礦產資源開發利用各環節的宏觀調控方式和途徑——礦產資源政策參與宏觀調控的實現路徑之戰術層面

張舉鋼，周吉光，丁　欣

(石家莊經濟學院，河北 石家莊 050031)

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礦產資源開發利用各環節的宏觀調控方式和途徑
——礦產資源政策參與宏觀調控的實現路徑之戰術層面

張舉鋼，周吉光，丁欣

(石家莊經濟學院，河北 石家莊 050031)

摘要：在戰術層面上，礦產資源政策參與宏觀調控，需在各種不同層級的礦產資源戰略的框架下，從礦產資源的生產、流通、消費、貿易等環節為礦產資源戰略規劃的實施制定行之有效的宏觀調控方式和途徑。具體包括：礦產品需求調控、礦產資源供給調控、礦產資源開發利用結構調控、礦產資源開發利用技術調控、礦產品國際貿易調控、礦產資源勘查投資調控、資源產業布局調控、礦產資源儲備。為此，論文分而述之。

關鍵詞：礦產資源；宏觀調控；戰術層面

礦產資源政策參與宏觀調控的實現路徑包括戰略層面、戰術層面、實施層面和監控層面四個方面。在戰術層面上，要合理規劃戰略規劃實施及宏觀調控的方式和途徑，通過對礦產品需求、礦產品供給、礦產品結構、礦產品技術、礦產品貿易、礦產資源勘查投資、資源產業布局、礦產資源儲備等方面的政策調控，有效掌控礦產資源系統運行狀態和運行效果。需在各種不同層級的礦產資源戰略的框架下，從礦產資源的生產、流通、消費、貿易等環節為礦產資源戰略規劃的實施制定行之有效的宏觀調控方式和途徑。[1-6]

一、礦產品需求調控

從需求方面看，對礦產資源的快速消耗主要由當前快速的城鎮化和工業化催生。就能源礦產資源來看，需求增長的速度尤為突出。自工業化中期以來，重化工業化傾向明顯，伴隨著更高的能源消耗。城鎮化加速發展以后，城鎮居民對燃氣、熱力、電力等消費需求迅速膨脹，需要越來越多的化石燃料的支撐。同時因城鎮化導致了房地產業、汽車工業的快速發展，從而對鋼鐵、建材的需求與日俱增，也就催生了對上游的黑色金屬礦產、有色金屬礦產、建材類非金屬礦產資源的大量需求。

從宏觀經濟學的傳導機制來看，通過有效的財政政策和貨幣政策自然能夠對礦產品的需求產生特定的影響，但是這種影響并不直接、也不明顯，而且一般涉及到宏觀經濟的各個部門的變動。那么，就礦產資源政策來說，它主要通過以下形式實現對礦產品需求的調控：(1)制定卓有成效的激勵政策，推廣新資源來逐步替代或部分替代傳統資源，通過引導消費者的偏好來改變消費傾向，從而影響對礦產品的需求。這種新資源可以是清潔的、綠色的資源，比如合理引導對淺層地溫能資源和地熱資源的勘查和開發利用，增加對清潔能源的需求；也可以是地區具有特定優勢的礦產資源，如重視釩鈦磁鐵礦的綜合利用，提高對攀西和承德釩鈦磁鐵礦的需求。(2)嚴格審查礦業權的出讓和轉讓，規范礦業權交易和礦產品交易行為，減少對礦產品的投機性需求。[7-8]

二、礦產資源供給調控

在礦產資源供給方面的調控途徑主要通過對礦產資源開發利用的總量調控來實現。礦產資源開發利用總量調控是礦產資源規劃的重要內容之一，以保持礦產資源開采總量與經濟社會發展水平相適應為目標，根據國家或地方資源特點、市場需求、產業政策等要求，對重要礦產資源開采量和礦業權審批進程實行控制管理。[9-11]

依據市場需求和我國礦產資源狀況及時調控礦產品生產總量，能有效保護優勢資源，合理調控優勢資源生產量和出口量，促進優勢礦產的資源優勢轉化。通過調控開采總量引導采礦業的下游冶煉加工產業的發展，促進礦產資源在勘查、開采、冶煉、加工和利用等環節上相互協調，避免產業間的產能脫節而造成資源的浪費。此外，實施礦產資源總量調控，通過限制或禁止開采一些對環境影響和破壞較大的礦產，有效地保護了生態環境①。

通過總量控制對礦產資源的供給進行調控，其方式主要是根據市場經濟條件下，礦產品的供給和需求狀況?？偟膩碚f，其調控的實現途徑主要有如下幾個方面：

其一，將國內生產供給不能滿足需求，需要從國外大量進口的緊缺礦產列為鼓勵勘查、開采的礦種進行調控，以提高重要礦產資源可持續供應能力。合理部署和加強重點礦種勘查，穩定或提高能源礦產的開采能力，擴大鐵、鉻等金屬礦產和鉀鹽等非金屬礦產開采規模，滿足工農業生產的需要。

其二，對于供過于求、生產嚴重過剩的、需要通過限制出口來穩定價格、保護資源的、需要節約集約開發和綜合利用的礦產資源，納入保護與限制性開采的礦種。對于一些特殊煤種和稀缺煤種、鎢礦、錫、銻、稀土、鋁土礦、石墨等礦產，礦產資源總體規劃也將其列入了限制性開采礦種。對于我國具有一定優勢的稀散、稀有金屬礦產，如銦、鍺、鋯、釩等，也需進行限制性開采；同時，對于在現代高科技發展和軍事中用途廣泛的稀有金屬，要從保護資源優勢、加強戰略儲備的角度來限制開采總量。

其三，將資源開發對環境影響破壞較大的礦種列為限制、禁止勘查開采礦種，如砂金、砂鐵和其他一些重砂礦物以及藍石棉、可耕地的磚瓦用粘土等。

其四，合理分解落實總量調控指標，逐級落實總量調控指標。各地應根據實際情況，將國家下達與省擬定的年度產量控制指標分解落實到各規劃分區和主要礦山，并嚴格監督落實。實現市、縣規劃的總量調控方向與省級規劃相一致，而省級規劃總量調控方向與全國總體規劃保持一致。

三、礦產資源開發利用結構調控

首輪礦產資源總體規劃從礦山規模結構、礦產品結構、技術結構等方面對礦業結構的調整作出了要求，指出礦山生產規模必須與礦床儲量規模相適應，嚴禁“大礦小開，一礦多開”。第二輪全國礦產資源規劃在此基礎上，從礦山企業規模調整、礦產品結構調整、資源型城市的發展轉型等途徑上來實現對礦產資源開發利用結構的調控。國務院先后印發了《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》《關于加強地質工作的決定》，整頓和規范礦產資源開發秩序，使礦產資源開發利用的結構更加適合市場經濟對資源配置的要求。總的來說，礦產資源開發利用結構調控主要有如下途徑：

其一，嚴格控制礦山最低開采規模，實現資源的規?；⒓s化配置。礦山開采規模必須與礦區的資源儲量規模相適應，一個礦床(區)原則上只設一個開發主體。

其二，優化礦產品結構，以礦產品結構調整帶動礦業延伸產業鏈的調整。加大煤炭產品結構調整力度，發展煤炭洗選加工轉化技術和潔凈煤生產，以潔凈煤氣化為龍頭，積極發展煤制油、煤電化、煤焦化和煤液化等煤—電化工一體化的新型煤化工深加工產品。實現鋼鐵產品結構的優化，提高中厚板、汽車板、特種鋼、稀土鋼的比重。穩定發展稀土金屬礦產上中游產品，突出發展稀土新材料、元器件和應用產品等下游產品， 實現從原材料出口為主到以功能材料及相關最終產品出口為主的轉變，延長產品鏈。

其三，促進資源型城市發展轉型，支持資源型城市尋求切合實際、各具特色的產業發展模式。對資源開采處于增產穩產期的城市，要延伸資源開采的上下游產業鏈，鼓勵發展循環經濟，拓寬資源開發利用領域，提早規劃產業結構調整和優化升級，積極培育新興產業。對資源開采出現衰減的城市，開發利用好各種共伴生資源，加快產業結構調整步伐，抓緊培育發展成長性好、競爭力強的接續替代產業。[12-13]

四、礦產資源開發利用技術調控

總的來說，礦山企業的開采生產技術應與當代社會經濟的發展水平相適應，不斷提高生產效率和資源利用效率，強化資源的節約利用，減少對資源的浪費。

其一，要逐步淘汰落后的生產能力，提升礦業整體的生產技術水平。禁止手工采礦和穿硐式巷采等落后開采方法，減少尾礦、矸石、廢石的產生量和貯存量。取締浪費資源、污染環境、生產工藝和設備落后的小選冶、土法煉焦、小氰化池和土法煉油等非法生產。鼓勵礦山企業通過技術改造，實現采礦和選冶設備的更新換代和機械化生產，促進產業升級，提高市場競爭力。積極引進國內外先進技術，加快科技成果轉化，提高選冶企業的工藝技術及裝備水平，促進產品升級，增強企業的盈利能力和參與市場的競爭能力

其二，強化傳統礦產資源的節約與綜合利用、清潔生產、循環利用領域的技術研發和應用。鼓勵應用陸上油田的二次采油、三次采油技術和低滲透油、稠油的開采技術；突破煤層氣開發的關鍵技術；推廣溶浸采礦技術，開發深井采礦技術，探索礦山無廢采礦技術；推廣先進適用的資源綜合回收工藝及選礦技術等。

其三，要實現非常規能源開發利用技術和利用方式的突破，減少對傳統能源的依賴。傳統直接開采油頁巖的方式較原始，局限性比較大，影響生態平衡和水位水質的穩定，其中金屬元素和微量元素滲入地下水體對生產、生活造成了一定的影響，同時廢棄灰渣占地面積大，直接開采方式占用土地面積較多，一旦開墾就難以完全修復。加強油頁巖綜合利用技術的研究與應用，按照煉油—化工—發電—多金屬—建材一體化聯合生產模式，實現油頁巖的高效、節能、環保開發利用。加強對各種巖土體結構、地層的熱物性參數、淺層地溫能成因機理以及換熱過程的實驗研究和模擬分析，建立相應的傳熱模型，為地源熱泵工程設計提供正確可靠的技術數據，解決地熱和淺層地溫能資源在推廣應用中的關鍵性技術。[14-17]

五、礦產品國際貿易調控

國際礦產品貿易主要包含能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產三大類，其中金屬礦產可以進一步細化為鐵礦石、有色金屬礦石、稀有金屬礦石等種類。近些年來，我國重要礦產資源的對外依存度持續增長，重要礦產品的國際市場價格急速攀升，大宗短缺礦產品的進口成本大幅上升，資源的短缺以及環境的可承受力已成為當前制約中國經濟可持續發展的基本因素，合理運用國際貿易機制調整礦產品貿易結構，是礦產資源政策參與宏觀調控的重要環節之一。在礦產品的國際貿易中既要擴大重要礦產品的進口，減少對環境的污染和破壞，又要注重保護我國的稀缺和基礎性礦產資源，主要包括以下實現途徑②：

其一，走合作勘探開發及加工之路，鼓勵具備探采一體化能力的企業“走出去”，實現跨國經營管理。改變礦產資源勘查單位和礦產資源開采企業生產能力在國內相分離的情形，組建具備礦產資源探采一體化能力的大型企業，在東道國建立礦產品加工企業，提高礦產品的附加值。對于油氣等能源類產品，主要采取合作勘探、共同開發的方式，盡可能的保障能源類礦產品的進口。

其二，在WTO框架內，合理利用主權原則和環境原則，從國家經濟安全的角度考慮重要戰略資源的穩定供應，采取適當措施如出口稅、出口禁止、許可證和出口配額等具體形式實施出口限制。

其三，利用技術壁壘措施規制進口礦產品的質量，對礦產品的進口進行合理調節。近年來我國進口礦產品中重金屬、放射性、氟等環境污染物超標的事件時有發生，如銅精礦中砷、汞、鎘重金屬含量超標，銅精礦中氟含量超過限量規定，銅精礦放射性超標等。WTO雖旨在打破可能因技術法規和標準的適用而導致的貿易技術壁壘， 但并不全部否認各國技術壁壘的合理性和必要性，允許各國根據自身特點制定與別國不同的技術標準等限制措施。通過確定有效的技術貿易壁壘，對礦產品的進口進行一定的限制，確保進口產品的質量，保護人類、動植物的生命和健康、減少對生態環境的損害。

六、礦產資源勘查投資調控

在對外商投資的調控方面，對我國稀缺或不可再生的重要礦產資源不再鼓勵外商投資，對一些不可再生的重要礦產資源不再允許外商投資勘查開采。根據《外商投資產業指導目錄(2011年修訂)》的要求，鼓勵外商進行諸如海底探測與大洋資源勘查評價技術方面的投資，并禁止外商投資以下產業：大地測量、海洋測繪、測繪航空攝影、行政區域界線測繪、地形圖和普通地圖編制、導航電子地圖編制。由此，在盡可能利用國外先進勘查技術的前提下，有效保障我國國土資源安全。

七、資源產業布局調控

通過資源產業布局調控，實現礦產資源的空間布局與國家區域經濟發展戰略協調一致，或作為地區經濟的重要支撐，或為地區經濟結構轉型作出貢獻。正如第二輪全國礦產資源總體規劃所要求的：“西部地區加大礦產資源開發利用力度，建設資源接續區，促進優勢資源轉化；東北地區重點調整礦產資源開發利用結構，穩定規模，保障振興，促進資源型城市可持續發展；中東部地區大力推進礦業結構優化升級，挖掘資源潛力，強化綜合利用……。”而對于海域油氣資源，要加大勘查開發的力度，增儲增產，穩定并提高油氣產量。

綜合考慮礦產資源稟賦條件、經濟社會發展需要以及主體功能區的要求，統籌礦產資源勘查與開采，規劃不同功能的礦產資源開采區。在礦產資源相對集中、資源稟賦和開發利用條件好的重點開采區，合理引導各類生產要素的集聚，加快基礎設施建設，促進大中型礦產地整裝勘查和整體開發。鼓勵在礦產品市場前景好，有后續加工產業的緊缺礦種分布的區域開展礦產資源開發活動，鼓勵在具有資源潛力的老少邊窮地區進行符合資源與環境保護要求的礦產資源開發活動。限制開采區內堅持資源環境保護優先、適度開發的原則，提高區內礦山企業采選技術準入條件，堅持科學規劃論證、嚴格控制采礦權設置總量和開采規模。禁止開采區內嚴禁開展與資源和環境保護功能不相符的勘查開發活動，已有開發活動逐步有序退出，及時復墾被破壞的土地。[19-21]

八、礦產資源儲備

按儲備的目的不同，礦產資源儲備可分為戰略儲備、國家經濟安全保障儲備和市場安全儲備等三種類型。陳毓川(2002)、齊亞彬(2002)認為中國目前所講的礦產資源戰略儲備是指戰備儲備和國家經濟安全保障儲備。礦產資源儲備的形式有三種：一是礦產資源探明儲量儲備；二是原材料儲備；三是礦產品儲備。礦產資源戰略儲備的重點，以儲量儲備為主、以中西部為重點，逐步擴大礦產品及原材料儲備(齊亞彬，2002)。他們認為，戰略性礦產資源儲備的方式有兩種，國家集中儲備與國家、地方及企業分散儲備。分散儲備包括形式分散和地區分散：(1)形式分散以探明儲量、礦產品、礦產品加工原料、材料、金屬、非金屬、原油、成品油等多種形式儲備；(2)地區分散儲備則根據東、中、西部相互配套進行不同的重點儲備。礦產資源探明儲量儲備以國家儲備為宜，由全國礦產資源儲量管理部門負責儲備與管理。戰略性儲備由國家投資進行，國家經濟安全儲備和市場安全儲備由國家、地方和企業三級分別進行，這樣既可減輕國家負擔，同時也可提高地方政府和企業的市場應變能力(陳毓川，2002；齊亞彬，2002)。通過建立完善礦產資源戰略儲備的管理機構和運行機制，形成國家重要礦產地與礦產品相結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系。

要建立資源儲備長效機制和動態調整機制，根據國內國際形勢適時調整礦產資源儲備種類。選擇戰略礦產的基本特征是：國防和經濟建設必需，戰爭期間依賴進口，國內豐富或短缺；選擇急缺礦產的基本特征是：經濟發展急需，國內短缺(齊亞彬，2002)。總體上，要推進建立石油、特殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點礦種的礦產資源儲備；以整裝大、中型礦區(床)為對象，建立大中型特殊煤種和稀缺煤種井田儲備以及鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開采特定礦種的重要礦產地儲備；啟動和完善石油、鉻、銅、鍺、銦等緊缺和重要礦產的礦產品國家戰略儲備，積極推進企業的商業儲備，加大東部地區的礦產品儲備基地建設力度。

注釋：

① 劉天科：提高重要礦產可持續供應能力[N].中國國土資源報，2009-02-06.

② 中國質量新聞網.礦產品貿易的分析與思考[EB/OL].(2012-04-10) http://www.cqn.com.cn/news/zgjyjy/563747.html.

參 考 文 獻：

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The Macro-control Methods and Approaches in Each Aspect

(責任編輯杜敏)

of Development and Utilization of Mineral Resources

—the Tactical Level Approach of Mineral Resources Policies

Involved in Macroscopic Readjustment and Control

ZHANG Ju-gang, ZHOU Ji-guang， DING Xin

(Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031)

Abstract:The approaches of mineral resources policies involved in macroscopic readjustment and control include four aspects, such as the strategy level, the tactical level, the implementation level and the monitoring level. At the strategic level, mineral resources policies participate in macroscopic readjustment and control required effective macro-control methods and approaches for the implementation of strategic planning of mineral resources from production, circulation, consumption, trade, etc. Such as: demand control of mineral products, supply control of mineral resources, structural regulation of mineral resources exploitation and utilization, technical regulation of mineral resources exploitation and utilization, international trade regulation in mineral products, exploration investment regulation of mineral resources, regulation of industrial distribution, mineral resources reserves. Thus, the article gives a respectively discussion.

Key words:mineral resources; macro-control; tactical level

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007-6875(2015)02-0054-05

作者簡介：張舉鋼(1963—)，男，河北鹿泉人，教授、碩士研究生導師，現任石家莊經濟學院副院長，主要從事統計學、資源經濟學研究。

基金項目：2013年國土資源軟科學研究項目“礦產資源政策參與宏觀調控研究”(201312)；2012年度河北省社會科學基金項目“能源礦產資源參與低碳經濟建設的宏觀調控戰略機制研究”(HB12YJ052)；2014年度河北省社會科學基金項目“杰文斯悖論的經驗性研究及對資源開發利用模式的啟示”(HB14LJ004)。 對一些勘查風險較大的重要礦產資源，通過中央地質勘查加強對重要礦產資源的前期勘查，降低勘查投資風險，引導社會資本投資商業性勘查，使礦產勘查投入機制進入良性循環。地勘基金支持的礦種范圍主要是以國家確定的重點成礦區帶(根據對經濟社會發展需求、國內成礦地質條件分析，確定了石油、煤、鐵等16種重要礦產資源作為國家支持勘查的重點礦種，確定了11個含油氣盆地、13個大型煤炭基地、16個重要技術成礦區帶作為重點成礦區帶)的煤、煤層氣、鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、錳、鎳、鎢、錫、鉀鹽、金等重點礦種為主，適當兼顧國家急需的其它重要礦產。中央地勘基金支持的礦產資源勘查工作程度原則上控制到普查，其中煤炭資源勘查工作程度可以控制到必要的詳查。對于可以全部由企業投資的商業性礦產勘查項目，中央地勘基金原則上不再進行投資。[18]

收稿日期:2015-01-15

DOI：10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.02.011 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms//10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.02.011.html網絡出版時間：2015-04-2015：30