廣東省圍填海應(yīng)關(guān)注的幾個關(guān)鍵問題*

謝麗， 張振克，劉惠

(1.廣東財經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院 廣州 510320； 2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院 南京大學(xué)海岸與海島開發(fā)教育部重點實驗室 南京 210093)

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廣東省圍填海應(yīng)關(guān)注的幾個關(guān)鍵問題*

謝麗1， 張振克2，劉惠1

(1.廣東財經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院 廣州 510320； 2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院 南京大學(xué)海岸與海島開發(fā)教育部重點實驗室 南京 210093)

廣東海岸線漫長而曲折，圍填海已成為沿海地區(qū)緩解工業(yè)及城市建設(shè)用地緊張的最有效途徑。文章在分析廣東沿海應(yīng)因地制宜選擇圍填海適宜性評價體系的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、改進圍填海總體布局與平面設(shè)計的必要性，總結(jié)在圍填海占用濱海濕地、導(dǎo)致近海環(huán)境污染和生物多樣性減少的背景下，圍填海應(yīng)充分關(guān)注公眾利益，避免不同利益群體間的矛盾與沖突，并從構(gòu)建圍填海生態(tài)補償評估標(biāo)準(zhǔn)、多渠道籌備圍填海生態(tài)補償資金、公眾積極參與圍填海生態(tài)補償?shù)确矫妫接憦V東沿海圍填海過程中引入和完善生態(tài)補償機制的重要性，為依法、規(guī)范開展圍填海活動提供相關(guān)決策參考，實現(xiàn)廣東沿海大開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護和諧、可持續(xù)發(fā)展。

圍填海；區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃；平面設(shè)計；公眾利益；生態(tài)補償；廣東省

圍填海是緩解沿海地區(qū)土地供求矛盾、擴展生存和發(fā)展空間最直接的途徑，具有顯著的社會和經(jīng)濟效益。廣東省擁有全國最漫長的海岸線，岸線曲折，島嶼和優(yōu)良港灣眾多，具有得天獨厚的圍填海優(yōu)勢。但圍填海在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也對紅樹林、珊瑚礁等特殊生境、海灣水動力、近海漁業(yè)資源和濱海濕地生物多樣性等方面造成一系列負(fù)面影響，致使近海海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，甚至喪失[1-2]，沿海開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護出現(xiàn)了顯著的矛盾與沖突。圍填海是一種永久性的占海行為，其對海洋生態(tài)環(huán)境的損害往往是無法逆轉(zhuǎn)的。因此，進行區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃時，有必要對圍填海造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害進行貨幣化評估。目前，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制者雖已逐步意識到優(yōu)化平面設(shè)計對提升圍填海新生成土地價值的重要性。但有相當(dāng)一部分規(guī)劃方案對平面設(shè)計缺少深入研究，尤其在生態(tài)和景觀設(shè)計、營造水系、廊道、親水海岸等景觀效果方面缺乏特殊的規(guī)劃設(shè)計，因此探索合理、最優(yōu)的廣東沿海圍填海平面設(shè)計方案勢在必行。

沿海濕地、沙灘和近海海域均為公共資源，因產(chǎn)權(quán)不明晰和公共物品性導(dǎo)致圍填海規(guī)劃和實施過程中會出現(xiàn)市場和政府雙重失靈的窘境，政府、從事圍填海活動的企事業(yè)單位、漁民之間的博弈、尋租、搭便車的行為嚴(yán)重破壞了沿海濕地和近海海洋生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)補償機制是均衡不同社會群體利益，調(diào)整經(jīng)濟和環(huán)境不協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展的新型沿海環(huán)境保護管理模式，其實質(zhì)上是利益相關(guān)方發(fā)展權(quán)和生態(tài)資源的重新配置，其核心問題主要包括“誰來補”、“補給誰”、“補多少”、“怎么補”。我國是世界上開展生態(tài)補償工作較早的國家之一，雖取得了一定的經(jīng)驗，但在推行過程中還面臨著許多困難和制約因素，現(xiàn)行的圍填海生態(tài)補償機制尚在不斷探索與改進中。

伴隨著廣東沿海經(jīng)濟的高速發(fā)展，圍填海已在獲得新生土地資源的同時，對海洋生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的影響，因此建立健全圍填海生態(tài)補償機制、關(guān)注公眾利益是促進海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護和諧共贏的必要手段，也是近海海域環(huán)境保護管理模式創(chuàng)新的必然選擇和當(dāng)務(wù)之急。本文主要圍繞圍填海適宜性評價、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、圍填海公眾參與和引入生態(tài)補償機制等方面，總結(jié)廣東沿海圍填海過程中應(yīng)關(guān)注的重要問題，可在一定程度上為廣東沿海大開發(fā)提供理論依據(jù)和相關(guān)決策參考，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 構(gòu)建廣東沿海圍填海適宜性評價體系

圍填海適宜性評價結(jié)果是海洋功能區(qū)劃中確定工業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的重要依據(jù)。美國在2009年就制定了一套有效的海洋空間規(guī)劃框架，以保護海洋生態(tài)系統(tǒng)。我國也通過制訂區(qū)域用海規(guī)劃、圍填海計劃、用海面積控制等方案，遏制沿海各地不同規(guī)模的圍填海熱潮；并通過建立海洋功能區(qū)域和海域使用論證等手段來判斷適應(yīng)圍填海的區(qū)域。劉大海等根據(jù)海域資料和現(xiàn)場勘查，在確定重點用海行業(yè)、考慮海域位置及周邊環(huán)境、區(qū)位條件適宜性的基礎(chǔ)上，將圍填海適宜性評價指標(biāo)體系分為區(qū)位適宜性和資源環(huán)境適宜性，然后再根據(jù)不同海域使用金標(biāo)準(zhǔn)，確定海域級別和重點控制項目用海行業(yè)區(qū)位適宜性參數(shù)，實現(xiàn)不同海域、不同產(chǎn)業(yè)類型、不同資源環(huán)境條件項目的用海控制，做到科學(xué)、合理地開發(fā)海岸資源[3]。于永海等本著“重要生態(tài)與海岸資源優(yōu)先保護”和“開發(fā)與保護并重”的原則，將圍填海適宜性評價因子分為海岸自然條件、海洋生態(tài)、社會經(jīng)濟、開發(fā)利用現(xiàn)狀、災(zāi)害地質(zhì)、軍事以及法令法規(guī)等，并將圍填海適宜性評估等級劃分為：適宜圍填、較適宜圍填、不適宜圍填、嚴(yán)禁圍填[4]。該評價體系簡單、全面，可以更加科學(xué)地判定海域圍填海的適宜性，在一定程度上彌補了人為主觀評價海岸圍填海適宜性的不足。林霞等選取水深、岸線距離、各級居民點距離、沿海支持區(qū)域距離、各級道路距離作為主要評價指標(biāo)，海洋保護區(qū)、河口區(qū)、天然岸線、重要旅游資源作為限制指標(biāo)，將不同海域分為適宜開發(fā)、一般開發(fā)、限制開發(fā)、不宜開發(fā)和禁止開發(fā)5個等級，評價等級越高，表明該海域適宜圍填海的程度越高[5]。王初升等根據(jù)紅樹林珊瑚礁海岸資源和生態(tài)特點，選取紅樹林和珊瑚礁資源、生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟指標(biāo)，將紅樹林和珊瑚礁海岸圍填海適宜性分為：可圍墾區(qū)，但需采取相應(yīng)的環(huán)境保護措施，減少對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響；限制圍墾區(qū)，但必須利用生態(tài)補償或異地保育紅樹林和珊瑚礁等手段，減輕生態(tài)環(huán)境壓力；禁止圍墾區(qū)，如必須圍填海，則需重新調(diào)整圍填海規(guī)劃[6-7]。

圍填海適宜性評價指標(biāo)和方法較多，但對單一圍填海項目進行適宜性評價的定量方法和技術(shù)指標(biāo)相對缺乏。不同海域由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境等方面的差異，在進行圍填海適宜性評價時選取的指標(biāo)也有較大的差別。鑒于岸線資源的稀缺性、海岸類型的多樣性和圍填海對近岸海域造成的生態(tài)環(huán)境破壞，不同區(qū)域圍填海適宜性評價指標(biāo)體系的選擇差異較大。當(dāng)前，廣東沿海圍填海適宜性評價體系尚不健全，處于不斷探索階段。今后，在進行圍填海活動前，需要借鑒國內(nèi)外圍填海適宜性評價指標(biāo)體系，并根據(jù)廣東沿海各市的實際情況，因地制宜地選擇圍填海適宜性評價指標(biāo)體系，更為科學(xué)地指導(dǎo)沿海各地的圍填海活動。

2 開展廣東沿海區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃

2.1 規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃

區(qū)域建設(shè)用海通常指沿海某區(qū)域范圍內(nèi)，連片集中布局3個以上圍填海建設(shè)項目，需要整體、連片圍填的海域。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃首先需要進行海域使用論證，我國較為規(guī)范的海域使用論證始于2002年《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布與實施，因海域使用論證起步較晚，海域使用論證的理論體系和方法有待進一步完善。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃就是合理規(guī)劃整個圍填海區(qū)域，避免出現(xiàn)單個圍填海項目海域使用論證可行但整體海域使用論證不可行的問題。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃要求由地方政府編制，但在實際操作過程中，地方政府則把規(guī)劃編制全權(quán)委托給技術(shù)單位，致使區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃往往出現(xiàn)管理真空現(xiàn)象。同時區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃整體論證可行后，單個圍填海項目即使不經(jīng)過海域使用論證也可進行圍填海活動。因此，在沿海地價高昂、圍填海成本相對低廉的雙重驅(qū)使下，廣東沿海各地進行了大范圍、大規(guī)模的圍填海，以滿足城市建設(shè)用地的不斷擴張和獲取最大的土地儲備，緩解圍填海實際需求與沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的選址與布局、用海面積合理性等論證方法正在探索中發(fā)展[8]，廣東省在未來的圍填海過程中有必要探索較好的區(qū)域用海規(guī)劃面積合理性分析方法。

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的海域使用論證除了進行項目海域使用論證，還需要進行海洋環(huán)境影響評價，是一個全新的研究領(lǐng)域。目前廣東省海洋環(huán)境保護形勢不容樂觀，開展區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評具有重要意義。通過政策和規(guī)劃的早期介入和公眾參與，可以彌補不同管理部門之間協(xié)作性不強、信息分散等問題，協(xié)調(diào)利益沖突。通過對不同的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃方案的合理性與可行性對比分析，提出合理可行的優(yōu)化方案，可以做到科學(xué)用海。通過對區(qū)域建設(shè)用海范圍內(nèi)多個圍填海項目綜合規(guī)劃分析，可從源頭上預(yù)防或減輕區(qū)域建設(shè)用海項目對海洋資源與環(huán)境的負(fù)面影響，達到有效開發(fā)利用海域資源和保護海洋生態(tài)環(huán)境的雙贏目的[9]。

2.2 改進區(qū)域建設(shè)用海平面設(shè)計

基于國家海洋局2008年發(fā)布了《關(guān)于改進圍填海造地工程平面設(shè)計的若干意見》，廣東省區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中圍填海總體布局和平面設(shè)計應(yīng)遵循“離岸、多區(qū)塊、曲線”的設(shè)計思想和“保護自然海岸線、延長人工海岸線、提升景觀效果”的設(shè)計原則；圍填海方式盡可能采用人工島式、區(qū)塊組團式、多突堤式，最大限度地減少對自然海岸線的負(fù)面影響；在內(nèi)部布局上，盡量分割水道，增加親水岸線，便于近海交通和旅游，維持水體交換，保護海洋生態(tài)系統(tǒng)；在岸線形態(tài)上，盡量采用曲折岸線，避免裁灣取直；在景觀設(shè)計上，多樣化種植親海水植物，美化濱海圍堤。在具體的圍填海平面設(shè)計方案中，重點考慮離岸距離、水道寬度、岸線形態(tài)與走向、人工島面積[10]。其中岸線的設(shè)計應(yīng)與附近海岸自然和人工景觀相協(xié)調(diào)，營造優(yōu)美的濱海視覺效果。人工島面積一般不宜過大，當(dāng)圍填海規(guī)模較大時，可適當(dāng)增加人工島的數(shù)量，盡量減小圍填海對海洋環(huán)境的干擾。

區(qū)域建設(shè)用海應(yīng)依據(jù)“依法用海、規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海”的原則，從圍填海總體平面設(shè)計的合理性、圍填海占用及新增岸線長度、圍填海范圍和面積、圍填海施工難度和成本、景觀效果等方面，對不同區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃方案進行對比，選出最優(yōu)的創(chuàng)新性設(shè)計方案。同時需要明確區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中道路及市政公用設(shè)施用地“紅線”、綠地用地“綠線”和規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)保留的公共水域“藍(lán)線”的范圍和面積[11]。

受圍填海成本和經(jīng)濟利益的驅(qū)動，廣東沿海大多數(shù)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃均布局在淺灘或海灣地帶，圍填海較多采用的是平推式，致使曲折的自然海岸線逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯て街钡暮０毒€。且很大一部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃總體布局和平面設(shè)計較單一，不同圍填海項目之間的協(xié)調(diào)性不強，導(dǎo)致區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃對近岸海洋生態(tài)環(huán)境造成了不可逆的損害[10]。今后廣東沿海各市在圍填海總體布局與平面設(shè)計的過程中，盡量少占用自然海岸線，增加人工岸線，避免直接圍墾海灣，別讓沿海很多優(yōu)美的海灣變成死灣。

3 關(guān)注圍填海公眾利益，避免不同利益群體間矛盾與沖突

3.1 濱海濕地功能喪失，沿海居民經(jīng)濟和生命安全受到威脅

廣東沿海大規(guī)模的圍填海導(dǎo)致濱海濕地的喪失和近海水動力的改變，破壞了許多重要魚、蝦、蟹、貝及稀有動物洄游、產(chǎn)卵和棲息環(huán)境，海岸生態(tài)環(huán)境惡化，漁業(yè)資源銳減，漁業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)效應(yīng)大大降低。長期以漁業(yè)為生的大量沿海居民不僅經(jīng)濟來源大受影響，甚至面臨著失業(yè)的困境，公眾利益嚴(yán)重受損。

生物海岸，尤其是紅樹林海岸不僅可以調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境，而且在護岸保堤、抵御風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害方面起到非常重要的作用。目前，對廣東沿海紅樹林濕地構(gòu)成威脅最大的因素是大型圍填海工程。新中國成立以來，廣東沿海進行了多次大規(guī)模的圍填海，大量濱海濕地和紅樹林分布區(qū)被占用。僅1988-2000年深圳灣沿岸圍填海占用紅樹林保護區(qū)面積為147 hm2，占整個保護區(qū)面積的48.8%，生物多樣性大大降低[2]，原來順岸分布的紅樹林等鹽沼濕地快速消失，鹽沼底棲生物大大減少，近岸漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)明顯減產(chǎn)，沿海漁民經(jīng)濟損失嚴(yán)重。同時，以紅樹林為主體的鹽沼植被的消失，圍填海區(qū)域及周邊地區(qū)遭受風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害襲擊的風(fēng)險增加，威脅沿海居民的生命和財產(chǎn)安全。

3.2 圍填海引起近岸環(huán)境污染和生物多樣性減少，沿海居民和漁業(yè)單位利益受損

沙灘、近岸海域圍墾主要用于發(fā)展工商業(yè)、沿海交通業(yè)、城市發(fā)展建設(shè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖等。大量工業(yè)和城市建設(shè)的廢棄物和廢水、大量生活廢物和廢水排放到近岸海域，導(dǎo)致圍填海附近海域水質(zhì)惡化。廣東沿海優(yōu)良港灣眾多，大規(guī)模圍填海占用近岸海域，尤其是海灣，導(dǎo)致海灣納潮量減少，灣內(nèi)與外海水體交換不暢，不利于污染物的擴散和稀釋，加劇了海灣環(huán)境污染。如深圳圍填海導(dǎo)致西海岸海水普遍達不到三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，海域環(huán)境污染嚴(yán)重。污染物通過生物的富集影響近海生物鏈，導(dǎo)致近海生物種類和數(shù)量大大減少，直接影響當(dāng)?shù)貪O民和漁業(yè)單位的切身利益。一些水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)受圍填海的影響，水質(zhì)惡化，水產(chǎn)品污染嚴(yán)重，污染物會通過食物鏈最終進入人體，在生物的放大作用下，污染物進入人體毒性成倍增加，嚴(yán)重危害人體健康。圍填海造成的污染嚴(yán)重?fù)p害了沿海居民的切身利益，是圍填海過程中必須要關(guān)注的焦點問題，但我國，包括廣東沿海各市往往忽視圍填海對公眾利益的影響。今后廣東沿海應(yīng)將圍填海造成的環(huán)境污染引起的養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)損失、沿海居民健康受損用貨幣化的形式體現(xiàn)出來，以定量、全面地評估圍填海導(dǎo)致的公眾利益的損失。

伴隨著廣東沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展，圍填海的規(guī)模和面積不斷擴大，沿海鹽沼濕地生態(tài)系統(tǒng)多樣性日趨減少，濕地生態(tài)功能減弱，其對海洋污染物的截污和降解能力降低，導(dǎo)致近海營養(yǎng)物質(zhì)濃度增加，加速水華、赤潮等海洋災(zāi)害的暴發(fā)，直接造成沿海漁民和漁業(yè)單位的經(jīng)濟損失，并對沿海居民身體健康構(gòu)成威脅，嚴(yán)重?fù)p害沿海居民的公眾利益[12]。

3.3 圍填海導(dǎo)致沙灘和近岸海域等公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗接胸敭a(chǎn)，損害沿海公眾切身利益

沙灘和近岸海域?qū)儆诠操Y源，任何單位、企業(yè)或個人，在法律允許的范圍內(nèi)，均可在沙灘和近岸海域觀光旅游、休閑娛樂、水產(chǎn)養(yǎng)殖和捕撈等。但由于海域使用權(quán)不明確，在海域使用管理方面存在無序現(xiàn)象，大多數(shù)沙灘和近岸海域的使用權(quán)歸投資者所有，原本屬于公眾享有的資源變?yōu)樗接胸敭a(chǎn)。因而沙灘和近岸海域?qū)Ξ?dāng)?shù)鼐用駚碚f成為禁地，或需要辦理相關(guān)手續(xù)才能進入。這是在廣東沿海開發(fā)中常見的問題，也是被忽視的問題，投資者追求圍填海最大經(jīng)濟利益是以犧牲公眾利益為代價的。這就突出揭露了廣東沿海圍填海活動中，公眾參與度極低，絕大部分公眾對投資者占用的沙灘和近岸圍填海區(qū)域“正在建設(shè)什么”“將要建設(shè)什么”基本一無所知。對于原本可以自由、免費活動的公共區(qū)域瞬間轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者以贏取經(jīng)濟利益為目的的壟斷經(jīng)營地，當(dāng)?shù)孛癖姾苋菀桩a(chǎn)生不滿與反抗心理，往往會激發(fā)投資者與公眾之間的矛盾與沖突。

圍填海活動得以順利實施的根本的出發(fā)點是尊重公眾利益，正確認(rèn)識和處理圍填海區(qū)域用海范圍內(nèi)公眾利益的訴求，承認(rèn)公眾利益需求的合理性，協(xié)調(diào)區(qū)域圍填海實施與公眾利益之間的沖突，是廣東沿海圍填海相關(guān)管理部門必須面對的現(xiàn)實問題。從利益角度來看，如果圍填海實施單位為了實現(xiàn)自身利益而忽視公眾利益的訴求，勢必引發(fā)公眾不滿，從而影響圍填海活動的進一步實施。因此，圍填海的順利完成必須高度重視和充分滿足公眾利益的需求。可通過培訓(xùn)、媒體宣傳等方式，讓公眾了解圍填海規(guī)劃和實施的整個過程，在獲得公眾支持的同時，也能起到有效的公眾監(jiān)督作用。

今后，廣東進行沿海大開發(fā)時應(yīng)充分調(diào)動公眾的積極性，讓其合理、合法地參與到圍填海規(guī)劃、決策和實施過程中，協(xié)調(diào)公眾和投資者等不同利益相關(guān)者之間的糾紛和矛盾。在對沙灘、近岸海域等公共區(qū)域進行圍墾建設(shè)的過程中，盡可能從多方面考慮公眾利益，盡量多建設(shè)便民通道和基礎(chǔ)設(shè)施，讓公眾公平地享有公共資源，滿足公眾對沙灘、近海海域旅游和休閑娛樂的正當(dāng)需求，讓公眾從中受益，實現(xiàn)全民利益最大化，真正做到合理用海、公平用海、科學(xué)用海，促進沿海圍墾建設(shè)和社區(qū)建設(shè)和諧發(fā)展。

4 建立圍填海生態(tài)評估體系，引入生態(tài)補償機制

4.1 構(gòu)建符合廣東實際的圍填海生態(tài)補償評估標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)是圍填海生態(tài)補償機制建立的核心，理論上主要從海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟價值標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟損失標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等方面予以計算[13]。無論從哪方面確定圍填海生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，都是將生態(tài)損害貨幣化的過程，在確定理論標(biāo)準(zhǔn)之后，根據(jù)廣東沿海各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異和海域開發(fā)利用情況，通過圍填海利益相關(guān)者博弈，對修復(fù)圍填海造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)損壞和生物多樣性減少等方面需要支出的成本進行評估與計算，建立符合廣東沿海各地圍填海生態(tài)-經(jīng)濟模型，確定補償主體與補償對象都能接受的補償額度，因地制宜地制定具有廣東沿海區(qū)域發(fā)展特色的圍填海生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，緩解圍填海過程中海洋開發(fā)受益者和受害者等不同群體之間的矛盾糾紛，促進沿海大開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護和諧、可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補償方式主要包括資金補償、實物補償、政策補償、技術(shù)與智力補償，圍填海生態(tài)補償機制主要包括貨幣補償和生境修復(fù)，且以貨幣補償為主，因此在建立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)之前，首先應(yīng)核算海洋生態(tài)補償量。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，海洋生態(tài)補償量主要包括海洋生態(tài)保護的直接投入、海洋生態(tài)損失的價值和海洋生態(tài)資源的發(fā)展機會成本[14]。

廣東沿海在制定圍填海生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，要不斷擴展海洋生態(tài)補償量的計量范圍，完善海洋生態(tài)保護投入補償量、海洋生態(tài)損失補償量、海洋生態(tài)資源發(fā)展機會成本補償量模型，評估圍填海生態(tài)損失的價值和圍填海區(qū)域作為生產(chǎn)要素的價值。構(gòu)建完善的廣東沿海圍填海生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)時，需綜合考慮海洋生態(tài)破壞的機會成本與修復(fù)成本、生態(tài)保護方的投入、海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失、重建人工紅樹林和建立大范圍的修復(fù)工程等損失。圍填海生態(tài)補償機制上限是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的價值，下限則是海洋生態(tài)破壞的機會成本、海洋生態(tài)破壞的修復(fù)成本和海洋生態(tài)保護方投入損失的總和[15]。廣東應(yīng)在國家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，加大科研和技術(shù)投入，根據(jù)自然條件和社會經(jīng)濟條件，探索更為科學(xué)、有效，且具有地方標(biāo)準(zhǔn)的圍填海生態(tài)補償方式。

廣東沿海擁有特殊而典型的紅樹林和珊瑚礁海岸，尤其是連片成林的紅樹林濕地生態(tài)系統(tǒng)和特有的景觀是生態(tài)敏感區(qū)，這些區(qū)域原則上是不能圍墾的。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃若涉及紅樹林分布稀疏且數(shù)量較少，或不成林的區(qū)域可限制圍填，但必須采取異地保育紅樹林等措施，引入政府補償與市場補償相結(jié)合的生態(tài)補償模式，制定完善的生態(tài)補償量化標(biāo)準(zhǔn)。將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到圍填海規(guī)劃與實施中，使海岸帶紅樹林和珊瑚礁資源，既可為人類提供服務(wù)功能，也能得到人類的保護。

4.2 多渠道籌備圍填海生態(tài)補償資金

沙灘、近海海域等海洋生態(tài)物品具有公共性，因此中央、地方政府應(yīng)在圍填海生態(tài)補償中負(fù)首要責(zé)任，各級政府根據(jù)圍填海成本、受益范圍與效益，從財政預(yù)算中專項撥款用于生態(tài)補償專項資金。資金的使用只能用于恢復(fù)或減輕海洋生態(tài)損害、近海污染整治、生態(tài)救濟等圍填海生態(tài)補償，資金使用過程中各級政府嚴(yán)格審批，并全程管理與監(jiān)督資金的支出。目前，全國各地圍填海范圍廣、面積大，僅靠中央和地方政府的財政專項撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補圍填海區(qū)域的生態(tài)損失，各級政府也難以承受這沉重的財政負(fù)擔(dān)。因此，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰修復(fù)，誰污染、誰付費，誰受益、誰補償”的原則，在圍填海過程中，對海洋生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響的，投資受益者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補償責(zé)任，生態(tài)補償金的金額根據(jù)海洋生態(tài)被破壞的程度征收[16]。

圍填海受益者或海洋生態(tài)環(huán)境破壞者支付生態(tài)補償金在廣東省圍填海生態(tài)補償建設(shè)中是行之有效的方式，不僅可以在很大程度上減輕中央和地方政府的財政負(fù)擔(dān)，也能激發(fā)投資者或破壞者積極主動保護海洋生態(tài)環(huán)境的動力。為了完善和改進圍填海生態(tài)補償機制，廣東沿海各市除爭取更多的國家財政專項撥款外，還可通過征收海洋資源稅、發(fā)行國債等形式增加圍填海生態(tài)補償資金；加大地方財政支持力度；推行優(yōu)惠政策、鼓勵和吸引民間資本和商業(yè)融資；尋求世界自然基金等國際基金的支持。亦可在彩票、中長期環(huán)保債券、股票市場中添加圍填海生態(tài)補償基金模塊，多渠道籌備圍填海生態(tài)補償資金。但目前融資渠道相對狹窄，多樣化的融資渠道有待于進一步完善。

廣東省海洋自然保護區(qū)開展的海洋生態(tài)補償示范區(qū)建設(shè)試點的成功，拓寬了圍填海生態(tài)補償資金渠道，今后可借助經(jīng)濟和法律手段，積極探索私人交易、生態(tài)標(biāo)簽和排污權(quán)市場交易等多元化生態(tài)補償模式，用“以海養(yǎng)海”的方式實現(xiàn)海洋開發(fā)與保護協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4.3 公眾參與圍填海生態(tài)補償?shù)臎Q策與監(jiān)督

強化和提升公眾圍填海生態(tài)補償意識，加強海洋生態(tài)補償宣傳教育，營造保護海洋生態(tài)環(huán)境的氛圍，維護公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境清潔權(quán)等生態(tài)環(huán)境權(quán)益，推動公眾參與圍填海生態(tài)補償建設(shè)是圍填海得以順利實施的先決條件。我國現(xiàn)行的圍填海生態(tài)補償機制的制定和實施，社會團體和公眾參與度極低，因缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和宣傳，絕大部分公眾對圍填海生態(tài)補償方面的了解甚少，參與并監(jiān)督生態(tài)補償?shù)囊庾R非常淡薄。圍填海生態(tài)補償涉及沿海開發(fā)不同的利益群體，在構(gòu)建科學(xué)、合理的生態(tài)補償機制過程中，可對不同利益相關(guān)方進行受償意愿和支付意愿的調(diào)查與評估，讓其了解區(qū)域圍填海生態(tài)補償現(xiàn)狀，總結(jié)利益相關(guān)方對受償方式、補償金發(fā)放與管理形式的偏好。

明確生態(tài)補償權(quán)、責(zé)、利的分配機制，加強對公眾代表專業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)公眾積極主動參與圍填海生態(tài)補償制定和實施，建立多元決策機制，提高圍填海生態(tài)補償機制的實施效率，是廣東沿海圍填海生態(tài)補償建設(shè)的必然選擇。今后廣東沿海圍填海生態(tài)補償機制的貫徹和實施應(yīng)以法律為保障，明確生態(tài)補償?shù)膶ο螅_定生態(tài)補償范圍，完善生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌備圍填海生態(tài)補償資金，多元化生態(tài)補償模式，中央及地方政府管理、公眾參與監(jiān)督，促進廣東沿海開發(fā)與保護又好又快地發(fā)展。

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廣東省自然科學(xué)基金項目(S2013040015299)；國家自然科學(xué)基金項目(41371024，41230751，41071006)；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(14YJCZH145).

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