治理“庸懶散”與建立勤政長效機制研究

王江波

摘 要：勤政是履職盡責的基本方式，是對行政機關及工作人員踐諾宗旨的基本要求。隨著執政時間的推移，在行政機關中出現了一些干部庸懶散現象，嚴重阻礙新一輪改革發展進程，嚴重影響黨和政府的形象與威信，嚴重削弱黨的執政基礎，危害絕不亞于腐敗。要在深入推進廉政建設的同時，從完善行政機關管理入手，大力加強勤政建設。

關鍵詞：庸懶散;勤政建設;長效機制

中圖分類號：D262.3 ? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0043-05

2014年黨的十八屆四中全會指出：“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。懶政怠政，玩忽職守是當前為政不勤的突出表現。其嚴重違背黨的性質宗旨，阻礙新一輪改革發展進程，削弱黨和政府的形象與權威，影響面更廣、程度更深，危害絕不亞于腐敗。當前值得注意的是，自深入貫徹中央八項規定精神以來，一些懶政怠政現象有所抬頭，一些干部因隱形福利驟減而工作積極性銳減，因紀檢監察的嚴厲查處而求穩怕事，不敢擔當。在深入推進廉政建設的同時，加強勤政建設，建立健全勤政長效機制重要而緊迫。

一、勤政是黨踐諾立黨宗旨、完成執政使命的必然要求

勤政，即恪盡職守，勤于政事，認真負責，務實高效地為國為民做事。勤政是履職盡責的基本方式，是廉政善政的重要基礎。從歷史上看，自強不息、勤勞勇敢、艱苦奮斗是中華民族的優秀品質。“勤政”一直被歷代統治者作為從政基本要求所推崇并遵行。孔子的學生子路問從政的道理，子曰：“先之、勞之、無倦”，即身先士卒，辛苦在前和沒有倦怠。封建君主上朝議政的辦公之地被稱為勤政殿，歷代積極有為的君王皆以勤政愛民自勉并要求群臣。

以全心全意為人民服務為宗旨的中國共產黨更加強調勤政為民。早在1938年10月，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中指出：“共產黨員在政府工作中，應該是十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報酬的模范”，“因此，自私自利，消極怠工，貪污腐化，風頭主義等等，是最可鄙的;而大公無私，積極努力，克己奉公，埋頭苦干的精神，才是可尊敬的”[1]。抗戰勝利前夕，毛澤東在《一九四五年的任務》一文中又指出：“我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務，我們有些什么不好的東西舍不得丟掉呢”[2]。在解放戰爭即將勝利結束前夕，鑒于因為勝利，黨內的驕傲情緒，以功臣自居的情緒，停頓起來不求進步的情緒，貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒，可能生長。為此，毛澤東在黨的七屆二中全會上強調指出：“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風”[3]。新中國成立后，又強調“我們的國家一要勤，二要儉，不要懶，不要豪華。懶則衰，就不好”[4]。1956年黨的八大明確提出要把國家機關建設成為勤勉的、廉潔的、為人民服務的國家機關。社會主義建設初期，毛澤東就敏銳察覺到精神松懈的消極傾向，“因為革命勝利了，有一部分同志，革命意志有些衰退，革命熱情有些不足，全心全意為人民服務的精神少了，過去跟敵人打仗時的那種拼命精神少了，而鬧地位，鬧名譽，講究吃，講究穿，比薪水高低，爭名奪利，這些東西多起來了”[5]284。為此，強調“共產黨就是要奮斗，就是要全心全意為人民服務，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意為人民服務”，“我們要保持過去革命戰爭時期的那么一股勁，那么一股革命熱情，那么一種拼命精神，把革命工作做到底”[5]285。

改革開放時期，鄧小平從國情出發，一再告誡全黨要保持艱苦奮斗、兢兢業業的精神，“我們窮，底子薄、教育、科學、文化都落后，這就決定了我們還要有一個艱苦奮斗的過程”[6]224。“世界上的事情都是干出來的，不干，半點馬克思主義也沒有”[6]221，“我們現在所干的事業就是努力把中國變成一個現代化的社會主義國家。……我們要堅持建黨幾十年來最好時期的傳統，就是要艱苦奮斗、謹慎從事、兢兢業業”[7]259。1987年黨的十三大將“自力更生，艱苦創業”寫入黨的基本路線中，作為實現社會主義現代化國家目標應保持的精神狀態對全黨提出要求。面對新時期改革攻堅的諸多困難與挑戰，鄧小平進一步強調：“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒的精神，沒有一股氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業”[7]229。在世紀之交，江澤民將“積極探索、勇于創新，艱苦奮斗、知難而進”[8]等作為新時期需要大力倡導和發揚的創業精神。在新世紀全面建設小康社會時期，胡錦濤指出：“我們講艱苦奮斗，當然不是要人們去過清教徒式、苦行僧式的生活，也不是要否定合理的物質利益，而是要大力提倡艱苦奮斗、自強不息、與時俱進、開拓創新的精神，要求每個領導干部始終保持共產黨人的政治本色”[9]，并在黨的十七屆中央紀委第二次全會上首次把“勤政”與“廉政”并列提出，指出“廉政和勤政，是對干部的基本要求，也是加強反腐倡廉建設要達到的兩個互相聯系的重要目標”，“加強反腐倡廉建設，既要一刻不放松地抓好廉政建設，又要持之以恒地抓好勤政建設”，明確將廉政建設和勤政建設作為黨的反腐倡廉建設兩個目標加以推進。2012年黨的十八大以來，習近平則進一步要求，一切國家機關工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關心人民疾苦，為人民辦實事。

綜上所述，勤政是黨基于性質宗旨、執政使命和國情形勢而向廣大黨員干部提出的一貫要求，是歷代黨和國家領導人推進國家機關作風建設與干部隊伍建設的一貫理念和態度。加強勤政建設是踐諾立黨宗旨、完成執政使命的必然要求，是鞏固執政地位、實現長期執政的必然選擇。古今中外的興亡更替表明，越是執政時間長久，越要加強勤政建設;越是執政成績卓著，越是不敢懈怠。正是在這個意義上，胡錦濤在紀念建黨90周年大會講話中，以強烈的憂患意識將“精神懈怠的危險”擺在全黨面臨的四大危險之首加以強調。在新一輪全面改革發展的關鍵期，廣大干部是真抓實干、勇于擔當、開拓進取，還是敷衍塞責、得過且過、碌碌無為，這是事關改革成敗，事關強國戰略，事關民族復興大計。endprint

二、“庸懶散”是當前為政不勤的突出表現

勤政為民、艱苦奮斗是我黨的光榮傳統。歷代黨和國家領導人都以身作則，帶領一批批黨員干部勤勉政事，贏得了廣大人民群眾的贊譽，在革命、建設和改革中立下不朽功勛。但同時我們也要清醒看到，隨著執政時間的推移、執政條件以及執政環境的變化，機關不同程度地存在能力不足、效率低下和紀律散漫等庸懶散現象，成為當前為政不勤的突出表現。

庸，主要是能力問題。有的本職工作業務不精，不熟悉崗位有關政策法規，不嚴格按程序辦事，導致人為的工作事故。據筆者的一份調查顯示，仍有近40%的干部對崗位政策法規“了解一些”或“基本不了解”。有的群眾工作能力、依法執政能力、協調能力不強，面對日益復雜的工作局面，工作思路不清，因循守舊，習慣用老辦法、舊經驗解決問題，出現“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的困境。另據中國社科院發布的2013年社會藍皮書顯示，近年來我國每年發生的群體性事件達十余萬起。群體性事件發生的背后固然有多種客觀因素，但當地干部應對不妥、處置不力是其重要原因之一。

懶，主要是效率問題。有的宗旨意識淡薄，對職責范圍的事該做不做，玩忽職守，對群眾反映強烈的問題不受理、不處理，向社會公開承諾的事項不兌現，導致問題陷入“長期反映而重復出現，長期堆積而屢屢反映”的惡性怪圈;有的服務意識不強，辦事拖拉，效率低下，敷衍塞責，衙門作風;有的隨著年齡的增長，覺得升遷無望，產生“天花板”情結，不思進取，對上級部署應付了事。特別是有的單位主要領導臨到退休或退居二線，奉行平淡無為、不出亂子，求穩保守乃至懈怠，怕擔當責任，推拖緩辦不干事，導致整個單位暮氣沉沉、無所作為。

散，主要是紀律問題。有的無視組織紀律，地方利益、部門利益或個人利益至上，對上級決策部署議而不決、決而不行、行而無果，工作落實不到位;有的不服從組織安排，我行我素，各行其是，甚至拉幫結派，無理取鬧;有的工作狀態不佳，自由散漫，上班時間從事與崗位無關的事情，擅離職守，心思用在辦私事，甚至以權謀私、腐化墮落。有的單位紀律松弛，制度虛設，管理混亂，人心渙散，矛盾積弊。據中國共產黨新聞網統計，2014年1—7月，全國共查處違反八項規定精神問題26623起，處理36447人。其中，“違反工作紀律”占57%（包括遲到早退，上班時間網上淘寶、炒股、看電影、瀏覽不雅網頁，失職瀆職等），“公車私用”占16%，“其他”占17%（包括接受或用公款參與高消費娛樂和健身活動，其他庸懶散等），三者占違規總數的90%，“散”的嚴重性可見一斑。

之所以滋生庸懶撒，從微觀上講，固然有個人的主觀因素，如個人利益或私欲得不到滿足，一蹶不振等，有單位的管理因素，如工作制度、激勵機制、責任體系不健全，紀律不嚴，失之于寬、失之于軟等。但從歷史上看，是政權執掌到一定階段容易產生的現象。正如美國政治學家亨廷頓研究世界政黨現象后所指出，一個政黨在革命時期充滿理想，奪取政權后往往興高采烈、繼續為理想而奮斗，但這只不過是一個“慣性”運動，不久就會出現激情的消退。我國著名民主人士黃炎培也總結出歷朝歷代“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律問題。對我們而言，在革命戰爭年代和新中國成立之初，對美好理想的無限憧憬和急于改變“舊世界”的迫切愿望，足以激發絕大多數黨員干部熱情忘我地投入工作。但隨著執政時間的推移，干部與群眾共患難的關系逐漸被管理與被管理的關系取代，長期的權力持有及其日益滋生的權力福利容易讓一些干部產生當官做老爺思想。改革開放時期，社會物質極大豐富，日益優越的工作條件，也很容易給廣大黨員干部造成一種假象，似乎不需要艱苦奮斗、勤儉節約了。特別是實行社會主義市場經濟后，追求利益最大化成為經濟發展的原動力，誘惑和欲望日益增多，其蔓延到機關就容易導致黨員干部特別是領導干部把利益與貢獻掛鉤，在名利面前患得患失，因心理失衡而消極對待工作，因個人私利而工作責任弱化，因追求私欲而貪圖安逸、追求享樂，等等。這些弊病當今仍然存在，如自2012年12月以來隨著中央八項規定精神的深入貫徹，一些干部因灰色收入、特權待遇的取消而叫苦不迭，工作積極性銳減，因紀檢的嚴厲查處而抱著多一事不如少一事心態，求穩怕事，不敢擔當。所以，庸懶散是長期執政后容易滋生的機關詬病，是荒政、懶政、怠政的主要形式，是當前為政不勤的突出表現。這將嚴重阻礙新一輪改革發展進程，嚴重影響黨和政府的形象，須引起我們高度重視。

三、治理“庸懶散”需建立勤政長效機制

庸懶散非一日之寒，勤政建設也不可能一蹴而就。總體上講，要結合政治體制改革的推進，與廉政建設并舉，積極探索長期執政條件下權力制約的有效方式和市場經濟條件下踐行宗旨的有效途徑。在現階段，就是要從完善行政機關管理入手，以加強學習教育為基礎，以健全責任機制為重點，以強化關懷激勵為關鍵，以推進績效考評為抓手，以嚴厲督查糾正為保障，探索建立勤政為民的長效機制。

（一）強化教育培訓，建立系統化、動態化的勤政養成機制

如果說，腐敗的本質是權力的濫用，那么，為政不勤的本質是職守的玩忽，沒有做好職責范圍內的事。因而，勤政建設，首先要解決忠于職守、履好職責的問題，涉及干部的履職信念、態度、習慣、素質和能力。處在改革深水區的當代中國，干部履好職面臨越來越嚴峻的挑戰。一方面，經濟社會的深刻變革迫切要求政府完成從傳統管理向現代治理的根本轉變，要求干部在工作理念、方式手段等方面全方位轉型。另一方面，隨著改革發展的深入，形勢和環境越來越復雜，大量舊有矛盾問題躲不開、繞不過，并與新任務、新困難錯綜交織，矛盾積弊的深度、利益協調的難度以及統籌兼顧的廣度前所未有，干部的履職挑戰前所未有，加強對干部系統化、動態化和實效化的履職教育培訓顯得必要而緊迫。

當前，要在整治“四風”的同時，加強對干部隊伍的艱苦奮斗教育。“艱苦奮斗是我們的傳統，艱苦樸素的教育今后要抓緊，一直抓六十至七十年。我們的國家越發展，越要抓艱苦創業”[7]306。可預見的是，隨著時間的推移，改革開放以后出生的黨員干部將日益成為黨的事業的主體力量，他們生長于物質財富迅速增長卻制度建設滯后的環境中，經過系統的中國特色社會主義理論教育，卻缺乏嚴格的黨性鍛煉，有必要對他們進行包括艱苦奮斗、理想信念在內的一系列行政理想、行政態度、行政作風、行政良心、行政責任、行政紀律、行政榮譽、行政人格教育。通過系統而嚴格的行政倫理教育，將我們黨倡導的價值信念內化于心、外化于行，養成干部自覺盡責履職的習慣。除此之外，還要強化崗位政策法規、工作方式方法等方面培訓，不斷提高干部的履職能力和工作自信。要在加強廉政文化建設的同時，推進勤政文化建設。勤政廉政是干部履職從政的基本要求，二者相輔相成、不可偏廢，是一個有機整體。勤政文化建設與廉政文化建設的規律有相同一面，應堅持勤政文化、廉政文化建設并舉，在內容、載體、途徑、方式和機制上一同考慮、一同建設、一同實施，這樣二者才能相得益彰、事半功倍。endprint

（二）確立責任體系，建立具體明確、剛性約束的勤政約束機制

權責一致原則是管理的基本準則，有權無責必然導致權力的濫用或職守的流失。因為責任不明確，就可推諉扯皮;因為責任追究不到位，就可奉行太平官。責任感和責任機制的缺失是導致庸懶散等諸多為政不勤現象的重要根源，因而建立具體明確、約束力強的責任機制是治理庸懶散、建立勤政機制的重點所在。實際上，責任，對于每個人具有內在約束性。責任感強的人會有意識地把工作目標任務轉化為自身的壓力和動力，并精益求精;反之，則應付了事。近年來，大量玩忽職守及其導致的責任事故足以說明，必須將責任政府具體化為剛性可追溯的責任機制。在當前政府由重管理向重服務轉變的轉型期，政府自身更需要強化對治理責任的認知，將健全責任體系作為建設服務型政府、推進國家治理體系現代化的基石予以確立。

當前，要在梳理權力清單的同時，制定主體明確、內容清晰的責任清單，明確每件事的責任者和每個人的責任事項。對于協作的事項，要明確第一責任人、具體責任人、連帶責任人的責任，建立有任務就有責任、有責任就有責任人、有問題就要追責的責任機制，以具體明確的責任約束促使每個干部盡職盡責。另一方面，與權錢交易的腐敗行為比較，庸懶散等不勤行為以平時大量的不良態度、習慣或狀態出現，除玩忽職守、失職瀆職等造成嚴重后果的違紀違法行為之外，還有大部分為政不勤行為通常被認為是小毛病、小錯誤而奈何不得。為此，要對行政機關長期存在庸懶散等不良表現進行總結梳理，將小毛病、小錯誤也納入問責情形，制定問責辦法，分別施予效能告誡、書面檢查、交流、降職、責令辭職、辭退或解聘等問責方式，以嚴厲的問責規定震懾和規避為政不勤現象。

（三）加強關懷激勵，建立激發干部忠誠履職、奮發有為的勤政動力機制

人力資源管理理論認為，績效=能力×激勵。健全、有效的激勵機制會不斷激發人以高度的自覺和飽滿的熱情提升素質、勤奮工作、爭創佳績。在行政機關工作狀態日趨理性的背景下，加強人性關懷和激勵，是激發干部積極向上、奮發有為的動力。問題是如何提高激勵的有效性。美國管理學家貝雷爾森（Berelson）和斯坦尼爾（Steiner）曾給激勵下了如下定義：“一切內心要爭取的條件、希望、愿望、動力都構成了對人的激勵”。可見，激勵與主觀的愿景目標、價值實現以及客觀環境條件的有效供給有關。而且，作為一種心理狀態，激勵具有較強的時空性，它要求激勵的制度、措施不能一勞永逸，應根據不同群體的價值定位和不同環境任務變化而不斷調整。

激勵干部干事創業，首先就要在選人用人和人文關懷上下功夫。要改革人事選拔機制，以平時表現為主要依據，以差額選拔為主要方式，以群眾評價為主要取向，以“賢者上、平者讓、庸者下”的選人用人導向激發干部奮發有為;健全干部交流機制，對于長時間呆在一個崗位、出現庸懶散傾向的干部堅決予以交流、輪崗;定期做干部崗位意向調查，根據干部的專業特長、興趣愛好因材用才，盡量讓干部的工作與專業愛好對口。在推行工作責任化、高標化的同時，上級領導要善于關心鼓勵人，將人本理念滲透于工作、決策各方面，創造機會和條件，為干部搭設個人才能發揮平臺。另外，良好的機關文化，既是一個單位的內在魅力和事業發展的不竭動力，也是干部工作作風養成的沃土。開展健康有益的文娛活動，營造寬松友好、團結互助的工作氛圍是不斷激發干部職工內心認同感、歸屬感的重要因素。

（四）完善績效考評，建立日常化、科學化的勤政評價機制

如何判斷一個干部是勤政還是懶政？要探討對干部某一階段的履職能力、作風表現和工作成績實施績效管理，實現勤政建設的科學化。目前，我們分別推行了行政機關績效考評和領導班子政績考核工作，但這種集中式的考核很容易形成重個別輕整體、重結果輕過程的傾向，有其局限性。對于普通干部，我們雖然也實行了一年一度的年度考核，但總體而言，年度考核較為籠統，只要不犯錯、不違紀，庸懶撒者仍然可以蒙混過關，有的憑借關系或人緣甚至可獲優秀等級。因而，有必要改革和完善現有績效考評體系，將績效考評延伸到個人，以日常考評為主，采取定性和定量相結合并以定量為主的方法，建立日常化、科學化的勤政評價機制，形成獎勤罰懶、優勝劣汰的導向。

要將部門績效考評工作延伸到單位內部，將作風效能指標分解、細化到科室和個人，建立個人效能考評機制，讓績效考評變“面”為“點”;改變年終績效“對賬單”式的考評方式，注重對個人平時表現的量化積累，對于群眾評價好、成績突出的給予加分，對于工作效率低、精神狀態不佳、違規辦事受群眾投訴的給予扣分，讓績效考評變“虛”為“實”;借鑒學校期末考、畢業考模式，在機關推行“年考制”、“屆考制”，將績效評估和干部考核工作整合起來，實行行政機關工作人員每年一考察、每屆一考核制度，在考評績效的同時，增加政策法規、業務能力、工作技能等方面的履職能力考查，對考察結果進行綜合排等次，建立健全“年考”和“屆考”信息檔案，作為晉升、選拔、評優、評先的主要依據，讓績效考評變“軟”為“硬”。

（五）強化監督查處，建立有懶必究、紀律嚴明的勤政保障機制

“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”。勤政建設，一靠制度，二靠管理，三靠監督。在長期缺乏監督的條件下，自覺勤勉履職、全心全意為人民服務，這是否可能？少數人可能，多數人不可能，一時可能，長期不可能。事實表明，建立在自覺基礎上的制度和管理是不可靠的。健全監督查處機制，是促使干部勤政的重要保障，是構建勤政長效機制的重要環節。相對而言，為政不勤行為表現更具一貫性，性質更具輕微性，但涉及面更廣，涉及的是眾多決策部署的落實問題，傷及的是眾多人民群眾的感情和利益問題。因此，勤政監督要堅持以效能監察和群眾監督為主，探討建立監督方式多樣化、監督力量多元化、監督結果公開化的監督機制，并嚴肅工作紀律，讓紀律帶上高壓電，以持續、有力的監督推動勤政建設。

當前，要抓住全國上下狠剎“四風”的有利聲勢，不斷拓展監督查處的范圍，由淺入深，穩扎穩打，邊鞏固成果邊深入推進，逐漸形成有懶必懲、有腐必處的勤廉保障機制。同時，還要將勤政要求納入黨風廉政建設責任制，進一步細化勤政建設的主體責任和監督責任，建立切實可行的責任追究制;實施監察機構、勤廉監督員和“兩代表一委員”（黨代表、人大代表和政協委員）共同參與，構建常態化的明察暗訪機制，對庸懶散等不勤行為發現一起、記錄一起、曝光一起、查處一起;暢通群眾監督渠道，建立群眾投訴及時上報、專事專辦、迅速反饋的工作機制，逐步形成群眾廣泛參與的作風效能監督載體。對于監督中發現的問題，應嚴肅紀律，按“問責辦法”規定嚴厲查處，并及時將處罰結果公之于眾。各單位要健全工作制度、監管制度，安裝必要的簽到器、監控器和群眾滿意度測評器等，及時發現不良之風的苗頭，把各種歪風邪氣解決在萌芽狀態之中。對于“大錯不犯小錯不斷”、屢教不改的“釘子戶”，要果斷采取措施，加大組織處理力度，避免造成不良后果。

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責任編輯 何成學endprint