反腐敗制度變遷的演進邏輯與動力機制——基于韓國反腐敗制度變遷歷程的新制度經濟學考察

閆振坤，潘　鳳

(深圳大學 中國經濟特區研究中心，廣東 深圳 518060)

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反腐敗制度變遷的演進邏輯與動力機制
——基于韓國反腐敗制度變遷歷程的新制度經濟學考察

閆振坤，潘鳳

(深圳大學 中國經濟特區研究中心，廣東 深圳 518060)

摘要：反腐敗模式的演進歷程本質上是制度的替代、轉換過程。韓國的反腐敗制度經歷了由自上而下的強制性制度變遷向自下而上的誘致性制度變遷轉換的復雜歷程。在韓國反腐敗制度變遷的歷程中，收益遞增、交易成本和風險不斷下降、路徑依賴構成了韓國反腐敗制度變遷的根本邏輯。在制度變遷方式轉換的過程中，民主法治、民眾意志的覺醒、正式制度的完善和反腐敗第二行動集團的出現最終催生出滿足韓國政治市場需求的反腐敗穩定機制。

關鍵詞：反腐敗；強制性制度變遷；誘致性制度變遷；演進邏輯；動力機制

反腐敗是當前中國社會各界高度關注的熱點議題之一，同時也是中國加快依法治國方略實施和構建法治文明的重要環節。縱觀全球，腐敗并非只是中國政治經濟發展面臨的重大挑戰，眾多政治清廉國家的反腐敗也都經歷了一段復雜曲折的過程。在反腐敗治理取得顯著成效的國家中，韓國反腐敗經驗無疑最值得中國借鑒吸收。之所以如此，一是因為韓國與中國的社會秩序建構、維系都深受儒學影響，生發制度變遷的傳統文化特質較為類似；二是韓國的反腐敗歷程經過了一個相對完整的過程，從運動反腐到制度反腐，韓國反腐形成了相對徹底有效的穩態機制。反腐敗模式的演進歷程本質上是制度的替代、轉換過程，嘗試以韓國為案例，從新制度經濟學的角度出發詮釋其反腐敗進程的演進機制和制度轉換過程，并從中分析中國借鑒韓國反腐敗斗爭和法治文明建設的主要價值。

一、韓國反腐敗歷程的簡要回顧

韓國腐敗的泛濫可以追溯至李承晚執政時期，當時美國的大批軍事援助運往韓國，外加朝鮮戰爭后日本留下的大量資產予以拍賣，為韓國眾多掌握權力的官員提供了貪污腐敗的機會[1]。盡管當時韓國極為貧困，但政府并沒有將精力投入到國民經濟的恢復和發展上，而是主要將有限的資源用于備戰朝鮮半島統一和李承晚本人的獨裁統治上。

政府的腐敗低效和人民生活的極端貧困給李承晚政府的獨裁統治維持造成了極大的壓力。盡管期間李承晚政權為維護政權也制定了一些反腐敗政策，但由于一個帶頭腐敗的政府很難去認真組織實施反腐敗政策，導致李承晚時期的各項反腐敗措施最終有名無實。1960年7月，李承晚政府終于被張勉為總理的第二共和國替代。然而，在李承晚持續多年腐敗低效的制度慣性下，軟弱的張勉政府盡管也出臺了一些反腐敗法案，并將李承晚時期廢止的監察委員會予以恢復，但由于政府難以扭轉局勢，終于又被軍人出身的樸正熙以軍事政變的方式所推翻。

作為韓國現代化起飛的重要時期，樸正熙的執政是以推動經濟發展為中心，同時輔以反腐敗斗爭為主要特征的。在反腐敗領域，樸正熙政府的相關舉措大致經歷了20世紀60年代前期和70年代后期兩個階段。在第一個階段，樸正熙政權發動“政治凈化”運動，重點打擊官僚機構的腐敗行為，并擴大了監察委員會和監察院，成立了行政改革調查委員會。有數字統計，樸正熙上臺后，先后有2 000名腐敗軍官和17 000名腐敗官員被開除，35 000名舊行政人員被解職。1964年7月，韓國還頒布了“關于公務員財產申報的國務院總理指示”[2]。“指示”要求，韓國三級以上公務員和相當級別的公務員、教育公務員、科長級以上的政府管理企業的職員等都應該自覺申報財產，以證明自己的清白。而樸正熙也以身作則，為韓國反腐敗進程的順利推進創造了積極條件。在第二個階段，由于樸正熙領導的威權政體形成政、軍、經跨界勾結，造成“政經癒著”根深蒂固，致使腐敗現象叢生。為消解政治壓力，樸正熙發動了“庶政刷新”運動，目的不僅在于消除所有腐敗，而且要消除所有社會浪費和公正，其最終目標是為了實現“精神革命”。“庶政刷新”運動不僅肅清了一大批素質較低的行政人員，而且也對320萬公務員進行了“精神教育”[3]。樸正熙較為持久的反腐敗運動取得了顯著成效，盡管后來樸正熙遇刺后，全斗煥、盧泰愚也將反腐敗作為執政的重要目標，先后發動了“社會凈化”運動和“新秩序、新生活”運動，但大多有名無實，成效寥寥。

從李承晚政府到盧泰愚政府可以稱為是韓國反腐敗歷程的強制性制度變遷時期。總體來看，這個時期韓國的反腐敗歷程具有如下幾個方面的特點：一是腐敗根植于高度集中的政治經濟體制，“政經癒著”根深蒂固；二是反腐敗斗爭以運動反腐為主，法治建設滯后；三是反腐敗以事后打擊為主，事前預防不足。

20世紀80年代以后，隨著現代化進程的推進，韓國第一個民選總統金泳三上臺，由此韓國的反腐敗進程也進入了一個嶄新的階段。相較先前的集權專制政府，金泳三更加強化制度反腐的力度。其中，官員財產申報制度和金融實名制度是制度反腐的兩大核心。兩大制度實施后，不僅有效查處了一大批腐敗官員，甚至前總統官員和執政黨的多名議員都受到牽連，盧泰愚、全斗煥被送上法庭，金泳三本人的聲望也遭到毀滅性的打擊。盡管金泳三政府在開展反腐敗斗爭中付出了慘重的代價，但韓國反腐敗進程也由此進入了依托制度有效反腐的穩態軌道，在金泳三后任的金大中、盧武鉉、李明博等多名總統的推動下，韓國在國際領域的清廉指數逐步上升，韓國穩定性的反腐機制也由此形成。

從韓國反腐敗歷程的簡單勾勒中不難看出，韓國反腐敗的制度變遷總體經歷了兩個階段，在以樸正熙為代表的威權政體時代，自上而下的強制性制度變遷成為韓國反腐敗斗爭推進的主要特征；而在以金泳三為代表的民主政治時代，自上而下的強制性制度變遷逐步向自下而上的誘致性制度變遷轉換，并逐步趨于穩定。在韓國漫長曲折的反腐敗制度變遷中，這兩個階段既有顯著差異，又相輔相成，路徑依賴在韓國反腐敗的總體歷程中如影隨形。如何理解韓國反腐敗制度演進過程，在制度變遷的過程中，韓國又是如何實現兩個階段的順利轉換的？新制度經濟學從制度變遷視角提供了一個新的思考維度。

二、韓國反腐敗制度變遷的演進邏輯

新制度經濟學的基本觀點認為，在“制度市場”上，總會存在制度的供給和需求[4]，不同的是，與一般商品市場上的情況不同，在“制度市場”上，供給者和需求者之間存在著疊加性。而與一般商品市場原理相同的是，當人們對制度的預期收益和預期成本發生改變時，制度市場將由均衡狀態進入非均衡狀態。為了降低使用成本或為了獲得現行制度下不可能獲得的利潤，人們將變革制度或者重新選擇制度，進行制度創新。

在反腐敗的“制度市場”上，反腐敗制度的需求者和供給者具有高度的疊加性。一方面，維護政權穩定、提高經濟增長績效、調和利益群體矛盾等多重因素考慮為政府選擇反腐敗制度創新創造了巨大的需求空間；另一方面，政府作為反腐敗制度的供給者，反腐敗的供給結構、供給數量又自然成為政府可以掌控駕馭的內生變量。政府在通過改變現行制度并可以獲得利潤的前提下，反腐敗制度變遷就一定會發生。這種利潤的表現形式不同于企業利潤，而是政府威望的提升、合理的產權規則、經濟發展信心等。新制度經濟學泰斗戴維斯和諾思認為，促成利潤增加從而誘致制度創新的四種因素分別是：規模經濟、外在性、風險和交易費用[5]，而這三個因素的相互作用正是韓國反腐敗制度變遷的根本邏輯：

首先，收益遞增是韓國反腐敗制度變遷的根本動力。諾斯認為，如果有收益遞增問題，制度問題就變得非常重要了。腐敗行為是一種典型的負外部性行為。從微觀層面來看，腐敗誘使大量企業家開始將更多精力著眼于“非生產性尋租”，生產部門的創新動能下降。隨著腐敗程度的不斷加深，這種負外部性會使反腐敗制度的供給越來越稀缺，增加反腐敗制度供給從而獲得的收益也會越來越大[6]。從韓國威權政治反腐到民主政治反腐的進程中，自李承晚第一共和國政府之后，幾乎每一屆政府的上臺都打著“遏止腐敗”的旗號。之所以如此，是因為遏止腐敗能給政府帶來兩方面的收益：一方面，政治市場是制度需求者和供給者高度疊加的市場，政府在通過打擊腐敗種種舉措中重塑經濟秩序和有效夯實經濟發展的微觀基礎的同時，也可以享受到稅收增加、國家經濟競爭力增強等收益，而這些收益正是促成經濟進一步發展穩定、形成政治—經濟良性關系互動的有利前提；另一方面，通過與腐敗行為作斗爭還有利于政府獲得更多的社會聲望和保障政治穩定，這些內在的“制度收益”正是政府作為制度供給者積極參與反腐敗制度變遷的持續動力。

其次，交易成本甚高的不完備市場為韓國反腐敗制度變遷提供了現實可能。在諾斯的理論體系中，零交易費用或低交易費用的“政治市場”是校正低效率路徑依賴的法寶。從腐敗行為本身來看，權力尋租不僅大大增加了公共支出這種“顯性交易成本”，而且危害正常的經濟秩序，極大地降低了政府和社會的公信度和正義度，進而推高了經濟社會運行的“隱形交易成本”。除此之外，在治理腐敗過程中，無論是運動反腐和制度反腐，政府也需要承擔一定的審查、監督、管理費用，而這些都構成了交易成本的組成部分。在韓國反腐敗的制度變遷過程中，相較制度反腐和事后預防反腐模式，運動反腐和事后反腐模式需要投入更高的審查、監督、管理費用，顯然，后者的交易費用更高，交易成本甚高的不完備市場為韓國反腐敗通過制度創新、降低交易費用創造了空間，同時也為推動制度變遷提供了現實可能。

再次，風險的不斷降低為韓國反腐敗制度變遷的順利推進提供了有利保障。制度變遷在總體上是一個不斷試驗、探索、甚至試錯的過程。由于信息的不完全性，在制度變遷初期，制度創新的主體總是要遭受更多的風險，而隨著制度變遷的逐步推進，知識的積累總會將應對風險的成本越降越低。在韓國反腐敗制度變遷的實踐中，在樸正熙、全斗煥等經濟政治高度集權的體制下，反腐敗風險高度集中。在反腐敗初期，威權政治盡管可以采用強有力的措施保障在高風險下開展反腐敗的力度，但隨著“政經癒著”、反腐利害群體不斷膨脹，政府面臨的風險也越來越大。在韓國腐敗治理的初期，軍政府更迭甚至領導人個人的生命安全都是反腐敗制度變遷風險的組成部分。隨著韓國經濟社會的不斷發展和民主機制的不斷健全，韓國反腐敗領域的信息、經驗、制度不斷積累沉淀，原有的風險不斷減少，基于信息搜集、利益集團阻滯的風險成本不斷下降，這為韓國反腐敗制度變遷的順利推進提供了有利保障。

最后，路徑依賴機制保障了韓國反腐敗制度變遷的總體方向。在制度變遷過程中，一旦一種獨特的軌跡形成之后，主觀模型、組織和制度的交互性、組織學習過程等一系列因素會強化這種軌跡，使得制度變遷本身難以脫離最初設定的路徑。在韓國反腐敗進程中，反腐敗制度變遷的路徑一旦打開，在反腐方略、體制、甚至法律法規方面都形成了較強的路徑依賴。從韓國第一共和國至第五共和國，無論政府如何更迭，運動反腐模式得到了有效繼承，漸進性方略在這個過程中大行其道，公職人員倫理和反腐敗問題得到了共同的關注。在金泳三之后的民主政權下，制度法治建設得到不斷加強完善，民主對反腐敗制度變遷的支撐作用不斷增強。即使在韓國自上而下的強制性制度變遷向自下而上的誘致性制度變遷轉換過程中，對于反腐敗治理的制度安排也有路徑依賴的痕跡，歷屆政府強化反腐敗治理的基本執政方略也得到了順延，所以路徑依賴為韓國反腐敗制度變遷提供了制度慣性，同時也為韓國反腐敗斗爭的深入開展創造了有利條件。

三、從強制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉換

如前文所述，以樸正熙為代表的威權政體時代和以金泳三為代表的民主政治時代在反腐敗制度的建構方略上有截然不同的特征。相較強制性制度變遷，誘致性制度變遷可以規避強制性制度變遷集體試錯的風險，并且容易克服反腐制度供給者角色沖突、反腐敗成本過高等問題。而對于強制性制度變遷本身來說，由于短期內可以形成對社會腐敗行為的巨大沖擊，所以如果擁有完善的體系設計和妥善的實施方略，會具有見效快、影響深遠等特點。從強制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉換不僅是反腐方略的根本變革，同時也是由建構理性主義哲學向進化理性主義哲學的本質演化。縱觀韓國反腐敗領域強制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉換過程，前期強制性制度變遷為后期誘致性制度變遷奠定了良好的思想、心智結構基礎，并在民主制度的作用下，最終催生出滿足政治市場需求的反腐敗穩定機制。

第一，強制性制度變遷的固有缺陷決定了韓國反腐敗制度變遷方式轉化的必然性。首先，強制性制度變遷難以克服在反腐敗過程中破壞性大和成本過高問題。在以樸正熙為代表的威權政體時代，軍政府打擊的腐敗已滲透到社會、生活的方方面面，不僅包括官商勾結、受賄，還包括生活奢侈、任人唯親等，甚至連喝咖啡、跳舞、聽日本音樂、請家庭教師、進行奢侈的問題活動等都視為腐敗予以打擊。由于沒有系統的法治制約，反腐敗給韓國的經濟生活帶來了巨大沖擊，審查、監督官員腐敗也給政府帶來了高額的成本。其次，強制性制度變遷難以克服政府作為制度供應者和需求者的利益角色沖突。國家運用集權專制手段對經濟生活進行大量干預，是腐敗不斷產生的肥沃土壤。縱觀以樸正熙為代表的威權政體時代，其反腐敗的第一個階段主要針對李承晚時代盛行的腐敗之風，第二個階段則是根植于高度集中的政治經濟體系中無法避免的“政經癒著”型腐敗。高度集權的政治經濟體系使政府一方面需要承擔公共管理的職責，另一方面由于“政經癒著”，無法擺脫公職與私權角色沖突的泥淖。再次，制度性變遷難以適應反腐敗斗爭的長期性需求。在樸正熙在任期間，盡管第一階段的反腐斗爭取得很大成績，但維持不到五年，腐敗之風又重新抬頭。其后在歷屆政府中盡管也不斷發起反腐敗運動，但反腐敗效果也只能在較短一段時期內產生影響，很難適應反腐敗斗爭的長期性需求。最后，制度性變遷難以適應反腐敗普遍性和全局性需求。強制性制度變遷往往與強權人物或集權政治相連，由于缺乏法治約束，反腐敗領域的強制性制度變遷往往以領導人的意志為著力點。由于存在“人治色彩”，反腐敗也難以做到反腐敗體系設計的全局性和普適性。強制性制度變遷本身的固有缺陷為誘致性制度變遷的演進提供了可能，在一定程度上也決定了韓國反腐敗制度變遷方式轉化的必然性。

第二，民主法治建設和正式制度的完善為韓國反腐敗制度變遷方式轉化提供了可能性。諾斯認為，制度創新一般包括五個步驟：形成“第一行動集團”→“第一行動集團”提出制度變遷(或制度改革)→選擇制度創新方案→形成第二行動集團→第一和第二行動集團共同努力，促成制度創新[7]。在韓國反腐敗制度變遷實踐中，威權時代的政府盡管可以形成反腐敗的中堅力量，期間也不乏提出一些制度變革方案，但在選擇制度創新方案和形成第二行動集團的過程中，出于維護獨裁政權的需要，威權時代的政府很難容忍民主制度對反腐敗制度變遷的深入參與。除了政府本身之外，也很難獲取以社會組織為主體的第二行動集團的有效參與，在此背景下，反腐敗制度創新盡管可以在短期內形成一定實效，但很難在實現制度創新的最終成功。在韓國反腐敗制度變遷的第二個階段，民主法治建設和正式制度的完善為反腐敗制度變遷注入了新的活力。在此過程中，司法獨立、權利制衡和一系列著力于解決公職人員利益沖突的法規大量出臺是這一階段的顯著特征。從1993年金泳三第一屆民主政府建立開始，韓國國會擺脫了過去一直受總統操縱的局面，司法完全獨立，在野黨和輿論自由的監督對政府的腐敗起到了一定的遏止作用。除此之外，以金泳三為代表的民選政府還大力推進公職人員財產公開和金融實名制制度，前期威權政治時代制定的有名無實的反腐制度也得到切實落實。在金大中及后期政府的反腐實踐中，反腐敗的方式又進一步由懲罰為主向預防為主轉化，民主法治的大力推進和大量正式制度的建立為韓國反腐敗制度變遷方式轉化鋪平了道路。

第三，民眾意志覺醒和反腐敗第二行動集團崛起是推動韓國反腐敗制度變遷方式轉化的根本動力。從新制度經濟學的角度來看，制度發生、維系及變遷的關鍵，在于探討包括個體學習和社會學習在內的人類的信念學習過程。在韓國反腐敗制度變遷中，民眾認知和對反腐敗的信念學習過程是跨越兩個階段的。應該看到，早在樸正熙執政時期，韓國就在公務員范圍和全社會范圍進行宣傳教育，通過“精神革命”的方式力圖在全社會樹立新的觀念。樸正熙推行的“精神革命”客觀上在全社會的反腐斗爭中起到了思想啟蒙的作用。在隨后的歷屆政府反腐敗實踐中，類似的全民“精神革命”運動得到了進一步的加強，吸引全民參與反腐敗斗爭的方式也更趨多樣化和實效化。隨著后期韓國民主化進程的深入推進，以“透明國際—韓國”為代表的民間反腐敗組織也建立了起來。“透明國際—韓國”是由先前27個積極致力于反腐敗的組織共同發起成立的，其包含了遍布韓國各個城市和地區的900個支部。“透明國際—韓國”等社會組織的成立是反腐敗第二集團形成的標志。此后，在政府的大力主導和社會組織的大力推動下，公民參與反腐敗制度變遷的渠道進一步拓寬，頗具特色的民間反腐敗組織與市民、企業、政府和透明國際形成了一個巨大的反腐敗網絡，韓國反腐敗制度變遷方式的轉化由此加速演進。

四、總結與啟示

綜上所述，韓國在現代化進程中出現的腐敗問題是比較嚴重的，盡管反腐敗在當前也具有復雜性和長期性的趨勢，但總體來看，韓國的反腐敗最終舉措是比較徹底的。總體來看，收益遞增、交易成本和風險不斷下降、路徑依賴構成了韓國反腐敗制度變遷歷程的根本邏輯。在韓國由自上而下的強制性制度變遷向自下而上的誘致性制度變遷轉換過程中，民主法治、民眾意志的覺醒、正式制度的完善和反腐敗第二行動集團的出現最終催生出滿足韓國“政治市場”需求的反腐敗穩定機制。

韓國反腐敗的制度變遷對中國的反腐敗斗爭和民主法治建設都有顯著的借鑒價值：一方面，政府在推動反腐敗制度變遷過程中，必須認識到隨著民主的不斷推進，運動反腐必然要向制度反腐轉化，強制性制度變遷的固有缺陷應該在民主法治推進的過程中加快向誘致性制度變遷演進；另一方面，在反腐敗制度變遷的過程中，民眾意志的覺醒和反腐敗第二行動集團的出現對反腐敗制度變遷起著至關重要的作用，政府在構建反腐體系和加快民主法治建設過程中要更加注重構建集法治監督、體制監督和社會監督于一體的綜合反腐體系。

參 考 文 獻：

〔1〕 尹保云.韓國為什么能夠成功[M].北京：文津出版社，1993:122-123.

〔2〕 劉永豐.韓國反腐歷程評析[J].西南民族大學學報(人文社科版),2005(3):385-387.

〔3〕 林璟.新制度經濟學視角下的反腐模式轉換[J].中共福建省委黨校學報，2004(3):24-27.

〔4〕 馬占穩.比較視野下中國現代化問題研究[M].北京：人民出版社，2011:66-67.

〔5〕 林崗.諾斯與馬克思：關于制度變遷道路理論的比較[J].中國社會科學，2001(1):55-69.

〔6〕 方福前.當代西方經濟學主要流派[M].北京：中國人民大學出版社，2004:328-329.

〔7〕 宴鷹，朱憲辰.從理性建構到認知演化——諾斯制度生發觀的流變[J].社會科學戰線，2010(2):54-60.

The Logic of Evolution and Dynamic Mechanism

(責任編輯吳星)

of Anti-corruption Institutional Change

—a Study on Korea’s Anti-corruption System Reform

from the Respect of New Institutional Economics

YAN Zhen-kun, PAN Feng

(Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060)

Abstract:Korea's anti-corruption system experienced the complex process, which coming from top-down mandatory change to induced institutional change. In the process of institutional change, increasing income, the transaction cost, the falling risk and path dependence for the evolution of Korean anti-corruption system provide adequate power to the change. In the conversion process, the improving democracy, the rule of law, awaken people, formal system and the second anti-corruption group which resulted in stability anti-corruption mechanism to meet the Korea's political market demand.

Key words:anti-corruption; mandatory system changes; induced institutional change; logical evolution; dynamic mechanism

中圖分類號：F113

文獻標識碼：A

文章編號：1007-6875(2015)02-0024-05

作者簡介：閆振坤(1983—)，男，河南焦作人，深圳大學中國經濟特區研究中心博士研究生，主要研究方向為政府理論。

收稿日期:2015-02-20

DOI：10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.02.005 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms//10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.02.005.html網絡出版時間：2015-04-2015：30