我國海上石油勘探開發溢油事故應急管理研究

關慧瑩

（國家海洋局大連海洋環境監測中心站 大連 116015）

溢油事故是指非正常作業情況下原油及其煉制品的泄漏［1］。近年來，我國海上石油勘探開發過程中溢油事故造成的突發性海洋環境污染事件頻發，對海洋生態環境及人民的生命財產安全造成了嚴重的威脅，國家以及各級海洋環境監管部門越來越重視海上石油勘探開發應急管理體系的建設。

1 溢油事故的危害

石油進入海洋后危害是多方面的，主要是安全危害和海洋環境危害。溢油對安全的危害主要是由于油具有易燃易爆危險性，當原油溢出后，溢出的油以及其攜帶的可燃氣體遇到明火就會發生火災或者爆炸。溢油對海洋環境的危害是由于油本身具有毒性，進入海洋后從海洋環境到野生動物，從自然資源到養殖資源都會受到不同程度的危害。由于原油是液體，具有可流動性，使得這種危害具有擴散性，浮油會向其他區域進行漂移，使受污染的海域面積不斷擴大。1989年3月24日，美國埃克森·瓦爾迪茲號油輪在阿拉斯加海域觸礁，泄漏了1 000多萬加侖的原油，在海面上形成一條寬約1km、長達800km的漂油帶。事故發生地本來是一個風景如畫的地方，盛產魚類，海豚海豹成群。事故發生后，據估計，“埃克森·瓦爾迪茲”號漏油事件造成大約28萬只海鳥、2 800只海獺、300只斑海豹、250只白頭海雕以及22只虎鯨死亡［2］。即使20多年后的今天，當地的生態依然沒能恢復如初。這說明溢油造成的危害周期往往很長，尤其當事故發生在較封閉的海域，將對其生態系統產生不可估量的長期影響。

2 現階段我國海上石油勘探開發溢油事故應急管理體系

2．1 海上石油勘探開發溢油應急法制建設

海上石油勘探開發溢油事故應急法律制度是針對這一類海上溢油事故應急工作或活動的法定化和制度化，目前我國已制定《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》《海上石油勘探開發溢油應急計劃編報和審批程序》《防治海洋工程建設項目污染海洋環境管理條例》等相關法律法規。

2．2 海上石油勘探開發溢油應急工作機制建設

海上石油勘探開發溢油應急工作機制包括指應急計劃的編制和審批、應急響應執行程序、油污清理、調查處理、行政處罰和損害賠償。目前我國在應急計劃的編制方面可以說比較完善，包括從中央到地方，從政府到企業，每一個職能部門和相關石油公司都依據相關法律法規編制了相應的應急計劃。在應急響應執行程序方面，2006年國家海洋局制訂了《海洋石油勘探開發溢油應急響應執行程序》，并要求各海區分局及其他相關單位制訂相應的實施方案。油污清理主要是由相關石油公司來具體執行，由國家海洋局進行監督管理。調查處理和行政處罰主要是由相關的工作組和海洋行政執法部門來進行。

3 我國海上石油勘探開發溢油事故應急管理中存在的問題

海上石油勘探開發溢油事故的應急管理需要政府的監督監管，更需要石油開發企業的支持與配合。長期以來，政府在應對海上石油勘探開發溢油事故的過程中，實行的是以事故發生后應急處置為主，而事故的應急預防沒有得到足夠的重視，缺少有效有力的監管措施；此外，事故發生后相關的處罰和損害賠償機制也并不完善。

3．1 石油公司對海上石油勘探開發溢油事故的預防重視不足

石油公司對海上石油勘探開發溢油事故的應急管理比較偏重事故發生后的處置，往往容易忽視對于事故的預防。為了盡量避免溢油事故的發生，石油公司應當在以下方面予以加強：①加快技術創新，技術的創新既可以通過改進生產工藝，也可以通過改進溢油預警裝置來實現，一方面可以降低生產過程中發生溢油的風險；另一方面，一旦有溢油的情況發生，能夠快速發現并準確定位溢油源。②改進管理模式，提高關鍵崗位的技術人員的責任意識和專業技能，使得管理通順，人員得力，避免因管理不暢或操作失誤造成的溢油事故。

3．2 政府對海上石油勘探開發的企業監管不力

現階段我國海上石油勘探開發溢油事故的應急主要是以石油公司的主動報告為主，政府監管部門則處于比較被動的位置，缺乏對于石油公司的溢油應急能力的日常檢查與評估。這樣一來，石油公司既是應急管理計劃的執行者又是監督者，就容易造成石油公司對溢油事故預防的疏忽或麻痹大意。比如，在溢油應急物資儲備方面，溢油事故應急物資通常需要大量儲備并定時更換，由于石油公司是以利潤為目的，如果缺少日常監督就可能使得其對溢油應急物資儲備不足。一旦發生溢油事故，應急物資準備不足會造成溢油事故迅速擴大，危害更加嚴重。

3．3 政府對海上石油勘探開發過程監視監測的缺位

《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第十九條“發生任何溢油事故，作業者都必須向海區主管部門報告”，第二十條規定了4 種溢油事故的報告時間。這說明我國對于石油平臺的監視監測主要是以石油公司報告事故發生這種事后應急監測模式為主。在這種模式下，石油公司為了逃避處罰，或者相關責任人為了逃避處分可能會出現瞞報遲報溢油事故的情況，監管部門處于被動和滯后的位置。這是海洋監管部門對石油勘探開發作業區日常監視監測的缺位造成的。

4 海上石油勘探開發溢油事故管理建議

4．1 石油公司加強預防

預防是解決危機的最好方法。加強應急預防管理既能夠有效預防事故的發生，又能在事故發生的萌芽階段，將事故迅速控制住，最大限度地減少事故產生的后果和影響。石油公司要在其溢油應急預防的研究和管理上加大投入，不斷提高技術標準，以科技加強預防，以管理推進預防。

4．2 監管部門加強日常監督

正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言：政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生［3］。因此，在海上石油勘探開發溢油事故應急管理中，政府應遵循“預防為主”的原則。海洋監管部門加強監督本身就是一種預防手段。海上石油勘探開發溢油事故多是人為原因造成的，所以是可以預防和避免的。建議監管人員加大檢查的頻次，對于發生過溢油事故或溢油風險比較高的石油開發作業區，可以派執法或監測人員長駐作業平臺進行監督。加強日常監管會促使石油公司做好充分的應急預防工作，能夠最大限度地減小海上石油勘探開發溢油事故所造成的損失，甚至可以避免一部分海上石油勘探開發溢油事故的出現。

4．3 監測部門提高應急預警能力

應急預警是海上石油勘探開發溢油應急管理過程的重要防線。改變被動的應急監測模式，建立海上石油勘探開發立體監測集成系統，是海洋應急監測技術發展的必然趨勢。比如，在海上石油勘探開發平臺及其周圍安裝油污監測裝置，將該區域的監測數據實時傳輸至監測部門，同時結合海面視頻監視和衛星遙感等手段，能夠及時和準確地了解海上石油勘探開發作業海域的情況。這樣就能夠及時發現數據的異常，及時排查異常原因，一旦確認發生了溢油，才能為污染目標地區贏得寶貴的應急準備時間，從而最大限度地節約應急人力、物力和財力，減少溢油事故造成的損失。

4．4 國家立法加大處罰和賠償力度

我國海洋環境保護法及其他相關法律法規對污染海洋環境的行為處罰力度過低，損害賠償制度不完善，已經無法適應現階段的經濟形勢。《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十三條規定“因發生事故或者其他突發性事件，造成海洋環境污染事故，不立即采取處理措施的…處三萬元以上二十萬元以下的罰款…”可見，相對于石油開發企業所獲取的動輒幾百億的利潤而言，其違法成本非常低。此外，由于有關溢油事故損害賠償相關法律的缺失，造成國家和個人在溢油污染索賠維權的過程中困難重重。這種利益與責任的嚴重不匹配，造成有些大型石油企業無視政府部門的監管，無視法律的存在，這也給執法部門的日常工作造成了極大的阻礙。其他國家對海洋石油開采的約束制度中，首先就是重罰，在一些發達國家，對于污染海洋環境的行為，罰款都是天文數字，足以使企業傾家蕩產。為了適應新形勢，建議盡快修訂和完善相關法律，加大處罰力度，完善賠償制度，使執法和維權都可以順利的開展。

［1］國家海洋局．中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法［Z］．1990．

［2］任海軍．“埃克森·瓦爾迪茲”號油輪漏油事件及其影響［EB／OL］．［2010－05－31］．http：／／news．xinhuanet．comtech2010－05／31／c＿12162247．htm．

［3］黃淑婷．我國公共安全管理現狀分析及相應的對策措施［EB／OL］．［2014－08－31］http：／／wenku．baidu．com／link？url＝IcpcOxyJ35secCMwqmuHBmrMURkSf1zXs8rZDAZQoQCwfFPjEFOdif＿mRo5Wf＿37bSw0－qTgun7Rd3Wtk＿PIJRlZiciiXBxrTipJpdkjwZW．