無居民海島開發控制性指標體系建設初探Ⅰ
——控制性指標初步選取及量化探索

常立俠，熊蘭蘭，白文魁(廣東省海洋發展規劃研究中心 廣州 510220)

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無居民海島開發控制性指標體系建設初探Ⅰ
——控制性指標初步選取及量化探索

常立俠，熊蘭蘭，白文魁
(廣東省海洋發展規劃研究中心 廣州 510220)

隨著人們對無居民海島開發一系列控制性要求的認識和理解，特別是對無居民海島業主而言，海島開發控制指標一度成為備受關注的焦點。為規范無居民海島的開發，國家頒布了不少相關的規范性文件，提出對無居民海島開發的種種定量、定性要求，但對于這些控制性指標與陸地規劃相比究竟該如何選擇、如何量化等問題，雖然已開展了一定的探索，但尚不能滿足海島開發越來越高的要求。基于此，文章結合并分析借鑒陸地有關規劃及相關指標，嘗試建立無居民海島開發控制性指標體系及量化參考，以期為海島開發管理提供科學的參考依據。

海島開發；控制性指標體系；指標量化；無居民海島

無居民海島與大陸相比具有自身的獨特性，它是相對獨立的地理單元。在其范圍內的資源、環境自成體系，這種獨特性也導致了無居民海島開發在控制性指標的選擇及量化上與大陸相比截然不同。當前，國家出臺的相關規范性文件中不少涉及無居民海島開發控制性指標定量、定性的要求。但對于海島開發來說，這些指標相對零散，缺乏體系，且當前對于無居民海島的開發存在較大的誤區：即以陸地開發思維模式來看待海島開發，往往將陸地開發要求生搬硬套到海島上，這對于獨特于大陸的海島來說是不可取的，雖然近幾年也有相關文獻對海島開發的建筑密度和容積率等進行初步研究[1]，但總體上仍缺乏系統性的研究。

結合近幾年對無居民海島開發控制性指標的摸索和實踐、海島開發涉及的相關理論和理念，以及在編制海島規劃、方案等工作中與有意向的開發業主交流獲得的深切體會，認識到：無居民海島的開發迫切需要建立一套適宜于海島本身資源、環境的控制性指標體系及量化標準，以避免島主陷入陸地開發思維，避免在工作過程中反復進行“控制性指標要求”的“拉鋸戰”，最終為完善海島管理提供科學的參考。

1 海島的特殊性

1.1 獨立的地理單元

海島是四面環水并在高潮時高于海面而自然形成的陸地。海島周邊為海水，其與外界的能量流、物質流及信息流交流受阻，形成了海島獨立的地理結構單元。此外海島還具有海陸兩相、結構獨立完整、生態脆弱、資源獨特、動力兩重等生態特征，它兼有陸地和海洋的生態系統特征，但又不是二者簡單的疊加[2]。

1.2 資源環境承載力有限

海島一般面積較為狹小，土地和森林等資源有限，且海島自身淡水資源匱乏、土壤貧瘠，受海風和海浪侵蝕，植被退化和水土流失嚴重，加之人為砍伐植被、挖沙采石，嚴重破壞了海島地貌，加劇了水土流失，使得海島的資源更加匱乏，環境承載力十分有限。

1.3 生態脆弱難以恢復

由于地理隔離、土壤貧瘠和風沙的作用，植被多不發育，海島生態環境系統群落組成單一、結構簡單、多樣性低、穩定性差、抗干擾能力弱，生態系統十分脆弱。海島一旦受到自然災害影響或人類無序、無度開發，生態環境遭到破壞后將很難恢復，獨特的自然環境以及人類活動造成了海島生態系統的脆弱性[3-4]。

2 陸地規劃控制性指標對海島開發控制性指標體系建設的啟示

2.1 陸地相關規劃涉及的控制性指標及其含義

陸地相關規劃主要是城市控制性詳細規劃、城市居住區規劃、旅游區控制性詳細規劃等，這些規劃涉及的控制性指標及其含義如下。

2.1.1 城市控制性詳細規劃

其涉及的相關控制性指標如下。

(1)建筑密度，指規劃地塊內各類建筑基底占地面積與地塊面積之比，通常以上限控制。計算公式：建筑密度(%)=(建筑基底面積/地塊面積)×100%。

(2)容積率，指一定區域范圍內，建筑物的總建筑面積與地塊面積之比，反映了土地利用強度及其利用效益的高低，通常采用上、下限控制。計算公式：容積率=總建筑面積/地塊面積。

(3)建筑控制高度，指城市規劃容許建設項目的最大高度。計算方法：一般指建筑物室外地面到其檐口(平屋頂)或屋面層(坡屋頂)的高度，不同的建設地點，建筑高度的計算方式不同。

(4)建筑紅線后退距離，即建筑相對于規劃內道路紅線后退的距離，通常以下限控制。計算方法，根據建筑法、交通法等，沿城市快速路的各類建筑，后退距離至少20 m；沿城市主、次干路的各類建筑，后退距離至少15 m；沿城市支路的各類建筑，后退距離至少10 m；沿著建制鎮主要道路的各類建筑，后退距離至少8 m；沿建制鎮一般道路的各類建筑，后退距離至少5 m；在道路交叉口的建筑，后退距離還應當滿足道路交通安全視距要求。

(5)綠地率，即規劃地塊內各類綠地面積的總和占規劃地塊面積的比率，通常以下限控制。計算公式：綠地率(%)=(城市規劃地塊內各類綠地面積/規劃地塊面積)×100%。綠地包括公共綠地、宅旁綠地、公共服務設施所屬綠地(道路紅線內的綠地)。

(6)居住人口密度，即規劃地塊內部每公頃用地的居住人口數，通常以上限控制。計算公式：居住人口密度=(地塊內總人口數/地塊總面積)×100%。

(7)停車泊位，指地塊內應配置的停車車位數，通常按下限控制。計算方法，根據城市機動車擁有量確定。

2.1.2 城市居住區規劃

其涉及的相關控制性指標如下。

(1)居住區用地構成，居住區用地以功能要求分，由下列4類用地組成：住宅用地(R01)、公共服務設施用地(R02)、道路用地(R03)、公共綠地(R04)。計算方法：一般住宅用地50%～60%，公建用地15%～25%，道路用地10%～18%，公共綠地7.5%～18%(居住區用地按100%計算)。

(2)容積率，指居住區內總建筑面積和居住區用地面積的比率。計算公式：容積率=居住區總建筑面積/居住區用地面積×100%。

(3)綠地率，指居住區用地范圍內各類綠地的總和與居住區用地的比率。計算公式：綠地率=(各類綠地總面積/居住區用地面積)×100%，一般新區建設不低于30%；舊區改建不宜低于25%。

(4)公共服務設施控制指標(m2/千人)，指為住宅提供配套服務的公共建筑，以公益性為主導。計算方法：建筑面積1 605～2 700 m2；用地面積 2 065～4 680 m2。其中各級公共服務設施服務半徑為800～1 000 m。

(5)道路分級控制，即滿足居住區內對內、對外交通需求而設計的道路體系。計算方法，居住區級道路：紅線寬度一般為20～30 m，其中車行道寬度一般需9 m，人行道寬一般為2～4 m；小區級道路：控制在5～8 m；組團級道路：3～5 m；宅間小路：2.6～3 m。

(6)停車率，指居住區內居民汽車的(地面)停車位數量與居住戶數的比率(%)。計算公式，居住區內停車率=(居民汽車的停車位數量/居住戶數)×100%；一般居住區居民汽車停車率不應小于10%。

2.1.3 旅游區控制性詳細規劃

其涉及的相關控制性指標如下。

(1)建筑密度，指旅游區內建筑基底面積與旅游區占地面積的比率。計算公式：建筑密度=(旅游區建筑基底面積/旅游區占地面積)×100%。

(2)容積率，指旅游區內總建筑面積與旅游區占地面積的比率。計算公式：容積率=旅游區地上總建筑面積/旅游區規劃占地面積。

(3)綠地率，指規劃旅游區內各類綠化用地總和占旅游區占地面積的比率。計算公式：綠地率=(旅游區內各類綠化用地總和/旅游區占地面積)×100%。

(4)建筑間距，指建筑物外墻之間的水平距離。計算方法，建筑間距應綜合考慮日照、采光、通風、消防、管線埋設和視覺衛生等要求，結合建設用地的實際情況確定。

(5)建筑限高，即根據旅游區特定條件要求，對建筑高度進行限定。計算方法，建筑物室外地面至建筑最高點的垂直距離。

(6)道路紅線控制，指規劃旅游區內各級道路的用地邊界。計算方法，根據道路性質及用途確定。

(7)建筑物后退距離，指旅游區內規定建筑應距離區內各級道路的程度，通常以下限控制。計算方法，一般根據道路紅線寬度、性質以及視距三角形的要求確定。

(8)停車泊位，指旅游區內應配置的停車車位數。計算方法，根據接待游客量測算。

2.2 陸地規劃控制性指標對海島開發控制性指標體系建設的啟示

2.2.1 陸地相關規劃所涉及的控制性指標對海島規劃控制性指標建立的啟示

海島與大陸相比既有一定的聯系又有本質性的區別。海島開發區別于陸地開發，最主要的原因是由海島自身特殊性決定的，陸地開發細分為總規、控規、詳規等，每一層級規劃有相應的指標量化或要求；而海島不需要進行多級規劃，控制性指標要求是在單島規劃階段確定的，作為指導今后海島開發的控制性指標的要求。海島規劃中的控制性指標可以理解為是對陸地總規、控規等多級規劃所涉及的控制性指標的綜合考慮，因此一定需要注意：海島開發不能一一套用陸地開發的觀點、要求和層級的區別。

對海島開發而言，關鍵性的指標均是在規劃階段限定的，而單島規劃涉及的指標不能簡單地看成是與陸地總規相對應或是與陸地控制性規劃相對應，而應綜合考慮總規和控規要求。海島開發可以借鑒陸地規劃的一些規劃思想、控制要求并結合海島自身的特點綜合考慮控制性指標要求。海島規劃所涉及的控制性指標體系是與陸地相關規劃有交集的指標而形成的適宜于海島開發的指標體系。

2.2.2 陸地相關規劃控制性指標體系建設相對成熟，為海島開發控制性指標體系的建設提供了借鑒

陸地相關規劃涉及的控制性指標能涵蓋不同功能的控制性要求。每一種類型的規劃對應不同的指標范圍，這些指標對于陸地開發具有較好的指導作用。海島開發雖與陸地開發理念不同，但二者開發均需要一套控制性指標體系的支撐。對陸地而言，不同類型的規劃具有相對應的控制性指標體系，而海島開發控制性指標的確定與陸地相關規劃有密切關聯。因此，對海島開發而言，也應當建立一套成熟的控制性指標，以更好地規范海島開發行為，而陸地相關規劃體系相對成熟，恰為海島規劃建立相關控制性指標體系提供了有益借鑒。

2.2.3 海島開發控制性指標可以吸收陸地規劃中有用的內容來完善自身體系的建設

眾所周知，海島不同于陸地。因此，海島開發控制性指標在選取時，需要結合自身的實際情況，在參照陸地規劃指標的命名和種類的基礎上，選取海島開發適宜的指標。在分析陸地規劃控制性指標時，對于有可能借鑒到海島規劃中，且能進一步完善海島開發控制性要求，并有益于海島保護和利用的指標，可以有意識、有目的、有針對性的加以借鑒和吸收，將其延伸到海島開發中。根據海島的情況，選取在海島開發中同樣可以應用的指標，并以此為前提，嘗試建設海島開發指標體系，在引用陸地有益指標時，需要做好指標應用的轉化分析，賦予指標適應于海島開發的含義。

3 海島開發控制性指標體系建設及量化參考

3.1 海島開發控制性指標選取

參考陸地規劃相關指標內容，結合海島自身實際及海島保護和利用要求，確定海島開發控制性指標的選取，建立海島控制性指標體系。

海島控制性指標體系包含如下指標。

(1)建筑密度，指整島/功能區建筑物占地基底總面積與海島整島/功能區總面積的百分比，適用于任何情況。

(2)容積率，指整島/功能區建筑物總面積與海島整島/功能區總面積得比值。

(3)地表改變率，指海島開發一切建設項目(建筑物、構筑物、道路、綠地、廣場等)占地面積總和與海島總面積的比值。適用于除建筑物和綠化改造外，道路、廣場、水體區域等項目總面積較大的情況。

(4)建筑高度，指島上建筑物的一般高度，一般從基底算起到建筑屋頂的垂直高度，是對海島建筑物和構筑物總體高度的控制。對于有特殊建設需求的建筑物或構筑物，如地標、大型酒店等可根據實際確定。

(5)植被覆蓋率，指海島開發建設后，整個海島植被面積占海島總面積的百分比。對于海島原有植被覆蓋率較高的，控制開發建設活動對海島植被的破壞；對于原有海島植被面積較少的，通過開發進行綠化美化增加植被覆蓋率。

(6)建筑離岸距離，指海島建筑物和構筑物距離岸線的距離。由海島岸線類型及岸線后方島陸地形等因素決定。

(7)道路寬度，指島上鋪設的道路寬度限制。適用于任何情況。

這里需要指出，建筑密度和地表改變率之間既有區別又有聯系。當海島開發建設主要為布設建筑物和構筑物時，建筑密度和地表改變率在性質上相同，此時一般常用建筑密度作為海島開發的控制性要求。當海島開發建設涉及較多的人工水體如溫泉池、較大規模的廣場、構筑物設施等時，由于這部分面積不包含在建筑密度的計算中，而事實上這部分占地面積又較大，如果不計算到海島開發強度中，難免造成無法客觀反映海島開發建設對海島地形、植被資源等的影響和破壞，從而不利于加強對海島的保護要求。因此，在這樣的情況下，就要增加地表改變率作為控制海島開發規模的重要指標，與建筑密度和容積率等綜合發揮控制性作用。

植被覆蓋率是針對海島開發建成后，對海島植被總體覆蓋情況提出的要求。這里的植被覆蓋率可以是在原有海島植被景觀保持的基礎上進行保障，也可以是通過植被改造而達到。若為人工植被改造而達到較高的植被覆蓋率，需要遵守盡量順應海島原有地形的原則。

3.2 海島開發控制性指標量化參考

3.2.1 相關法律法規及規范性文件對海島開發控制性要求

(1)《中華人民共和國海島保護法》對海島開發提出的控制性要求：經批準在可利用無居民海島建造建筑物或者設施，應當按照可利用無居民海島保護和利用規劃限制建筑物、設施的建設總量、高度以及與海岸線的距離，使其與周圍植被和景觀相協調。

(2)《無居民海島保護和利用指導意見》對海島開發提出的控制性要求：① 在海島上建造建筑物和設施應與海岸線保持適當距離，一般應保持在20 m以上。其中對砂質海岸線，建筑物和設施應與海岸線保持50 m以上距離。② 海島開發利用應避免破壞自然岸線資源，低于改變原有岸線長度達到使用海岸線長度30%以上且超過 200 m 的項目用島，應專題論證。③ 海島開發利用應避免破壞海島植被；對于海島植被減少面積達到用島范圍內植被總面積30%以上的項目用島，應專題論證。

(3)《海島保護與利用規劃編制技術指南》對海島開發提出的控制性要求：① 絕對保護區(禁止建設區)原則上應不少于海島總面積的30%；開發建設區(適宜建設區)面積，原則上應控制在海島總面積的40%以內。② 生態性岸線不能少于海島岸線總長度的30%，對于改變原有岸線長度超過海岸線總長度的30%以上且超過200 m的，應專題論證。③ 海島建筑物與及設施應與海岸線保持適當距離，原則上應保持在20 m以上。④ 海島岸線100 m以內海域，應納入“黑線”范圍，其海域的綜合利用，應與海島岸線利用相協調，禁止與岸線利用相沖突的開發利用行為。⑤ 建筑密度小于40%，容積率小于1.5，建筑高度小于25 m，綠地率大于30%。

開展海島控制性指標的研究是落實《海島保護法》等相關法律和規范性文件的要求。海島規劃必須將海島控制性指標作為規劃分析的重要內容，通過提供控制性指標作為海島開發的“紅線”要求，以規范海島開發行為。

3.2.2 已批復海島規劃涉及的控制性指標量化

本文收集了廣東省、海南省、福建省等部分已經批復的單島規劃案例，并對規劃涉及的控制性指標進行了梳理。

廣東省南澳縣有3個已批復海島：① 鳳嶼島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值：建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5；② 官嶼島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值，建筑密度不大于20%，容積率≤0.4，離岸距離不小于5 m；③ 獵嶼島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5，基巖島岸的離岸距離控制在島岸線向島陸一側10 m以上范圍，砂質島岸的離岸距離控制在島岸線向島陸一側15 m以上范圍。

廣東省徐聞縣有3個已批復海島：① 一墩島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.4，離岸距離和高度只提要求、未明確量化值；② 二墩島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.4，離岸距離5～10 m，高度，只提要求、未明確量化值；③ 三墩島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5，離岸距離10～15 m，高度只提要求、未明確量化值。

福建省莆田市的箭嶼島，為公共服務島，兼顧旅游功能。涉及控制性指標的量化值：房屋建設密度不超過30%(本報告理解為整島的建筑密度)，基巖岸線離岸距離5 m以上，高度不超過10 m。

浙江省寧波市的旦門山島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值：房屋建設密度不超過30%(本報告理解為整島建筑密度)，距離基巖海岸20 m 以上，高度一般不超過10 m，環島道路寬度不超過3 m。

海南省三亞市的東鑼島，為旅游島，涉及控制性指標的量化值：建筑密度不大于30%，容積率不大于0.9(按照建筑物不超過3層推算)，離岸距離一般在20 m以上，高度一般控制在15 m以下。

3.2.3 海島開發控制性指標量化綜合參考

結合對陸地相關規劃控制性指標的分析，相關法律法規性文件對控制性指標的要求，以及相關案例所采用的控制性指標及指標量化值的情況，本文提出當前無居民海島開發控制性指標體系建設及量化參考:① 建筑密度20%～30%，個別海島結合已開發利用情況定上限，最大不超過開發利用現狀的1.2倍。② 容積率0.5～0.8，一般為建筑密度的2～3倍。③ 地表改變率35%～40%，特殊情況下，如海島開發利用現狀已經造成較大改變的，不超過40%。④ 建筑高度10 m以下，對于地標性建筑物、構筑物；因旅游開發需要建設的大型酒店、水塔等可根據實際情況論證后確定。⑤ 植被覆蓋率不低于60%～70%。⑥ 岸線改變率不大于30%，這里的“改變”是指完全改變岸線自然屬性的行為，對于有一定開發利用規模的海島而言，該指標可適當放寬要求；當海島面積較小、岸線長度較小時，該指標不適用。⑦ 生態岸線保有率不低于30%，當海島面積較小、岸線長度較小時，如饒平縣的開礁，該指標不適用。⑧ 建筑離岸距離，砂質岸線一般應控制在20～30 m以上；基巖岸線一般在20 m以上。特殊情況的，視岸線后方陸域空間、地形等特點現場確定；不包含跨岸線建設的情況。對于劃分沙灘保護區的，建筑離岸距離(砂質岸線)一般應以沙灘保護區的要求為準。⑨ 道路寬度，最大寬度控制在4 m以內，涉及消防通道的，按照消防安全標準設計。

4 結束語

4.1 討論

(1)海島開發控制性指標體系建設尚屬于階段性研究，隨著對海島開發相關理論、方法等認識的加深，海島開發控制性指標體系將逐步完善并確立。

(2)海島開發控制性指標量化屬于工作過程的參考，缺乏廣泛性應用的法律依據，但可以作為現階段規劃編制的參考，同時也為海洋主管部門具體實施海島開發管理提供具體可操作、可衡量的指標要求。

(3)地表改變率主要是反映開發建設活動造成的采挖海島表面積的行為，植被覆蓋率主要反映對海島開發后植被整島面積的保有量要求，即使植被覆蓋率需要通過人工綠化改造而達到保有量目標，但綠化活動應在遵守海島原有地形的原則下，不作為地表改變率的統計范疇，因此二者不沖突。

(4)對地表改變率的適用情況，還需要進一步討論確定比較合適的臨界值。

4.2 結論

(1)當前現階段單島規劃常用的控制性指標主要有建筑密度、容積率、地表改變率、建筑高度、離岸距離、植被覆蓋率、道路寬度等。

(2)上述量化指標，結合實踐工作以及對海島具體情況的考慮，原則上海島建筑密度應控制在20%左右，最大不超過30%(對于已開發利用海島原有開發利用面積較大的情況)；涉及大型廣場、道路、人工水域等建設項目的，地表改變率原則上不超過35%；建筑高度一般控制在10 m以內、特殊建設需求可根據實際情況確定，砂質岸線離岸距離控制在20～30 m(對于有沙灘保護區的，以對沙灘保護的要求為準)，基巖岸線一般控制在20 m左右，應結合岸線后方地形特點具體量定；植被覆蓋率原則上贏保持在60%～70%；岸線改變率不大于30%，生態岸線保有率不低于30%；道路寬度除涉及消防通道的，最大寬度應保障消防安全需要，其他情況下，一般不超過4 m，且不同級別道路的寬度應有所區別，以最大程度減少對地形、植被的破壞。

4.3 建議

建議由國家海洋局組織全國層面上的規劃、建筑、消防、環保等專家、學者交流研討，盡快確定無居民海島開發控制性指標體系及量化依據，或者設立專題進行探索研究，對海島保護和開發相關的“紅線”要求進行系統、全面的研討，以規范無居民海島開發建設控制性行為。

[1] 常立俠.無居民海島控制性指標初探[J].海洋開發與管理，2013，30(3):41-43．

[2] 朱曉東，李楊帆.微型海島概念的提出及可持續發展研究[J].海洋科學，2004，28(5):1-4．

[3] 冷悅山，孫書賢，王宗靈，等.海島生態環境的脆弱性分析與調控對策[J].海岸工程，2008，27(2):58-64．

[4] 莊孔造，余興光，朱嘉.國內外海島生態修復研究綜述及啟示[J].海洋開發與管理，2010，27(11):29-35．

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1005-9857(2015)05-0012-06