填海造地生態補償制度建立初探＊

李京梅，李娜

（1．中國海洋大學經濟學院 青島 266100；2．教育部人文社科重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院 青島 266100）

近年來，隨著我國沿海地區人口壓力和土地需求的加大，沿海地區填海造地活動蔚然成風，地方圍填海規模不斷擴大。雖然填海造地能夠有效緩解工業和城鎮用地緊張的矛盾，促進沿海地區經濟增長，但填海造地徹底改變了海域的自然屬性，海灣面積減少，被填海域的海洋生態系統服務功能徹底消失，周邊海域的生態環境也遭到嚴重影響，造成海灣納潮能力下降、水質日益惡化、生物多樣性迅速減少等問題。如何兼顧經濟和生態效益，通過制度安排加強對圍填海造地的合理管控，使圍填海速度和規模控制在合理的水平，成為當前推動我國沿海地區經濟可持續發展亟待解決的重要課題。黨的十八大明確提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”，十八屆三中全會進一步指出要加快生態文明制度建設，實行資源有償使用制度和生態補償制度，用制度保護生態環境。本研究探索構建科學、合理、行之有效的填海造地生態補償機制，為有關政府部門落實“用制度保護生態環境”的戰略決策提供依據。

近年來，隨著我國填海造地資源生態影響的研究成果不斷增多，以及生態補償概念的引入，理論界對圍填海造地生態補償的關注持續增加，主要集中在兩個方面：①生態損害評估。多數學者基于海岸帶生態系統服務的分類，針對圍填海對海岸帶生態系統的供給、調節、文化和支持功能的影響，分別或綜合使用直接市場法、替代市場法、影子工程法、支付意愿法、成果參照法等量化填海造地的生態系統服務價值損失［1－7］。亦有學者使用HEA 生境等價分析法，完成了圍墾濕地的生境受損量、補償量及補償面積（修復規模）的評估，并進一步參照不同類型海洋生態系統的平均公益價值標準，換算相應生態損害成本［8］。填海造地生態損害評估是生態補償的標準和依據，是生態補償制度得以建立和實施的技術保障。②生態補償制度以及補償模式探討。有學者從建立填海造地生態補償制度的3 個關鍵點出發，針對不同區域、不同項目的圍填海工程，全面探討生態補償主體和補償對象（利益相關者）、補償標準核算、補償手段（方式）選擇問題［9－12］。也有學者從海洋生態補償法制化、標準科學化和管理規范化3方面探討填海造地生態補償模式，認為或主張將海洋生態補償模式引入到填海造地用海管理［13］，主張將填海造地生態補償模式分為整體性生態補償機制、區域化生態補償機制以及“輸血型”與“造血型”復合生態補償機制3 種類型，并提出將“環境正義”原則貫穿于填海造地生態補償機制的實施［14］。

雖然研究成果對填海造地生態補償標準確立和補償模式構建做出大量且有益探索，但對于如何建立填海造地生態補償的管理機制仍缺乏系統論證和應用式探討。本研究基于圍填海造地生態損害的研究成果，圍繞建立生態補償機制的3個關鍵點，從明確生態補償責任主體和受償主體出發，核定填海造地生態補償標準與補償方式，最終構建具體的、行之有效的填海造地生態補償制度框架，以期為國家有關部門實施圍填海造地的生態補償管理提供參考。

1 填海造地的生態補償背景

海域作為自然資源或生態類型，并非取之不竭、用之不盡。填海造地用海活動不僅占用海域稀缺資源，而且永久改變海域自然屬性，對海域生態系統所提供的服務造成損害，具體表現為以下幾個方面。

（2）損害調節服務：填海造地改變了海域的自然屬性（地形、地貌、岸線走向、水動力等），直接改變泥沙沖淤以及污染物的遷移規律，造成納潮量減少，從而使海域泥沙淤積、蓄洪能力下降，海水富營養化日益嚴重，海水水質日益惡化。

（3）與海岸帶生態系統文化服務產生沖突：因填海造地工程將原本的自然岸線變為平直的人工岸線，破壞原生態海域景觀，減少了沿海海岸線的長度、限制了人們在海岸帶的活動，導致海岸帶的審美與娛樂價值降低。

（4）影響海域生態系統提供支持服務的功能，破壞海岸帶的生物多樣性：以具有“護岸衛士、鳥類天堂、魚蝦糧倉”美譽的紅樹林為例，填海造地使沿海灘涂濕地變為陸地，使近海海域生物賴以生存的紅樹林生境遭到破壞，嚴重影響近海海域生物的生存環境和生存規律，導致生物多樣性受到嚴峻挑戰，有些水生物資源急劇減少、甚至瀕臨滅絕［15－16］（圖1）。

圖1 填海造地對海域生態系統服務功能造成的損害

正是由于填海造地對海域生態系統造成實際損害，填海方理應對其活動造成的損害承擔責任，“誰損害，誰補償”。資源所有者或政府管理部門對損害資源環境的行為進行收費，提高該行為的成本，從而激勵損害行為主體減少因其行為帶來的外部不經濟性，同時，征收的生態補償費用于環境治理和生態修復。

2 填海造地生態補償制度建立的關鍵點分析

有效的填海造地生態補償制度建立需要明確3個關鍵點：①明確填海造地生態補償的責任主體和受償權利主體，即是誰造成的海域資源和生態受損承擔補償責任（補償主體），誰又因此遭到損失享有受償權利（受償主體）；②建立填海造地生態補償金的征收標準，即補償多少，該標準應該既能體現受損或消失的海域資源價值，又能被海域資源環境破壞者所接受，這是實現對填海造地生態補償關鍵；③明確以何種方式讓海域資源破壞者承擔這一外部生態成本，以何種方式對生態環境的受損方予以補償。

2．1 填海造地生態補償主體和受償主體

填海造地生態補償關系中的主體（補償主體）與客體（受償主體）是補償活動過程中以權利和義務為內容而產生聯系的參與者［17］。

根據權利義務對等理論，在填海造地生態補償關系中，由于填海造地這種用海方式造成海域資源被永久占用、被填海域的海域生態系統服務功能徹底喪失，而海域使用者卻因較低的填海成本取得土地而獲得收益，作為用海活動的收益方，理應在享受海域資源所帶來收益的同時承擔相應的義務。根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，海域使用者為獲得海域使用權而繳納權利金（海域使用金），但海域使用金一般只能解決資源所有權的補償問題，未涉及開發利用海洋資源的外部損害，無法充分補足填海造地帶來的全部生態損失［18］。因此海域使用者除了因使用海域而有義務繳納海域使用金外，有責任對其開發用海活動所產生的外部生態成本補償承擔責任，繳納生態補償金，因此是填海造地生態補償的責任主體［19］。

水驅后期，由于原油黏度變大，水油流度比進一步擴大，日產油能力的提升更加困難。以勝利油田某一普通稠油油藏中注采對應好的一口油井和一口水井為例，注水初期，油井日產油能力由2.0t提升到4.6t。而后日產油能力快速遞減，含水率不斷上升。當日產油能力遞減到1.8t、含水率上升到87%時，注入井日注量由33t提高至48t，生產井采取換大泵提液，日產液能力由18t提高到51t，日產油能力僅提高到2.0t。普通稠油油藏水驅后期，強化采油效果不明顯，日產油能力提高比前期更困難。

根據我國法律規定，國家是海域資源的所有者，海域使用者對于國家所有權狀態下的海域進行使用并造成不可逆的負面生態影響，國家就成為填海造地活動中海域生態環境受損方，有權提出賠償請求，因此應為填海造地生態補償的受償主體。但國家只是一個相對抽象的主體，在具體的實施中，具有管理主體資格和能力的政府才是實際的受償主體。在我國，國家海洋局代表國家行使海洋環境的保護權，因此國家海洋局及地方海洋行政管理部門是填海造地生態補償的受償主體。

總之，填海造地生態補償制度建立的首要條件是明晰補償責任主體與受償主體。海域使用者因其開發用海活動對海域生態環境造成損害，因此是生態補償責任主體，有義務繳納生態補償金。國家是海域的所有者，也是海域生態破壞的受損方，因此其權利代表機構（國家海洋局和地方海洋行政主管部門）有權利要求海域使用者繳納生態補償金，因此是生態補償的受償主體。

2．2 填海造地生態補償標準

補償標準是生態補償制度建立的核心，是實施生態補償的依據。而目前尚無統一的填海造地生態補償標準，理論上可從以下3個方面予以考量計算。

（1）海域生態系統服務功能經濟價值標準。該標準是以所提供的生態系統服務的價值損失來確定生態補償的標準。自從1997年Costanza衡量了全球生態系統服務功能的價值以來［20］，生態系統服務功能的價值論不斷發展和完善，為以生態系統服務功能的價值來確定生態補償標準提供了重要依據。國內多數學者基于海洋生態系統4大類服務功能（供給功能、調節功能、支持功能、生境功能），運用市場價值法、替代成本法、旅行費用法、意愿調查法等方法評估不同目標海域的生態系統服務經濟價值［21－23］。根據不同地區圍填海工程項目所影響的生態系統服務功能的類型和受影響的海域面積，估算填海造地生態系統服務損害的經濟價值，進一步確定生態補償標準，其公式為：

式中：i＝1，2，3，…，I代表受損的海域生態系統各項子服務；Vi代表第種海域生態系統服務的經濟價值；S為填海造地的海域面積；r為貼現率；P代表填海造地所造成的海域生態系統服務功能價值損失總和（即生態補償標準）。

海域生態系統服務功能經濟價值作為填海造地補償標準，存在高估其價值的問題。一是由于貨幣化評估方法存在誤差，例如替代成本法僅是借用市場價格來評估單位海域的某種生態系統子服務的價值；采用意愿調查法測算出來的僅僅是人們的支付意愿，而實際要求人們支付相當量的貨幣來換取更好的海域生態系統服務價值時，卻存在較大的困難。二是由于生態系統服務功能價值是以服務功能加總的結果表示的，而構成這些加總結果的各項生態系統子服務有時是相同或相近的，進一步導致服務功能經濟價值的疊加。實際上海域生態系統服務的貨幣化價值很難通過市場交換全部轉換為貨幣，也存在操作困難。因而海域生態系統服務功能經濟價值標準理論上可作為補償標準的上限［24］。

（2）經濟損失標準。經濟損失標準屬于民法范疇，個人的權利和利益都受到影響，以個人資源或要素的所有權遭到損害為前提。填海造地所造成的經濟損失是指由于損害海洋生態而失去的收益，有清晰的所有權方，不包括對未分配的海洋環境本身的損害。評估其經濟損失的過程一般為：首先確定填海造地活動對海洋漁業資源的影響范圍和程度，然后對填海造地工程造成海域漁業資源破壞所帶來的直接經濟損失（即填海造地工程占用漁業水域對海洋漁業資源產生的損害，如填埋區域內許多重要的經濟魚、蝦、蟹、貝等漁業資源全部死亡）和間接經濟損失（即填海造地過程中污染物擴散等對漁業資源所造成的損害，影響魚卵、仔稚魚以及其他漁業資源幼體的正常發育生長）進行評估。

最后利用收益還原法對未來每年填海造地帶來的經濟損失進行貼現，即。其中，F為填海造地造成漁業資源經濟損失的未來值，r為貼現率，n為填海造地的生態影響期，C為填海造地經濟損失的現值，即為填海造地生態補償標準。

將經濟損失作為填海造地生態損害賠償的標準，僅僅反應了填海造地對海域已分配的有清晰所有權的漁業資源影響，并未將海域未分配的環境和生態功能所受損害（如對氣候調節、生物多樣性維持的損害）體現出來，因此一般作為填海造地生態補償標準的下限。

（3）生態修復標準。實施海洋生態補償的目的是保護海洋生態環境，并使受破壞的海洋生態系統發揮原有的服務功能。為達成這一目標需要采用生境重建、生物資源增殖等修復措施，開展生態修復工作。因此生態修復工程以及修復規模或費用是確定海洋生態補償標準的參考依據之一。1997 年，美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）頒布了評估自然資源損害的指導文件，建議應基于修復工程計算生態損害的補償，生態補償標準包括3部分：①修復費用，即將受損自然資源恢復至基線水平的成本；②過渡期損失，即受損自然資源或服務從受損到完全修復期間，因不能向公眾提供自然資源或發揮其生態功能而造成的臨時損失；③損害評估費用成本。具體方法是選定修復工程，并假定該修復工程提供的資源或服務與對受損資源或服務是對等的，從而估算所需的修復工程規模，完成對公眾的損害補償［25－27］。這種方法目標在于保持生態功能的基準水平而不是人們福利水平的不變，充分體現生態補償的本質要求，但是也有很多局限性：由于有很多假設，那么在假設條件沒有被滿足時，得到的結果是不準確的。而且很多時候，生態破壞是不可逆的，虛擬的生態修復結果并不能充分反應現實的情況。

不論從哪一個角度確定填海造地生態補償標準，都是將填海造地生態損害貨幣化的過程，而事實上，理論標準確定之后，還應根據各地經濟發展水平和海域資源開發利用情況，通過填海造地利益相關者的談判博弈，最終確定補償主體和補償對象都能夠接受的、共同認可的補償額度。只有制定公平合理的填海造地生態補償標準，才能通過調整利益相關者利益分配關系實現維護生態平衡的目的。

2．3 填海造地生態補償方式

填海造地生態補償方式是指填海造地生態補償責任者或是生態補償的實施主體對生態受損者的具體補償方式。我國目前主要采取以下兩種補償方式：①貨幣補償，它是最常采用的補償方式，主要是補償金或補償保證金、財政轉移支付、補貼等方式。貨幣補償方式的優點是直接通過經濟杠桿提高圍填海造地方的生產成本，約束圍填海規模；其缺點是其貨幣補償的用途監管方面存在困難，受損生態受損不一定會得到完全和及時修復。②生境修復，通過生態重建和修復受損的生態系統來實現生態損害的內部化。由于填海造地用海方式的特殊性，海域一旦被填難以恢復，因此主要是通過生態重建的方式，建立同等規模或更大范圍的修復工程進行補償，如建設人工紅樹林、保護濱海濕地來恢復、替代和獲取與受損海域資源等價的生態服務，從宏觀上保持海域資源生態系統服務功能的非減性，促進海洋生態自我修復能力的更新。

3 填海造地生態補償制度實施與管理

生態補償的制度實施與管理，即明確何種組織形式，以及在這種組織活動中機構之間如何分工、協作以便完成生態補償任務。實施填海造地生態補償制度，首先明確參與生態補償的各要素（或稱各部門）之間的關系，其次確定填海造地生態補償組織形式及內部各機構的職能，最終構建順暢的填海造地生態補償制度的工作流程。

3．1 生態補償各要素之間的關系

實施填海造地生態補償制度，首先應明確該組織形式內的各要素（或稱各部門），即填海造地的生態補償主體、受償主體和補償全程監管者之間的相互關系，生態補償主體、受償主體的關系在本研究2．1中已有闡釋，在此不再贅述。填海造地生態補償金由補償主體（海域使用者）繳納，由生態補償金管理機構依法收繳，并分配給受償主體（國家海洋局和地方海洋行政管理部門）依法使用，填海造地的全程監管者負責監督、管理生態補償金的征收使用［28］（圖2）。

圖2 填海造地生態補償要素之間的關系

3．2 填海造地生態補償組織形式

根據填海造地生態補償系統要素之間的關系，確立填海造地生態補償管理委員會的組織形式。應專門設立生態補償管理委員會，下設填海造地審批考評小組，生態補償資金管理小組和監督小組。審批考評小組負責制定填海造地生態補償標準核算的指標體系、測度方法等具有操作性的標準程序，負責對填海造地項目進行審批和技術評估，對具體填海造地項目應繳納的生態補償金進行核算。填海造地生態補償資金管理小組，確保將生態補償金用于生態補償與生態修復。填海造地生態補償監督小組，根據監管記錄和審批考評小組提供的考評結果，采用相應的約束和激勵方法來調節生態補償提供者和使用者的行為，對填海造地生態補償金的繳存使用進行跟蹤監測，并根據國家《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427 號）和《違反行政事業性收費的罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（國務院令第281號）等法律法規對違法使用生態補償金的依法進行處理［29］。

3．3 生態補償制度實施的工作流程

填海造地生態補償主體（海域使用者）、受償主體（國家海洋局和地方海洋行政管理部門）和全程監管者之間按照“誰污染誰付費、誰破壞誰治理、誰受益誰補償”的原則，在專項法律法規的保障下，實現生態補償資金管理小組、審批考評小組和監督小組的相互做功，形成相對穩定的填海造地生態補償機制。

順暢的填海造地生態補償制度實施應該有以下工作流程：首先由生態補償管理委員會制定生態補償制度；然后審批考評小組根據其制定填海造地生態補償標準體系，對具體項目進行審批并分解生態補償金的繳納和使用任務；財政局依法收取生態補償金并交由填海造地生態補償資金管理小組對其進行管理；然后考評小組對填海造地項目進行項目后評價，由監管小組進行根據項目后評價和生態補償金的征繳使用情況發出獎懲指令，交由地方漁業廳、財政局、司法部和公安局依據指令實施獎懲（圖3）。

圖3 填海造地生態補償制度順利實施的工作流程

4 小結

填海造地對海域生態系統造成嚴重損害，對該開發用海活動進行生態補償乃是現實需求。本研究首先分析建立填海造地生態補償制度的3個關鍵點，從法理角度明晰填海造地補償主體和受償主體，并對現有的補償標準以及補償方式進行探討；然后明確制度建設內各要素之間的關系，根據其相互關系確定補償機構的組織形式及各部門職能分工；最終構建順暢的填海造地生態補償制度實施的工作流程。

填海造地生態補償制度應該能夠充分調動生態補償資源提供者、生態補償資源使用者和全過程監管者之間的有效做功，充分調動審批考評小組、生態補償金使用小組和監管小組各部門的積極性，從而實現填海造地外部成本的內部化，約束對海域資源的過度消費，實現海域資源的可持續利用。但是本研究僅僅提出填海造地活動生態補償制度構建初步思路，其制度建設和有效落實比設想的復雜困難。無論如何，明晰填海造地生態補償制度建設的3個關鍵點，明確何種組織形式，以及在這種組織活動中機構之間如何分工、協作以便完成生態補償任務是我國實施海洋生態補償的重點難點，需要進一步在實踐中不斷修正完善，相關生態補償法律法規制定也都需要在實踐中不斷摸索改進。

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