渤海生態環境問題與管理對策分析＊

曾容，路文海，楊翼，劉捷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

渤海是我國唯一的半封閉型內海，沿岸為遼寧、河北、山東和天津三省一市所環繞，上承黃河、海河和遼河三大流域，下接黃海、東海生態體系，是世界上典型的半封閉海之一，也是我國諸多海域中生態環境最為脆弱的海域，近年來大規模的環渤海經濟開發給渤海環境帶來巨大的壓力，入海污染物大幅度增加，渤海環境質量急劇惡化，繼而引發渤海部分生態和經濟服務功能喪失，生境退化、生物多樣性減少、環境污染事故和赤潮頻發，資源開發和環境利用處于無序、無度狀態，渤海正在趨于“荒漠化”。本文從渤海海域生態環境問題的分析入手，借鑒國外內海治理的成功經驗，提出渤海海洋生態環境管理對策，以期為維持渤海生態系統健康、提高區域環境承載力、實現人與海洋和諧相處提供思路。

1 渤海海洋生態環境問題分析

1．1 陸源污染未得到有效控制

陸源污染依然是渤海海域生態環境惡化的主導因素，入海污染物通量沒有得到明顯控制，渤海海域的納污能力嚴重超負荷，尤其對于化學需氧量以及營養鹽類，幾乎無更多容納能力，大量污染物不僅降低了渤海海洋生態系統的生產力，也在一定程度上影響了海洋生態服務功能。2013年渤海沿岸入海排污口達標排放次數僅占全年總監測次數的42%，入海排污口主要超標物質為化學需氧量和懸浮物，渤海13 個重點排污口中，約有88%的重點排污口鄰近海域環境質量不能滿足周邊海洋功能區環境質量要求。其中：41%的重點排污口對其鄰近海域環境質量造成較重或嚴重影響［1］；渤海江河入海污染物總量約為318．3萬t，約90%的江河水質等級處于劣V類，主要污染物為化學需氧量、總氮、總磷，部分河流存在重金屬污染和石油類污染。

1．2 近岸海域環境惡化趨勢尚未緩解

渤海海域近岸水環境總體形勢不容樂觀，污染尚未得到有效控制，污染面積不斷擴大，污染程度不斷加重。2013年夏季符合四類和劣四類海水水質標準的海域面積達2 930km2和8 490km2，污染海域主要分布于遼東灣、渤海灣和萊州灣近岸，主要污染物為無機氮、活性磷酸鹽和石油類［1］，與前幾年相比，劣四類污染范圍不斷擴大。遼東灣是渤海海域污染最為嚴重的海灣，劣四類海水水質面積幾乎涵蓋整個海灣，集中在雙臺子河口、遼河口、錦州灣，主要受營養鹽、油類、重金屬污染，污染呈放射性分布；渤海灣劣四類海水水質面積約占海灣總面積的68．7%［2］，污染較重的區域主要分布在秦皇島和唐山南部近岸及灤河口，塘沽－北塘－漢沽近岸海域，主要污染要素包括營養鹽、重金屬、石油類；萊州灣超過四類海水水質面積約占海灣總面積的40．8%［2］，污染較嚴重的區域主要分布在小清河、黃河、漳衛新河等河口及企業直排口附近，主要污染物為營養鹽、石油類、汞、鉛等。

1．3 海洋生態系統壓力較大

環渤海區域岸線利用率高，用海方式多為填海造地，不僅導致濱海濕地生境逐年減少，呈破碎化趨勢，同時也改變了近岸水動力條件，使自然棲息地環境發生了變化，部分生態過程受到影響；渤海海域生物物種數量在全國4個海域中最低，海洋生物多樣性指數也偏低，生態系統結構偏向單一，生態服務功能減弱，6個典型海洋生態系統中雙臺子河口生態系統、渤海灣生態系統、灤河口－北戴河生態系統、萊州灣生態系統、黃河口生態系統5個處于亞健康狀態，錦州灣生態系統處于不健康狀態［2］。

1．4 海岸帶生境退化

受沿海區域無序開發建設、氣候變化、河流斷流、陸源污染物輸入、地下咸水入侵以及各種海洋災害日益加劇等因素的影響，渤海海岸生境退化與改變成為其重要環境問題。在渤海可以很容易地觀察到海岸侵蝕和自然濕地被蠶食等生境退化現象，岸線后退、海水倒灌、沿海低洼地淹沒和土壤次生鹽漬化加劇，秦皇島、營口等區域海岸侵蝕較為嚴重［3］。不科學的圍墾改造也使渤海天然濕地遭到較大破壞，濕地面積大量喪失，遭受破壞最嚴重的區域是盤錦濱海濕地、天津近岸濕地和黃河三角洲，較20世紀60年代喪失了近60%［4］。

1．5 海洋環境災害風險猶存

渤海各類海洋環境災害和應急事件時有發生，給人民生產生活、海洋生物棲息生境安全帶來較大隱患。目前渤海擁有近200個油氣平臺，60余個大小港口，80多條航線，9萬多艘漁船，上萬艘輪船［5］，伴隨著海上交通運輸、臨港工業的快速發展，各類海洋船舶活動顯著增加，事故性溢油的風險進一步加大，2013年，在渤海沿岸灘涂及近岸海域發現27 次油污，海上溢油、危險化學品泄漏等污染事故已成為制約渤海海洋經濟發展的重要因素。隨著渤海沿岸現代化工農業生產迅猛發展和人口不斷增長，渤海近岸海域富營養化日益嚴重，赤潮災害發生的頻率、規模和持續時間均呈上升趨勢，2013年渤海海域共發現13 次赤潮，發生面積約1 880km2［2］，對渤海沿海水產養殖業、漁業資源、水產品質量、沿海旅游業和人類健康都構成了巨大的威脅。

2 國外內海生態環境治理經驗

2．1 瀨戶內海

2．1．1 環境問題

20世紀50年代后，瀨戶內海成為日本重工業的主要基地，鋼鐵、煉油和石化工業等主要基礎工業生產能力占日本全國的40%，海運業也迅速發展，進港船舶總噸位及港灣貨物吞吐量均占全日本的50%。隨著沿海地區工業化、人口增長和生活以及生產污水排放增加，水質存在有機質污染和富營養化問題，赤潮頻發，各地還引發了大規模漁業災害，船舶造成的海洋污染事件也頻繁發生，填海造地行為也嚴重破壞了沿岸地區的自然景觀，導致水質、底質惡化，海洋生物種類大量減少，瀨戶內海一度被稱為“瀕死之海”［6］。

2．1．2 治理措施

（1）立法先行。日本政府在已有的《公有水面填埋法》《海岸法》《環境影響評價法》《環境基本法》等一般法的基礎上，專門針對瀨戶內海的環境治理頒布了《瀨戶內海環境保全臨時措施法》，1978年發展成永久性的《瀨戶內海環境保護特別措施法》，國家和地方立法相結合，一般法與特別法相結合。

（2）實施污染物總量削減計劃。從20 世紀70年代末開始，日本政府在對瀨戶內海的環境進行了基線調查的基礎上，引入污染物排海總量制度，先后實施了5 次污染物排放總量削減計劃，總目標是將污染物排放總量逐步削減到瀨戶內海治理前的二分之一［7］。

（3）調整工業布局和結構。日本政府制訂了“工業重新布局計劃”，包括調低經濟增長速度，下降第一產業，提高第三產業，以技術集約化為主軸推進產業結構的高度化，基礎資源性的工業長期推進海外布局等［8］。

（4）建立完善的環境監測系統。為了對瀨戶內海的環境狀況及各排污口排放情況有準確的了解，日本政府在整個瀨戶內海共設數百個觀測站，各種自動化監測設備可以連續觀測，并多次開展海洋污染綜合調查。

（5）建立和強化環境管理的協調機制。日本政府成立了瀨戶內海周邊13 個縣、府參加的環境保全知事、市長聯絡會，配合中央政府的環境主管部門共同擔當起治理瀨戶內海環境的領導和協調工作，每年召開年會，就大家共同關注的問題進行討論，達成共識，調動地方政府在瀨戶內海環保工作中的積極性［9］。

2．2 地中海

2．2．1 環境問題

地中海連接南歐、北非與西亞，向西靠直布羅陀海峽與大西洋相連，向東靠蘇伊士運河經紅海與印度洋相連，沿岸有18個國家，地中海成為世界上海運最為繁忙的海洋，同時，也承受著沿岸十幾個國家工業廢物和城市污水。沿岸國家每年傾入地中海的廢水約達60億m3，固體垃圾達2億t，隨著地中海沿岸地區人口的增加，不斷頻繁的經濟活動使這個世界上最大的內海污染更為嚴重［10］，地中海部分海域的海藻、蟹、軟體動物、海星、海膽等海洋生物一度絕跡。

2．2．2 治理措施

（1）共同簽訂《地中海行動計劃》，實現了資源開發管理的一體化規劃，污染監測和研究項目的協調和經費的統一安排，1995年各國又制訂了“地中海二期行動計劃”，內容包括對陸源污染控制、特別保護區、歷史遺跡和污染防治的科研安排等［11］。

（2）建立與發展環地中海海洋污染監測網，并保證監測網的自動運行良好，為治理地中海污染提供精確、可靠、多樣的數據資料，是地中海海洋污染防治的基礎工作。

（3）積極推進科學技術培訓計劃，分別在法國馬塞與突尼斯兩地建立培訓基地，以聘請專家授課、技術工程師示范、學員海上實踐的方式，培養沿岸國的年青科學工作者，為整治地中海污染培養人才。

（4）重新確定沿岸國組織有關治理地中海污染方面的國家資助政策，以協調各沿岸國有關機構的活動機制與治理經費。

2．3 黑海

2．3．1 環境問題

黑海是歐洲和小亞細亞間的內海，北部由刻赤海峽與亞速海相連，西南由博斯普魯斯海峽與馬爾馬拉海相接，面積約412 000km2，一向以豐富的魚類資源、溫和的氣候和重要的戰略位置而聞名于世。近幾十年來，黑海遭遇了生態環境問題，各條注入黑海的河流將上游農田的化肥、垃圾、糞便、洗滌廢水等帶入海中，水體富營養化嚴重，海藻和細菌大量繁殖，昔日豐富和多樣化的黑海系統已經被瘋長的水草和海藻所取代，90%的水域已經變成動植物無法生存的死水，魚類大大減少，1986－1992年間，黑海的捕魚量從90萬t下降至10萬t，漁業捕撈和加工行業每年損失達2億美元［10］。

2．3．2 治理措施

（1）召開國際生態會議。1990 年，黑海生態問題國際會議在保加利亞召開，意大利、奧地利等國就黑海生態保護問題進行了廣泛討論，會議通過決議，建立黑海國際科研中心，設立國際基金，資助有關黑海生態問題的科學研究，成立委員會，以協調黑海沿岸國家的生態保護工作。

（2）制定保護黑海公約。保加利亞、羅馬尼亞、蘇聯、土耳其等國于1991年制訂保護黑海免受污染的公約草案，公約包括清除和最大限度地減少所有污染黑海的污染源，杜絕向黑海泄漏石油事件的發生，交換對于生態清潔無害的工藝以及科技信息。

（3）各國制定切實可行的環保措施，采取諸如減少和限制具有破壞性的化學物質的使用，在烏克蘭的黑海沿岸興建綠色林帶，培植人工海藻，加大對城市污水和垃圾處理基礎設施的投資力度等。

3 經驗借鑒

渤海與瀨戶內海在實現工業化過程中有類似經歷，環境污染狀況也十分相似，同為半封閉式內海，地中海與黑海均為內海，水體交換能力差，生態環境脆弱，與渤海也十分類似，因此，日本瀨戶內海、地中海、黑海的管理經驗值得我們借鑒參考，調整產業結構和布局、明確政府環境責任、立法保障以及加強監視監測對于治理內海環境污染均是有效的手段。

3．1 調整產業結構和布局

不僅可以直接減少污染源向海污染排放，也可以從工業生產全過程控制污染的產生。日本政府將污染嚴重的化工廠遷離瀨戶內海，并大大減少填海造地面積。地中海沿岸國家也簽訂了有關禁止存有有毒化合物污染源的協定，從污染源的分布和布局上切斷入海的可能性。

3．2 對各級政府部門的職責做出明確分工

日本全國的海洋環境保護工作由環境廳協調，海上污染事件由海上保安廳處理，其他各省廳和地方政府負責各自管轄海區的污染監測，并建立了海區沿岸市長參與的環境保護工作會議制度，權責分明，有助于推動和落實各項污染治理政策的實施。

3．3 制定相關法律制度

日本政府將污染物減排計劃以法律形式規范，對瀨戶內海的成功治理起到了極大地推動作用。地中海和黑海沿岸各國也制定了相關公約、計劃，規范各國行為，對于污染治理和生態修復等意義重大。

3．4 大力加強環境調查與監視監測

瀨戶內海設數百個觀測站，并成立了防止瀨戶內海水質污染研究會、海洋生物環境研究所等科研機構，多次開展海洋污染綜合調查，有助于了解瀨戶內海的污染現狀。法國在地中海區域設置多個監測支持點，1980－1990年間，數據分析量約70萬個，為評估地中海海洋環境質量及制定區域海水質量保護措施提供了科學依據。

4 渤海海洋生態環境管理對策

4．1 控制陸源污染

陸源污染是造成渤海環境污染的主要原因，渤海的面積僅占我國四個海區總面積的1．6%，承受污水總量卻占32%，污染物占47%［12］，黃河、海河等整個流域的污染物都隨河道入海，多數陸源排污口的長期超標大量排放，導致我國近岸海域環境惡化趨勢得不到有效控制，河口、海灣、濕地等典型生態系統健康狀況每況愈下［13］。可以從以下幾個方面來控制陸源污染。

4．1．1 強化總量控制

建立并實施排污總量控制制度，制訂切實可行的排污總量控制實施方案，測算各海域環境容量；制訂各海域允許排污量的優化分配方案，控制和削減非點源污染物排放總量。

4．1．2 調整產業布局，倡導綠色生產

加強對企業分類排污的研究，制訂不同種類企業的排污實施計劃和排污收費標準，淘汰技術落后、污染嚴重、浪費資源的企業，積極推廣先進的清潔生產工藝，鼓勵和指導企業綠色生產，實現經濟、社會、環境效益的共贏。

4．1．3 加強對污水的集中處理力度

加強對沿渤海區域工業污水、生活污水的集中處理力度，以共建共用為原則，構建城區－城鎮－工業園區－大型企業相結合的污水處理廠格局，統一規劃，優化布局，打破行政區劃和工業園區界限，發揮污水處理和再生水利用的綜合效益。

4．1．4 加強面源污染控制

實施農業面源污染控制工程。推廣科學施用農藥、化肥，提高農藥、化肥利用效率，推廣農業資源節約和綜合利用，大力發展農業循環經濟，推動綠色食品和有機食品基地建設，開展生態農業工程及生態農業示范區建設。

4．2 防治海上污染

海上污染主要集中在船舶污染、海上油氣開采、海上養殖、海洋傾廢等方面［14］。近年來隨著海洋油氣開發、海上運輸和港口建設、海水養殖等產業的迅速發展，取得顯著的社會和經濟效益的同時，對海洋環境造成的影響也逐步顯現。

4．2．1 港口和船舶污染控制

強化對港口和船舶相關作業活動的監督管理，努力打造達標排放、高效節能、清潔生產、環境優美的具有可持續競爭力和環境友好的港口；制訂港口環境污染事故應急計劃，加強風險防范培訓和管理，加快建設與臨港產業規模相適應的應急響應系統，防止、減少突發性污染事故發生。

4．2．2 海上油氣平臺污染控制

要加強對海上石油平臺生產和排污全過程的監管，嚴格海上油氣平臺化學消油劑使用的審批管理和含油泥漿鉆屑排放的審批；制訂海洋溢油應急處置預案，開展溢油應急能力建設，提高溢油事故的應急響應和應對能力；開發建設應急監測與信息保障系統，在應急事件發生后，快速指導應急人員實施有效地應急措施。

4．2．3 海上養殖污染控制

對海上養殖活動進行合理規劃、科學布局，加強水產苗種、飼料、藥物等投入品的監督管理；鼓勵采取生態養殖，幫助漁民建立各種清潔養殖模式；實施各種養殖水域的生態修復工程和示范，盡可能減輕海域養殖業引起的海洋環境污染，為改善海洋生態發揮積極作用。

4．2．4 海上傾倒區管理

加強海上傾倒區的監督管理，對海上傾倒活動實施跟蹤監測和定期評估，對海洋生態系統和海洋生物資源有明顯影響的，要堅決停用、關閉；加強對海上傾廢行為的執法監察力度，禁止無證傾倒、不到位傾倒等違法行為，逐步完善海域傾倒區的規范管理。

4．3 建立陸海統籌

在區域社會經濟發展過程中，綜合考慮陸、海資源環境特點，系統考察海陸的經濟功能、社會功能和生態功能，以陸海協調為基礎進行區域發展的規劃、計劃和執行［15］。

4．3．1 建立綜合性區域管理機制

渤海海域的入海污染物來自五大流域，橫跨多個省（自治區、直轄市），在國家層面上建立海洋事務協調委員會，以協調地方政府之間、各涉海行業之間的開發；在地方層面上建立區域性和地方性的政府海洋管理委員會，以協調區域或地方海洋開發活動，帶動行業有序發展［15］，充分發揮各自職責效能，制定共同的陸海統籌管理的運行框架、技術標準和規范，完成信息、物力資源等的同步配置。

4．3．2 實現海陸產業對接，協調海陸生態系統

海陸產業聯動發展應以海域和海岸帶為載體，以沿海城市為核心，向遠海和內陸發展，梯次推進。要“以海定陸”調整產業結構，海洋開發的重點應由傳統海洋產業擴大到新興海洋產業；由過去的相對獨立的海洋產業向海陸統籌發展的海洋產業轉變；由無償使用海洋資源向有償使用可持續發展的海洋產業轉變。

4．4 加強監視監測

近岸海域環境監測是近岸海域環境保護工作的“眼鏡”和“尺子”，要進一步鞏固、完善現有海洋環境監測網，提高監測能力，利用現代化監測手段掌握渤海近岸海域生態環境狀況的話語權，為渤海海洋生態環境綜合管控工作提供基礎依據。

4．4．1 完善監測網絡體系

以近岸海域為重點，鞏固壯大海洋環境監測力量，統籌發展地方和國家相結合的監測體系；深入鞏固現有海洋環境監測網絡，加快建設重點海域縣級機構設立工作，有效填補監測網絡空白，建立形成層次分明、定位準確、分工合理、協調互補的海洋環境監測網絡。

4．4．2 加快推進在線監測技術

加快推進在線監測技術手段的應用，充分利用現代化的監測手段動態掌握海域污染狀況與變化特點，為生態環境治理、管理決策提供最科學、及時的監測數據；提高渤海近岸海域環境監測的自動化和信息化水平，為開展大尺度的時空研究提供數據支撐和平臺支撐。

4．5 完善法律法規

渤海具有區域性和綜合性并存的特點，現行的《海洋環境保護法》沒有具體規定可操作性的條款，相關的配套法規并沒有隨之修訂完善，而《渤海環境保護總體規劃》《渤海碧海行動計劃》《渤海綜合整治規劃》等規劃缺乏部門之間的共識和協調，無法有效地解決渤海面臨的紛繁復雜的環境問題［7］，需要進一步加強海洋立法，強化海洋執法，實現依法治海，有法必依，執法必嚴。

4．5．1 加強海洋立法

設立區域專項海洋法律法規可以更好協調和管理區域各項資源開發活動，保護區域海洋生態環境，提高管理部門行政效率［16］。要根據國家總體發展戰略在已頒布的有關法律、法規的基礎上，制定渤海專項法律，在此基礎上整體推進，逐步形成比較完整的渤海海洋法律法規體系。

4．5．2 強化海洋執法

加強監督執法能力建設，提高執法隊伍素質，改善執法手段和執法設施，提高執法效率，建立具有權威性的執法機構和執法隊伍；嚴格查處破壞海洋資源、污染海洋環境的行為，努力打破部門分割和地方保護，杜絕重復監管、相互推諉和轉嫁污染等現象，把海洋綜合開發和海洋環境保護納入科學化、法制化、規范化的軌道。

4．6 開展生態保護

渤海沿海地區對資源的開發利用導致自然岸線、濱海濕地、河口海灣等重要自然生境喪失嚴重，生物多樣性降低，典型海洋生態系統壓力增大。因此，要以近岸海域為重點，加強對濱海濕地、河口、海岸帶等受損生態系統的保護與修復，養護海洋生物資源，劃定生態紅線，嚴格生態監測監管，確保渤海海洋生態系統健康、穩定、可持續發展。

4．6．1 加強河口、濕地與海岸帶修復整治

對典型的生態區域如濱海濕地、河口等實施限制開發與生態保護相結合，自然修復和人工建設相結合，保護和恢復典型生態系統，保護生物多樣性；實施海岸帶生態環境整治與修復工程，提升海岸抵抗自然災害的能力，提高海岸帶環境質量和景觀水平。

4．6．2 開展海洋生物資源養護

加強對本地海洋生物物種的保護和外來物種入侵的防范；發展外海遠洋漁業，有計劃地控制和壓減近岸海域和近海生物資源的捕撈強度；加強對入海河口、海灣等重點漁場繁育區的保護，加大淺海漁業資源增殖放流和淺海灘涂增養殖的力度，養護近海生物資源及生態環境。

4．6．3 劃定生態紅線區

堅持“陸海統籌、多措并舉、科學實施、分區分策、嚴格監管”的原則，在渤海實施紅線區開發活動分區分類管理，對紅線區分別制定不同區域的環境目標、政策，嚴格監管紅線區污染排放，推進紅線區生態保護與整治修復，細化海洋生態紅線監管措施，確保渤海生態安全。

4．7 建設生態文明

落實科學發展觀和黨中央戰略部署，推進渤海沿海地區海洋生態文明建設，深入開展海洋生態文明宣傳教育活動，鼓勵社會各界參與海洋生態文明建設，傳播海洋生態文明理念，營造全社會共同參與海洋生態文明建設的良好氛圍。

［1］國家海洋局北海分局．2013年北海區海洋環境公報［R］．青島：國家海洋局北海分局，2014．

［2］國家海洋局．2013年中國海洋環境狀況公報［R］．北京：國家海洋局，2014．

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［4］劉學海，袁業立．渤海近岸水域近年生態退化狀況分析［J］．海洋環境科學，2008，27（5）：531－536．

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［6］杜碧蘭．日本瀨戶內海環境立法與管理及其對我國渤海政治的借鑒作用［J］．海洋發展戰略研究動態，2003，8：2．

［7］李海清．特別法與渤海環境管理［D］．青島：中國海洋大學，2006．

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