省域海島保護(hù)規(guī)劃備案管理體系研究

王娜，林寧，徐文斌

（國家海洋信息中心 天津 300171）

2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島法》）正式實施，明確提出國家實行海島保護(hù)規(guī)劃制度，規(guī)定沿海省、市、自治區(qū)人民政府海洋主管部門組織編制省域海島保護(hù)規(guī)劃并報國務(wù)院備案。海島保護(hù)規(guī)劃是指根據(jù)海島的區(qū)位、自然資源環(huán)境、保護(hù)和開發(fā)利用現(xiàn)狀以及社會需求，對海島及其周邊海域的保護(hù)和開發(fā)利用提出階段性的保護(hù)目標(biāo)與利用方向［1］。全國海島保護(hù)規(guī)劃、省域海島保護(hù)規(guī)劃、直轄市海島保護(hù)專項規(guī)劃、沿海城市、鎮(zhèn)海島保護(hù)專項規(guī)劃和縣域海島保護(hù)規(guī)劃一同構(gòu)成我國海島保護(hù)規(guī)劃體系。

目前，隨著省域海島保護(hù)規(guī)劃編制工作的結(jié)束，合理、有效地規(guī)劃成果備案體系成為目前關(guān)注的主要方向。雖然，《海島法》及規(guī)劃編制相關(guān)要求［1－2］中對備案工作均有涉及，但缺少必要程序規(guī)定。造成現(xiàn)階段備案體系不一，流程不明確，對合理分析規(guī)劃現(xiàn)狀、監(jiān)督規(guī)劃落實、評估規(guī)劃成果、研究規(guī)劃方向造成一定影響。因此，有必要制定規(guī)劃備案管理辦法，建立備案管理體系。本研究在對省域海島保護(hù)規(guī)劃編制及成果研究基礎(chǔ)上，從備案機構(gòu)、備案時限、備案內(nèi)容、備案審查等方面進(jìn)行初步探討并提出規(guī)劃備案管理體系。

1 省域海島保護(hù)規(guī)劃備案現(xiàn)狀

根據(jù)《海島法》，自2010年起，國家海洋局組織沿海各省、市、自治區(qū)開展了省域海島保護(hù)規(guī)劃編制工作。截至2013 年年底，已全面完成規(guī)劃編制工作，除海南省外，均已由各省級人民政府公布實施。規(guī)劃在海島生態(tài)保護(hù)、海島開發(fā)利用、海島保護(hù)執(zhí)法、海島科學(xué)研究等領(lǐng)域的作用日漸體現(xiàn)。根據(jù)規(guī)劃編制情況，2013年，國家海洋局組織沿海各省、市、自治區(qū)開展了省域海島保護(hù)規(guī)劃備案工作，為下一步規(guī)劃成果管理應(yīng)用、分析評估及修編工作奠定了良好的基礎(chǔ)。在對各省、市、自治區(qū)備案流程及提交資料分析研究中，顯現(xiàn)出現(xiàn)階段規(guī)劃備案管理仍存在不足。

2 省域海島保護(hù)規(guī)劃備案的必要性

2．1 是完善全國海島保護(hù)規(guī)劃的需要

《全國海島保護(hù)規(guī)劃》從全局上對我國海島開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理進(jìn)行整體規(guī)劃，是從事海島保護(hù)、利用活動的依據(jù)和綱領(lǐng)性文件。省域海島保護(hù)規(guī)劃則從本地實際情況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和海島資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，提出規(guī)劃期限內(nèi)海島保護(hù)工作目標(biāo)［1］，是對《全國海島保護(hù)規(guī)劃》要求的具體落實。因此，做好省域海島保護(hù)規(guī)劃備案工作，對完善全國海島保護(hù)規(guī)劃具有重要作用。

2．2 是各類規(guī)劃相銜接的需要

省域海島保護(hù)規(guī)劃編制依據(jù)主要包括全國海島保護(hù)規(guī)劃、省級國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃和省級海洋功能區(qū)劃等［1］，其規(guī)劃內(nèi)容與各類規(guī)劃是相輔相成的，只有相互銜接、相互協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮其功能和作用。同時，省域海島保護(hù)規(guī)劃相對于其他行業(yè)規(guī)劃時間較短，將為其他行業(yè)規(guī)劃修編提供借鑒基礎(chǔ)，對于促進(jìn)相關(guān)規(guī)劃與海島保護(hù)規(guī)劃的銜接具有重要作用［3］。

2．3 是加強規(guī)劃應(yīng)用的需要

由于缺乏明確的實施細(xì)則來規(guī)范備案工作，各省從備案機構(gòu)、備案時限到備案內(nèi)容等流程工作標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，成果不盡完善，嚴(yán)重影響國家層面對于地方海島保護(hù)規(guī)劃的成果應(yīng)用，無法有效發(fā)揮省域海島保護(hù)規(guī)劃在海島生態(tài)保護(hù)、海島開發(fā)利用等方面的應(yīng)有作用。因此，建立規(guī)劃備案體系十分有必要也極為迫切。

3 省域海島保護(hù)規(guī)劃備案存在的問題

3．1 備案理解不到位，工作重視不夠

規(guī)劃備案是海島管理工作中一項重要的基礎(chǔ)性工作，而實際工作中，管理人員及技術(shù)工作人員更多注重在規(guī)劃審批、編制、成果等具體過程和結(jié)果的體現(xiàn)上，對成果的備案仍沒有足夠認(rèn)識，以致規(guī)劃編制完成后備案工作不能及時跟進(jìn)。

3．2 規(guī)章制度不健全，具體流程不明確

雖然法律明確規(guī)定規(guī)劃在編制完成后需報送國務(wù)院備案，但鑒于目前仍無備案管理制度來規(guī)范備案具體流程，因此，造成備案部門、時限、內(nèi)容等具體工作不明確。

4 省域海島保護(hù)規(guī)劃備案管理體系構(gòu)成

現(xiàn)階段，我國海島保護(hù)規(guī)劃備案工作尚處于起步階段，且各省規(guī)劃編制成果不盡統(tǒng)一。因此，須從管理、技術(shù)和現(xiàn)狀等方面綜合考慮規(guī)劃備案問題，從而合理搭建規(guī)劃備案體系框架（如圖1所示），明確規(guī)劃備案機構(gòu)，完善備案制度與措施。

4．1 備案機構(gòu)

圖1 省域海島保護(hù)規(guī)劃備案體系結(jié)構(gòu)

（1）備案機關(guān)。《海島法》第十條規(guī)定沿海省、市、自治區(qū)人民政府海洋主管部門會同相關(guān)部門組織編制省域海島保護(hù)規(guī)劃，報國務(wù)院備案。而國務(wù)院可委托國家海洋行政主管部門來執(zhí)行規(guī)劃備案任務(wù)，具體備案工作可交由相關(guān)技術(shù)單位作為執(zhí)行部門協(xié)助完成。

（2）備案呈送機關(guān)。規(guī)劃組織編制主體為各省、市、自治區(qū)人民政府海洋主管部門，一般情況下，海洋主管部門會在海島保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)單位推薦名錄中選定規(guī)劃編制技術(shù)單位承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)［4－7］。因此，規(guī)劃成果在各海洋主管部門和技術(shù)單位間共存，海洋主管部門掌握較多管理類文件，技術(shù)單位則更多的是規(guī)劃圖件，地理空間數(shù)據(jù)、模型等技術(shù)類文件。因此，規(guī)劃備案前期，各省級海洋主管部門可委托技術(shù)單位全面梳理規(guī)劃編制過程各類資料，一并交由省級海洋管理部門統(tǒng)一報送。

4．2 備案時限

備案時限指規(guī)劃經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)實施到規(guī)劃備案結(jié)束之間的時間，包括備案呈送機關(guān)呈送時限和備案機關(guān)審查時限。規(guī)范備案時限，對國家全面、及時掌握省域海島保護(hù)規(guī)劃編制和批準(zhǔn)情況、督促規(guī)劃編制責(zé)任單位及時完成成果整理，提高備案效率具有重要作用。《海島法》第八條規(guī)定除涉及國家機密，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)及時向社會公布。鑒于自批準(zhǔn)到備案期間存在脫密及向社會公布等事宜，省域海島保護(hù)規(guī)劃應(yīng)自批準(zhǔn)之日起30個工作日內(nèi)報請備案。而備案機關(guān)在全部收到備案資料之日起30個工作日內(nèi)完成備案審查。對于不報送或不按照規(guī)定時限進(jìn)行報送備案機關(guān)，備案機關(guān)應(yīng)通知其限期報送。

4．3 備案內(nèi)容

（1）備案材料。根據(jù)規(guī)劃編制內(nèi)容要求及成果形式，備案資料應(yīng)包括規(guī)劃文本、圖件、研究報告、編制說明、省級人民政府批準(zhǔn)文件等，包括紙質(zhì)和電子文件兩種形式。一般情況下，除提交上述資料外，還應(yīng)向備案機構(gòu)提交報送規(guī)劃備案材料的函或報告，與備案材料一并提交備案。

（2）材料格式。其中規(guī)劃文本和圖件為報批材料，編制說明和研究報告為報批材料的輔助材料。規(guī)劃文本、編制說明和研究報告采用A4型紙張打印，電子文件采用Microsoft word格式；成果圖件采用A3型紙張打印，電子文件采用jpg格式，并提供圖件的原始文件（如ArcGIS數(shù)據(jù)或其他帶有空間地理坐標(biāo)的數(shù)據(jù)格式）。

4．4 備案審查

按照《省級海島保護(hù)規(guī)劃編制管理辦法》規(guī)定，規(guī)劃在批準(zhǔn)前已經(jīng)國家海洋局審查同意，因此，備案過程中對于規(guī)劃審查即備案材料完整性、規(guī)范性審查。符合規(guī)定的，由國家海洋行政主管部門自收到全部備案材料之日起30個工作日內(nèi)，向省級海洋行政主管部門出具《省域海島保護(hù)規(guī)劃備案接收登記表》；不符合規(guī)定的，國家海洋行政主管部門自收到備案材料之日起5個工作日內(nèi)，通知省級海洋行政主管部門補報材料。

4．5 備案登記

備案機關(guān)接到備案呈送機關(guān)提交的材料并通過審查后，應(yīng)向備案呈送機關(guān)出具由備案機關(guān)統(tǒng)一印制的備案登記表對備案信息記錄在案。備案登記表應(yīng)包括備案文件資料目錄、報送單位、聯(lián)系人、備案機關(guān)（加蓋印章）和備案登記時間等信息。

4．6 備案公示

公示具有公開性、周知性、科學(xué)性及民主性等特征，其目的在于加強公眾參與監(jiān)督的政府工作機制，確保規(guī)劃制定監(jiān)督的民主與公正。可通過在權(quán)威性海島相關(guān)政府網(wǎng)站（如中國海島網(wǎng)）建立規(guī)劃備案公示專欄并發(fā)布備案公示信息，進(jìn)一步增強政民互動。

4．7 修改備案

省域海島保護(hù)規(guī)劃期一般為10 年及以上，對于規(guī)劃期滿或因公共利益、國防安全或者大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要修改海島保護(hù)規(guī)劃的，應(yīng)在完成規(guī)劃修改并經(jīng)批準(zhǔn)后，對規(guī)劃全部成果重新進(jìn)行備案。

4．8 檔案管理

備案機關(guān)在完成備案后，應(yīng)按照《海洋檔案管理規(guī)定》向中國海洋檔案館完成備案資料歸檔工作。

5 規(guī)劃信息化管理

規(guī)劃成果數(shù)據(jù)種類繁多，大多數(shù)據(jù)格式和標(biāo)準(zhǔn)不一，通過制定合理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)組織、整理和入庫，建立統(tǒng)一的國家海島保護(hù)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃成果查詢統(tǒng)計、規(guī)劃實施分析監(jiān)督、規(guī)劃效果評估應(yīng)用、規(guī)劃經(jīng)驗借鑒共享等提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，是規(guī)劃信息化管理及應(yīng)用的核心。目前來看，規(guī)劃信息化管理應(yīng)用主要包括規(guī)劃信息可視化查詢、統(tǒng)計、符合性分析、對比分析、信息共享等方面。

5．1 規(guī)劃信息統(tǒng)計分析

統(tǒng)計分析的主要數(shù)據(jù)來源為有居民、無居民海島保護(hù)分類登記表及重點工程登記表。主要包括分類型統(tǒng)計和重點工程統(tǒng)計。

5．1．1 分類型統(tǒng)計

按照數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對有居民（無居民）海島分類保護(hù)登記表進(jìn)行數(shù)據(jù)組織，提取“海島分類”“人口”“面積”“岸線長度”“海島及其周邊海域自然屬性”“保護(hù)和利用現(xiàn)狀”等信息，基于國家海島保護(hù)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)規(guī)劃分類型統(tǒng)計。

5．1．2 重點工程統(tǒng)計

在對規(guī)劃數(shù)據(jù)整編基礎(chǔ)上，制定海島保護(hù)規(guī)劃重點工程分類體系。對《全國海島保護(hù)規(guī)劃》十大重點工程進(jìn)行細(xì)分，對各工程劃分其子類，形成可囊括全部工程類型工程分類體系，實現(xiàn)規(guī)劃重點工程統(tǒng)計。

5．2 規(guī)劃信息對比分析

對比分析指對不同時期規(guī)劃本身及與其他規(guī)劃之間信息的對比，從而發(fā)現(xiàn)規(guī)劃不足及優(yōu)勢等。通過各階段規(guī)劃信息的對比，反映該地區(qū)規(guī)劃變遷及發(fā)展情況，為規(guī)劃修編及規(guī)劃評估提供信息參考。與其他規(guī)劃進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃不足并為其他規(guī)劃修編提供參考依據(jù)。

5．3 規(guī)劃信息符合分析

符合分析指規(guī)劃與其他規(guī)劃間符合程度分析，如規(guī)劃類型符合分析、規(guī)劃區(qū)域符合分析、規(guī)劃范圍符合分析等。如在海島保護(hù)與開發(fā)利用項目中，針對用島單元類型判定、建筑物超高判定、規(guī)劃范圍判定等提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

5．4 規(guī)劃信息實時共享

基于統(tǒng)一的國家海島保護(hù)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，建立規(guī)劃信息共享平臺，實現(xiàn)規(guī)劃在海島管理部門、海島執(zhí)法部門及海島科研單位間信息的互通—互聯(lián)—共享，達(dá)到規(guī)劃信息在三者之間的同步，為海島管理、執(zhí)法及科研提供實時、準(zhǔn)確的信息支撐。

6 結(jié)論

省域海島保護(hù)規(guī)劃備案是海島管理工作中一項基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，規(guī)劃的及時備案對于規(guī)劃成果管理、規(guī)劃實施情況監(jiān)督、規(guī)劃評估及修編等具有重要意義。隨著各省海島保護(hù)規(guī)劃編制工作的結(jié)束，盡快建立備案體系，完成省域海島保護(hù)規(guī)劃備案工作顯得尤為重要。本研究僅以省域海島保護(hù)規(guī)劃備案為切入點，初步形成備案體系，并在此基礎(chǔ)上，提出初步的海島保護(hù)規(guī)劃信息化管理方向。后續(xù)將繼續(xù)深入探索規(guī)劃信息化管理及市縣級規(guī)劃備案體系方面研究。

［1］國家海洋局．省級海島保護(hù)規(guī)劃編制管理辦法［Z］．2010．

［2］國家海洋局．省級海島保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則［Z］．2011．

［3］林寧，黃南艷，李萍，等．我國海洋功能區(qū)劃備案管理體系研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（7）：24－30．

［4］國家海洋局．關(guān)于公布海島保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)單位推薦名錄的通知［Z］．2010．

［5］林寧，李晉，王倩，等．我國海洋功能區(qū)劃備案的問題與對策［J］．海洋開發(fā)與管理，2009，26（5）：21－25．

［6］李晉，林寧，徐文斌．市級與省級海洋功能區(qū)劃空間符合性分析研究［J］．海洋通報，2009，28（5）：1－6．

［7］劉大海，劉志軍，吳丹，等．海島保護(hù)規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中的定位與層級研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（9）：1－4．