臺灣生活垃圾管理的經驗與啟示

■馬 攀 吳潔珍/文

臺灣生活垃圾管理的經驗與啟示

■馬 攀 吳潔珍/文

隨著經濟社會的發展和人們生活水平的提高，生活垃圾產生量不斷增加，垃圾處理成為各地城市化過程中面臨的一大難題。傳統城市生活垃圾無害化處理方式主要是填埋和焚燒，由于填埋占地大、場地不可再生等原因，在土地資源日益緊缺的東部沿海地區已很難再找到合適的場址，焚燒發電日益成為生活垃圾處置的不二之選。但由于環境敏感性項目所具有的鄰避特性，此類項目落地越來越難，垃圾處置問題亟待尋找新的出路。

臺灣生活垃圾無害化處置起步較早，不僅在垃圾的前端分類，中間收集，還是在末端無害化處置環節均有其獨到之處。臺灣與大陸歷史相連，在生活、文化、飲食習俗等方面差異較小，因此兩岸公眾日常生活產生的生活垃圾特性也較為相似，再加上島內同樣面臨土地緊缺、項目落地難等問題，其垃圾管理方面的經驗值得國內沿海城市參考和借鑒。

一、臺灣生活垃圾處理發展歷程

（一）從“填埋”到“減量化、資源化”

臺灣垃圾管理模式的變遷經歷了從“以填埋為主”到“焚燒為主、填埋為輔”，再到“減量化、資源化”三個階段。早期階段是以填埋為主，隨著城市化發展、人口集中度增加，城市垃圾產生量急速增加，填埋場址變得稀缺，垃圾處理問題也變得急迫。為解決垃圾處理問題，臺灣環保署從1985年開始籌劃興建大型城市垃圾焚燒廠，并于1990年定下“焚燒為主、填埋為輔”作為垃圾處理的政策主線，把焚燒處理列為中長期垃圾處理方法，次年出臺“一縣市一焚化爐”的政策。隨著垃圾焚燒廠的相繼建設，焚燒處理所占比例也逐年升高，至2008年，全臺灣26座垃圾焚燒廠陸續完工，總處理能力達2.56萬噸/日。自2005年起臺灣環保署開始推動“垃圾強制分類”，垃圾處理逐漸步入“減量化、資源化”為主線的第三個階段。隨著垃圾處理方式的轉變，垃圾回收利用率逐年升高，填埋和焚燒量隨之降低。回收利用率從2003年的20%增加到2012年的近50%，填埋處理率從2003年的22%減少到2012年的2%以下，焚燒處理率從原先的近60%降到50%以下。

（二）從“垃圾不落地”到“垃圾零填埋”

實現垃圾處理方式從“填埋”到“減量化、資源化”的轉變，其背后是一系列具體政策的支持，最典型的是從1996年實施“垃圾不落地”到2000年推行“垃圾費隨袋征收”政策，一系列政策的出臺和落實為“垃圾零填埋”目標的實現打下了扎實基礎。

所謂“垃圾不落地”是指取消居民小區的垃圾桶，市民直接將分類好的垃圾放到定時定點回收的垃圾車上。以臺北市為例，垃圾車由政府環境部門負責運營，全市180條垃圾回收線路從每日下午4點半開始運作，每條線路上分20個停車收集點。垃圾車分為資源回收車、廚余回收車和一般垃圾車三種，市民按以上三種類型對垃圾進行分類。資源垃圾包括紙、廢鋁、廢鐵、玻璃、塑膠等八個類別。廚余垃圾分成生廚房垃圾和熟廚余兩類。不可回收垃圾主要是衛生間垃圾以及沾了污垢的各種塑料包裝等。垃圾分類、回收和清運均在垃圾車收集點一并完成。

2000年7.臺北市開始正式實施“垃圾費隨袋征收”政策，該政策是指家庭不可回收垃圾必須裝在政府特制的垃圾袋內，市民通過購買政府帶有防偽標志的垃圾袋來償付垃圾費，垃圾袋費用包含了垃圾清運費和處置費。按垃圾袋容量計費，垃圾收集車只收上述特定的專用垃圾袋。專用垃圾袋有6種不同規格大小，從1.5公升到120公升不等，最小的新臺幣2.25 元/只，最大的54元/只。通過“多扔垃圾，多出錢”的方式來促使市民盡可能地對垃圾進行分類、回收和減量化。資源垃圾和廚余垃圾屬于可回收利用垃圾范疇，由政府免費收集，不需要付費。

實施“垃圾不落地”和“垃圾費隨袋征收”政策后，全市垃圾日清運量由1999年的2970噸減少到2009年的1930噸，資源回收率從1995年的0.7%增加到50%，垃圾填埋量也由上世紀90年代中期2501噸/日減少到現在的55噸/日。由于垃圾減量成效顯著，臺北市不但不需要興建原定規劃的第三座垃圾填埋場，現有的第二座垃圾填埋場也將于2010年底停止使用。現有的3座垃圾焚燒廠，也僅有2座維持運行。

二、臺灣的主要做法和經驗

（一）理念先行，以先進理念引領環保

經過近三十年政府和民眾的共同努力，臺灣的環保理念已經深入人心，主要歸功于以下幾方面：一是政府將環境保護列為施政重點。臺灣當地政府將“保護自然環境、維護生態平衡，以求世代永續利用”理念貫穿政府施政的方方面面，并把保護環境、提升公眾生活質量作為自身施政的重點工作之一。二是企業將“環保優先”理念嵌入經營之道。“愛護地球，做就對了！”是臺灣企業的經典口號，他們積極投入環保行動履行企業社會責任，帶頭節能減排、踐行環保承諾，開發環保產品塑造企業形象，從而受到消費者的信任和青睞。三是環保組織發揮重要支撐作用。臺灣民間環保組織非常活躍，在環保運動中扮演了非常重要的角色。全臺共有約5600個遍布臺灣各鄉鎮社區的民間環保組織，有6萬多人長期從事環保工作，參與環保工作的志愿者也超過20萬人。四是民眾將環境保護融入日常生活。愛護自然、節約資源、保護環境已成為公眾的自覺行為。正是這種堅定、深入、持久的環保理念，不僅最大限度地保住了良好的生態環境，而且吸引了來自世界各地游客到臺灣旅游。

（二）宣傳護航，以環境教育宣傳環保

在臺灣，環境教育的重要性得到全社會的廣泛認同。在垃圾分類處理過程中，有賴于民間團體和有識之士的身體力行，持續宣傳，逐步使垃圾分類成為市民的共識，并形成自覺行動。一是學校教育先行。教育部門重視環境教育，把環境教育列入中小學校正規課程中，并安排專門資金保障中小學開展環境教育，建設環境教育教學和實踐設施。二是輔以民間環境教育體系。在民間有一套環境教育體系與官方環境教育體系相互補充，確保學生從家庭進入學校再到邁入社會都能接受環境教育。三是媒體宣傳跟進。初期，在電視廣告、平面廣告，以及路邊的垃圾桶上進行宣傳，當民眾把垃圾分類習慣融入生活后，后期已不再需要特別的宣傳和引導。四是民間團體持續宣傳推動。首先，民間團體扭轉了“以焚化為主”的政策，其次，民間團體倡導、實驗、推動垃圾源頭減量，推動垃圾回收政策制定，幫助政府找到永續發展的政策方向。

（三）重點突出，從源頭做到分類和減量

自1995年起，臺灣開始全面實施垃圾強制分類，垃圾處置以源頭減量、資源回收為先。市民必須在家里對垃圾進行分類，并在每天規定的時間和地點將垃圾送到垃圾收運車。其一，民間團體是垃圾分類的重要推動者。民間團體持續推動垃圾回收政策的制定，如1987年成立的主婦聯盟專注做資源和廚余回收，該團體還做出了臺灣第一只環保袋。其二，政府制定和執行政策，保障垃圾分類到位。政府制定強制垃圾分類政策，政府人員率先垂范。臺北市政府吸納民間團體建議，提倡從源頭減少垃圾，而不是建設更多焚燒爐。其三，充分利用經濟杠桿促進垃圾分類。臺北自2000年，推出垃圾處理費“隨袋征收”辦法，要求市民使用收費垃圾袋，除了不收費的廚余垃圾，其他垃圾扔得越多收費越高。可回收的家庭垃圾，如紙、塑料、玻璃、易拉罐等都可以免費送交，前提是必須進行分類。實施分類后，一戶家庭月均垃圾費，從最初的150元新臺幣降到現在的50元新臺幣。

（四）立法保障，以環境立法保障環保

臺灣是世界上少數以立法推動垃圾處置的地區，經過努力，現已形成覆蓋垃圾分類各個環節、門類齊全、措施有力的垃圾處置法制體系。一是法律體系完善，功能完備。以臺北市為例，從1988年起到2007年，陸續制定和出臺了《廢棄物清理法施行細則》、《資源垃圾強制分類回收管理辦法》、《一般廢棄物清除處理費征收自治條例》、《臺北市環保政策白皮書》等一系列功能完備的政策體系。二是處罰條款明晰，執法懲處嚴格。環保主管部門執法嚴格，對各種影響、破壞環境衛生的現象嚴管重罰。對不把垃圾投放到垃圾箱的行為處以2.5萬元新臺幣罰款，公務人員如有違反環境衛生管理條例，不僅要接受經濟處罰，還要接受社會輿論的批評。投放垃圾時有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如發現未按規定分類，會被處以1200元到6000元新臺幣罰款。為防止不按時交給垃圾車，隨便亂扔垃圾者，專門設立抓包大隊和查辦電話專線，查實亂扔垃圾者予以重罰，對舉報者實行重獎。如果沒有使用專用垃圾袋，罰金從2400元起計。路邊的垃圾桶是給行人用的，如被發現扔家庭垃圾，會被處以最低1200元新臺幣罰金。偽造垃圾袋者將被處兩年以上七年以下有期徒刑，并扣1000萬新臺幣的罰金。買偽造垃圾袋者，要處3萬至10萬元新臺幣罰金。三是政府保持政策的持續性。臺北垃圾分類政策的實施并非一蹴而就，在推動“垃圾不落地”政策時，由于老百姓對于收費是非常敏感的，受到很多民眾反對。但是，經過政府對法令及政策實施的持續堅持與執行，社區和城市變干凈了，政策也逐步得到市民的認可和肯定。

三、啟示與建議

（一）加大宣傳教育，鼓勵全民參與

通過環保理念的宣傳，讓每個人從內心去認同垃圾分類的理念，繼而去參與、去維護在這個過程中形成的良好社會氛圍。一是政府機構率先垂范。加大公共事業部門垃圾分類工作，政府人員率先垂范，使政府機構在垃圾分類文化的形成中起到排頭兵作用。二是加大社區宣傳力度。以垃圾分類作為社區文化建立的重要組成。以社區為立足點建立垃圾分類志愿者隊伍，指導并協助居民垃圾分類投放和回收利用。三是構建完善的環境教育體系。在學校統一開設垃圾分類課程，組織學生參觀環衛設施，讓學生了解垃圾的處置過程及垃圾增長對環境造成的影響，通過讓學生帶動家長的方式逐步形成家庭垃圾分類理念。四是支持和培育民間環保組織。加大對環保組織的指導和培訓，努力提高環保組織自身建設，充分發揮其在環保宣傳、輿論監督、公益活動、公眾維權等方面的作用。

（二）加快設施建設，完善體系支撐

垃圾的管理是個系統過程，需要整體協調，各環節相互配合，才能做到從源頭到末端的有效管理。需加快完善從垃圾分類回收，到初步處理，再到終端處置全過程的管理體系和設施。一是建立完善的垃圾收運體系。根據垃圾類別設置不同的垃圾收、儲、運設施，設置資源初選點，把收集來的可回收垃圾進行整理、分類、篩選和壓縮。二是建立合適的回收利用系統，使每一類垃圾根據不同特性進行回收和再利用。三是完善現有終端處置系統。對現有垃圾處置設施進行評估，通過提高回收率逐步降低填埋和焚燒比率。四是加大扶持力度，鼓勵適合于國內生活垃圾特性處置設施的研發和生產，提高自動化水平和處置效率。

（三）完善法規制定，實施全程監管

建立完善的法律體系，使法律法規所起的作用貫穿于垃圾管理的整個過程，進一步保障居民分類到位，設施分類處理到位。加強環境監管執法力度，做到“有法可依、執法必嚴、違法必究”。一是加大源頭分類的監管。使當前重末端治理向源頭分類轉變，制定類似“隨袋征收”“垃圾不落地”等政策，建立志愿者隊伍加強分類監督，以及通過執法隊伍加強違法違規行為處罰。二是針對回收過程進行全程監管，可采用類似于危廢轉移聯單制度進行回收過程監管。三是加強終端處置設施的監管。完善對垃圾處置企業的考核辦法，將環境監測質量、污染排放情況和群眾滿意度作為主要考核指標。同時引入第三方監管機構，對垃圾處置過程進行監督，并建立處置企業財務報表公開和審計制度。

（四）運用經濟杠桿，實現多方共贏

（作者單位：浙江省發展規劃研究院）

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