污水年排放在10億噸左右，COD年排放量約20萬(wàn)噸，面臨嚴(yán)重的水源污染，農(nóng)村生活污水治理任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

（四）農(nóng)業(yè)廢水

農(nóng)業(yè)廢水主要包括農(nóng)田灌溉、畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水等。農(nóng)業(yè)灌溉廢水是灌溉用水和農(nóng)藥化肥融合在一起形成的，超量使用農(nóng)藥化肥是造成農(nóng)業(yè)灌溉廢水的主要因素。據(jù)浙江統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年以來(lái)全省農(nóng)藥化肥使用量持續(xù)升溫（見(jiàn)表2），化肥使用量高于全國(guó)平均水平10%，約為世界平均水平的2倍；農(nóng)藥使用量約為全國(guó)平均水平的2.5倍，世界平均水平的4倍。另一方面，由于使用方法的不科學(xué)造成農(nóng)藥流失到了水體、土壤和空氣中，并最終在淋溶作用下污染地下水。

畜禽養(yǎng)殖廢水和水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水也是農(nóng)業(yè)廢水的重要方面，對(duì)水環(huán)境同樣會(huì)產(chǎn)生很大影響。據(jù)相關(guān)專(zhuān)家估計(jì)，1頭牛的排泄物將超過(guò)3頭豬，而1頭豬的排泄物將超過(guò)7個(gè)人，因此，畜禽養(yǎng)殖廢水成為影響農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量的重要因素之一。另一方面，全省淡水養(yǎng)殖面積約為320萬(wàn)畝，年排放量超過(guò)20億噸，水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水中含有大量殘藥及魚(yú)蝦類(lèi)排泄物，通過(guò)清塘、潮汐和各類(lèi)養(yǎng)殖場(chǎng)換水等途徑進(jìn)入周?chē)w中，使得農(nóng)村水環(huán)境發(fā)生嚴(yán)重污染。除此之外，浙江還有約135萬(wàn)畝海水養(yǎng)殖面積，其對(duì)海洋環(huán)境同樣造成一定污染（見(jiàn)表3）。

二、污水治理基本對(duì)策思路

（一）全省污水治理的基本原則

1.確定較高治污標(biāo)準(zhǔn)

污水治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，需要多年連續(xù)不斷的努力，為此，確定目標(biāo)定位至關(guān)重要，決定著污水治理基本思路和總體工作布局。目前消滅劣V類(lèi)水體，不斷提高Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類(lèi)水比重是浙江污水治理基本目標(biāo)，為此必須逐步提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)。浙江省委省政府決定，到2017年全省所有污水處理廠排放水質(zhì)要達(dá)到國(guó)家一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)(我國(guó)最高標(biāo)準(zhǔn))。但是，要制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的浙江標(biāo)準(zhǔn)，由于浙江水資源總量是偏小的，如果沒(méi)有較高的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，就很難實(shí)現(xiàn)消滅劣V類(lèi)水體目標(biāo)，因此，需盡快研究制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的浙江污水排放標(biāo)準(zhǔn)。

表2 浙江省農(nóng)藥化肥使用量(萬(wàn)噸折純)及畝均量表 （單位：公斤）

表3 浙江省海水、淡水養(yǎng)殖面積表 （單位：萬(wàn)畝）

2.嚴(yán)格控制污水排放總量

消滅劣V類(lèi)水體，提高Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類(lèi)水比重，必須嚴(yán)格控制污水排放總量。分析認(rèn)為，地表水水質(zhì)與污水排放總量直接相關(guān)，未能有效控制污水排放總量將直接影響地表水水質(zhì)改善。從浙江省近10年數(shù)據(jù)來(lái)看，全省污水排放總量仍然過(guò)大，因此，必須要下決心實(shí)行總量排放控制，爭(zhēng)取到2020年將污水排放總量削減到80億噸左右。另一方面，需要分流域來(lái)確定污水排放總量，由于各流域水質(zhì)污染程度不同，需按照分類(lèi)指導(dǎo)的辦法，實(shí)行各水系差異化總量控制。椒江、曹娥江、錢(qián)塘江流域需削減20%左右排放總量，甌江、苕溪和飛云江流域可維持現(xiàn)有排放總量，甬江流域應(yīng)削減30%的排放總量，京杭運(yùn)河、平原河網(wǎng)和鰲江流域應(yīng)削減一半的排放總量。

3.進(jìn)一步積極推進(jìn)水環(huán)境修復(fù)

理論上說(shuō)，大部分被污染的河流經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)整，可以通過(guò)自凈能力得到修復(fù)，但是，對(duì)于那些被嚴(yán)重污染的河流來(lái)說(shuō)，生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)喪失了自凈能力，此時(shí)，必須要借助人工干預(yù)來(lái)修復(fù)水環(huán)境。在污染源上，要積極推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)，形成集中處理和就地處理相結(jié)合的處理體系。治理臭河和黑河要進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)于還有一定自凈能力的污染河流，通過(guò)減少外源污染物和截污納管，再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的自我凈化是可以實(shí)現(xiàn)有效治理的。而對(duì)于已經(jīng)失去自凈能力的河流，必須要對(duì)河床進(jìn)行換水和清淤等治理，當(dāng)然在治理過(guò)程中面臨最大的問(wèn)題就是治理費(fèi)用高昂，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每公里治理成本約為70萬(wàn)元。為此，對(duì)治理費(fèi)用高昂的黑河和臭河可以實(shí)行項(xiàng)目化模式，不斷引入民間資本投入，同時(shí)政府予以固定收益補(bǔ)貼。

（二）加快修訂《浙江省水污染防治條例》

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，浙江制定了《浙江省水污染防治條例》。該條例實(shí)施幾年來(lái)發(fā)揮了積極作用，充分防治了水污染，保障了飲用水安全，有效保護(hù)了全省水環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)也存在法律要求不嚴(yán)等相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)，因此，在修訂中要突出強(qiáng)調(diào)未達(dá)標(biāo)的污水禁止排放，明確各類(lèi)廢水達(dá)標(biāo)排放法律期限。如，2017年，針對(duì)城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水必須實(shí)行達(dá)標(biāo)排放，未達(dá)標(biāo)的或處理不達(dá)標(biāo)的一律禁止排放；2020年，針對(duì)畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水以及農(nóng)村生活污水開(kāi)始實(shí)行達(dá)標(biāo)排放措施等等。通過(guò)制定嚴(yán)格的地方法規(guī)為污水治理工作創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

（三）建立健全有利于反映環(huán)境成本的水價(jià)制度

我們知道，提高水價(jià)會(huì)使得用水總量減少，需處理的廢水和污水總量也會(huì)相應(yīng)減少，從而有利于節(jié)約用水，因此，制定有利于節(jié)約用水和反映環(huán)境成本的水價(jià)制度迫在眉睫，也是推進(jìn)污水治理重要舉措。例如，建立全面覆蓋城鄉(xiāng)生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水以及畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水的“基本水價(jià)+污水處理費(fèi)”制度；建立健全階梯式城鎮(zhèn)生活用水水價(jià)制度，適度提高污水排放處理費(fèi)，為實(shí)現(xiàn)高標(biāo)排放奠定基礎(chǔ)；建立工業(yè)污水處理費(fèi)制度，對(duì)污染濃度較高的工業(yè)企業(yè)收取更高的污水處理費(fèi)，從而進(jìn)一步提高企業(yè)排污成本；建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村生活污水、水產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖污水的處理費(fèi)制度，有效控制農(nóng)村點(diǎn)源污染和農(nóng)業(yè)面源污染。

（四）積極推行第三方治理制度

十八屆三中全會(huì)明確提出，要推行環(huán)境污染第三方治理。從浙江具體實(shí)際看，目前污水處理主要有三類(lèi)：一是地方政府主辦的污水處理廠，包括城鎮(zhèn)和工業(yè)污水處理廠；二是工業(yè)企業(yè)自辦的污水廠；三是由政府委辦的第三方污水處理廠。從監(jiān)管方面看，監(jiān)管部門(mén)與政府主辦的處理廠是利益共同方，工業(yè)企業(yè)與企業(yè)自辦的處理廠是利益共同方，兩者都很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，因而，需分批分期將政府主辦和企業(yè)自辦的污水處理廠移交第三方運(yùn)營(yíng)和管理。另一方面，不斷推行第三方污水治理，必須要確定參與污水治理的第三方主體數(shù)量。經(jīng)過(guò)實(shí)踐研究表明，考慮監(jiān)管工作量和監(jiān)管效率問(wèn)題，建議分區(qū)域設(shè)立若干個(gè)污水處理運(yùn)營(yíng)主體，這既有便于環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管，又有利于獲取治理污水的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（五）建立健全生態(tài)補(bǔ)償和獎(jiǎng)懲制度

全面推進(jìn)污水治理，既要施加適度的壓力，又要充分調(diào)動(dòng)各地治污積極性。從全省情況來(lái)看，各市縣排污差異很大。浙江在淳安縣和開(kāi)化縣開(kāi)展了治污改革試點(diǎn)：一是實(shí)行縣財(cái)政向省財(cái)政上繳生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)制度。例如，淳安和開(kāi)化縣按照年排放的氨氮、二氧化硫、氮氧化物總量，以每噸3000元上繳省財(cái)政。二是實(shí)行與水質(zhì)相關(guān)的財(cái)政獎(jiǎng)懲機(jī)制。例如，淳安縣和開(kāi)化縣按照水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，Ⅰ類(lèi)水每個(gè)百分點(diǎn)省財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)120萬(wàn)元，Ⅱ類(lèi)水獎(jiǎng)勵(lì)60萬(wàn)元，Ⅲ類(lèi)水不獎(jiǎng)不罰，Ⅳ類(lèi)水每個(gè)百分點(diǎn)罰20萬(wàn)元，Ⅴ類(lèi)水罰60萬(wàn)元，Ⅵ類(lèi)水罰120萬(wàn)元。此類(lèi)舉措雖取得了一些成績(jī)，但還有待進(jìn)一步組織評(píng)估。因此，我們建議，先行推廣第一個(gè)試點(diǎn)政策，分別對(duì)各市縣區(qū)，按化學(xué)需氧量和氨氮排放總量，第一年按每噸1000元收取生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)，第二年按每噸2000元收取，第三年按每噸3000元收取，以此類(lèi)推，從而促使各地不斷加大減排力度。