張 琳,楊 毅
(西南大學文化與社會發展學院,重慶 400715)
黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。順應公共治理中社會場域的新變化、推進行政管理體制變革、優化治理技術工具應用、創新社會管理模式成為提升國家治理體系執行效率與效果的改革方向。國家治理既立足于傳統社會又涵括了虛擬空間,是治理體系線上與線下的雙向結合,既蘊含傳統行政手段也需要適應新興信息技術的發展。互聯網絡高速寬帶化、移動智能化、社交媒介化的技術應用引發了國家網絡治理變革與創新。一方面公民個人通過終端設備對公共資源、政務信息進行獲取、使用、共享、反饋的過程中,產生了高增長的信息需要以及多樣化的數據信息,展示出數據爆炸并彌漫于網絡公共空間的態勢。這在相當程度上對以數據信息為管理對象、以形成有序網絡秩序為目的的國家網絡治理提出了應對發展的現實要求。另一方面,大量基礎數據、原始數據反映出具有內在規律性的信息產生方式與運行機理,表達了網絡公共空間中公民心理動態與社情民意信息,充分掌握與合理利用大數據資源對于實現國家治理能力現代化的目標意義重大。同時,新型“云計算”分析模式及數據挖掘已具備實現對動態可伸縮的虛擬化資源的提取、分析能力,以感知數據信息背后承載的話語內容和社會關聯,成為國家網絡治理與新興技術深度融合路徑的創新動力。
1.前瞻性。與傳統國家管理相比,新型國家網絡治理面對的是突發呈現、快速聚集、動態演變的非線性數據流狀態,政府只有通過對數據的有效利用和掌控才能“以一種前所未有的方式通過對海量數據進行分析,獲得有巨大價值的產品和服務,或深刻的洞見”。[2]為此,國家網絡治理首先必須塑造一種前瞻性治理機制,變被動應對為主動預見,通過“預防而不是治療”的變革手段來有效捕捉網絡熱點、引導網絡秩序、應對網絡輿情。為此,必須實踐一種多中心治理的行政模式,實現對社會網絡與企業資源的有效利用,從而幫助政府通過預測分析大數據以實現決策。例如,美國利用谷歌公司對美國人頻繁檢索詞條與2003年—2008年間季節性流感傳播時期數據的比較先一步完成了對冬季流感的預測,并及時發布和制定疫情警示與防范預案。大數據時代的預測性要求將特定數學模型下對網絡場域的“深刻洞見”用以完善國家網絡治理的方式,因而國家網絡治理需要擺脫過度依靠直覺判斷與個體經驗的行政方式,通過對社會大眾相關數據的交互研究,實現國家網絡治理對于網絡空間數據信息搜集處理、精準分析、智能推送和個性定制公共產品執行進路的全面整合。
2.參與性。隨著互聯網的升級,民眾公共參與意識與表達利益渠道極大拓展,國家網絡治理“經受著平民化、平等、開放、強互動的話語力量的顛覆”。[3](p120)一方面,可參與性所蘊含的公民本位是協商民主、包容發展的基礎,政府集聚的巨大信息流所具有的包容性使網絡場域的民主性得以充分實現;另一方面,可參與性注重培育民眾的責任、參與意識,也是現代國家治理體系與能力建設中的重要體現。在虛擬信息流動中,國家網絡治理與公民共同擔當信息主體角色,實現信息的推送、收集、反饋的一體化集成,使公共利益訴求得到有效表達。2010年日本對外發布《信息通信技術新戰略》,提出國家應立足大數據時代的網絡治理特征,在信息場域內通過公民參與的治理戰略以加強政社互動關系,并在此基礎上努力實現國民本位的國家治理目標。
3.可治理性。政府與公共部門在回應和滿足不同社會需求或以這些需求制定政策時,需要體現出國家體制的創新動力與危機的化解能力。[4](p3)就政府執行層面而言,可治理性表現在滿足社會群體的利益,“通過對個體行為的數據挖掘,使用關系分析、文本挖掘、社會計算、情感分析、時間線預測以及社會網絡分析等方法來尋找有價值的信息”,[5](p44)據此對國家網絡資源進行系統處理與統計優化,提升未來服務的即時性與自發性。可治理性強調公民導向,依靠其服務意識較為及時地獲悉公共需求,從而最大限度地滿足公眾利益;完善有效化解社會矛盾的手段與機制以及社會交流的渠道,以對話協商提升社會包容,實現公共事務可治理的效度。
“大數據”(big data)最初是西方國家面對巨量資料、浩瀚信息這一時代特征的形象標注,其實質仍然是信息爆炸的發展與延續。在社會生產與公共生活的全部領域,數據信息量呈現出幾何級數的爆炸增長態勢,致使國家網絡治理逐漸脫離傳統模式,體現出革新治理方式的現實需求。盡管Web3.0時代國家網絡治理實現了數據可用性的擴大,但仍存在諸多困境。
從現實層面來說,互聯網隨著經濟、科技的進步與網絡群體的增長成為個人及群體社會性活動的重要介質,以公民個體原創數據、IT企業與ISP服務商授權數據、公共信息和政務數據以及跨域部門共享數據為主體的數據總量日益擴大,顯現出來源多樣性特征。大數據時代的國家治理“認為公開的數據一旦處理得當就能為千百萬人急需解決的問題提供答案”,[2]但就我國而言,海量數據以具有較強分散性與自由性、不易檢索分析以獲取可用信息的非結構化數據為主,且數據產生、存儲、利用等環節中缺乏開放性、價值性、相關性的大數據思維,從而導致低時效性與低效用性的缺陷。
首先,是開放性思維不足導致的數據壁壘與數字鴻溝。當前我國各級各類政府部門往往基于不同目的建立了格式、標準繁雜又“獨具特色”的龐大數據信息資源庫,導致橫向府際部門與地方區域間形成“各自為政”的數據壁壘。政府數據開放程度的局限造成大數據技術優勢無法起效,社會公眾需要頻繁從某個行政部門出具證明資料——實質即是數據信息——去另一個行政部門辦理某類公共服務事項,造成巨大社會資源浪費。當前政務數據庫中縱向行政主體的數據相互屏蔽,公共產權性信息難以在多層級的國家網絡間共享,進而導致網絡互通領域的行政錯漏問題。同時,公共數據資源開放程度存在階層差異與群體區分,直接導致了數字鴻溝的產生,“強大的生意伙伴或政府(如大型公司或政府)可能會利用信息的權力差異來獲得信息優勢……形成一種累積性的差別”,[6](p26)其結果一方面將使國家網絡服務均等化不足,另一方面也是虛假信息、網絡犯罪得以產生以及逃避監管的實質根源,從而誤導公眾輿論,增加弱勢群體維權成本,阻礙社會和諧。
其次,是價值性思維不足導致的回應性缺陷。數據價值性以有用和可用作為衡量的兩大維度,最終通過價值密度體現。大數據時代下互聯網及社交媒體等提供的巨量信息大量冗余、虛假甚至有害,價值密度極低。例如某國有大型企業信息中心的TB級數據的抽樣檢驗,發現10%的信息存在各種類型的錯誤。[7](p1150)而政府信息數據質量除受到錯漏因素影響之外,更主要是受制于我國網絡治理的結構缺陷,政府與公眾間基于信息收集——信息推送的雙向數據交互信道的構建滯后直接阻礙影響了高價值密度數據的獲取能力。據調查顯示,“7.6%的政府網站有表格下載功能;能實現網上提交申請、申報的網站有6.4%,能在線查看處理結果的政府網站有2.3%,對網上投訴具有反饋或者回復查詢功能的政府網站只有2.2%”。[8]當前國家網絡治理中數據整合機制相對薄弱,休眠數據和折舊數據大量存在,使政府難以據此釋放公共政務數據潛在的基本價值。“長期以來,我國政府部門掌握著社會信息資源80%的有價值的信息。雖建有3000多個數據庫,但大部分是死庫”,[9](p88)這就造成數據信息局限于政府內部而無法與其他社會資源進行價值挖掘,舊有數據價值隨時間貶值,而產生的更新數據與淘汰數據雜糅,則會進一步影響政府公共決策的效度。
再次,是相關性思維不足導致的目標導向缺失。大數據為政府應用公共資源提供了一種“擺脫對少量數據因果關系的研究而從大量原始數據中把握發展”的新型發掘模式,通過大數據時代電子政務中的分布式管理目標導向與去中心化踐行模式來“讓人做人擅長的事、讓機器做機器擅長做的事”,以多中心治理路徑與大數據計算分析相結合來實現具有社會需求高相關度的公共治理履責形式,提升信息共享及決策效率。雖然目前國家花費大量行政代價力圖提升數據數量與精度,但是政務平臺相關性思維的缺乏往往導致數據處理流程不能直面公眾需求,進而產生政府供給與公眾需求的結構性失衡與針對性不足的新型治理風險。加之我國專業化政務數據收集提取、咨詢分析的企業與中介組織不足,政府自身公務信息云的開放共享度不高,極大制約了國家網絡治理對數據信息的價值增值與資產變現。
高職院校連鎖經營管理專業的產教融合項目化探討 ………………………………………………………………… 陳小秀(2/75)
為促進新興技術與相關行業的發展,國家在網絡數據治理時普遍采取“自由放任”的寬松監管與鼓勵創新的政策空窗,但也隨之造成規制不足的困境。通過文本檢視,不難發現我國雖然從20世紀90年代起就制定頒布了《計算機信息系統安全保護條例》、《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》、《互聯網信息服務管理辦法》等各類行政規章及最高院關于審理互聯網絡版權案件的相關司法解釋,但立法主體繁多、法規層次不高、內容極不全面、缺乏有效執行力且尚未形成全面的法律體系。主要表現為我國多數法規側重于接入資質、域名審核等靜態的互聯網絡基礎架構規范,而對于網絡空間、信息傳播、數據安全等動態的互聯網絡運行調控制度則明顯出現立法空白點,導致在實踐中國家網絡難以應對大數據時代網絡信息獲取與流轉中合規授權、簽名認證、隱私保護、版權濫用的監管問題。相較西方國家較為完備的網絡信息監管制度與數據保護規則,國家網絡治理當前主要面臨治理工具缺乏的合規性困境。
首先是數據信息行業準入規則,當大數據時代信息媒介更多拓展到移動手機端、電子產品端的情況下,全部閉環數據流程的廠商都在獲取用戶信息,例如,微軟公司Windows98系統在office Word和Excel軟件上設置了隱含使用者電子信息的唯一的確認號碼,這個“秘密通道”可以使個人信息在悄無聲息中進入微軟數據。[10](p80)理論上這有利于企業或機構及時獲取改善產品服務的信息資源,但現實中并無任何機關部門對數據獲取主體進行經營性資料審查、備案,或明確公眾對數據交互采取何種授權途徑與協商機制。這類主體資質的規制缺失直接造成當前大數據信息經營主體的野蠻生長,極易超出實體經營需求與消費者知情范圍進行信息搜集,從而誘發超出道德自律的網絡風險,顯示出主體內部對信息風險控制與數據泄密處置預案的缺失。
其次是數據信息的權益保護與利用規制。這實際上是包括數據信息保密、公民隱私保護、版權利用規則等條款構成的針對數據權利主體特設的行為界限。一方面我國尚未建立對隱私的保護傳統,甚至出現當代網絡資源應全面開放的迷思;另一方面則是當下游離于法律邊緣的網絡傳播行為,即暴力搜索侵犯公民隱私、P2P方式散布版權保護影音作品。當然政策規制空白與模糊領域還包括諸如大數據技術形成的分析結果與匯編數據是否享有鄰接權或用益權,其權利時效是否應加以限定,能否授權第三方使用或超越原始信息獲取目的進行獲益性經營等等,對于大數據背景下數據資產如何有效、合法利用的產業實踐需要政府盡速明晰公共治理規則。
數據與信息安全問題也要求政府及社會公眾有效構建安全模式。當前網絡治理中的安全困境主要表現為兩個維度,一是傳統意義上的數據安全,即如何保障國家安全信息、政府機密信息與核心商業價值信息的使用環境以使其免受非法入侵、查看、復制與擴散。然而,通過傳統意義上對涉密數據的內部單獨數據庫存儲并且隱藏起訪問權限往往導致數據無法集中化的“圍墻花園”,既難以實施有效區隔,更無法承受其對公開、實時的效益耗損。另外,即使有些部門對本身數據進行了諸如“屏蔽”隔離、延遲發布、非公開等保護,但由于大量相關聯數據的社會傳播和可查詢性發布,公眾及相關主體可利用數據挖掘與分析模型以數據拼圖方式推導數據結果,也對國家數據信息的安全性及相應的時效性、準確性都提出進一步的挑戰。
二是現代化治理意義下的數據安全問題,即大數據技術使用本身的安全性考量。首先是數據分析結果能否精準實現政策目標,相關數據模型計算結論會否導致與公共治理現實的偏離。國外曾對警用槍械安裝芯片以分析警務人員使用頻度和相關場景,以大數據分析判斷其是否存在濫用警力的可能;但相關專業人員也承認這種分析受到多維因素的影響,有關計算模型關聯因子的些許改動可能就會形成大差異的統計結果。在電國家網絡治理的領域中,應避免走入“工具理性”的治理誤區。其次是必須注意數據使用機制的倫理考量,追求表面精準的數據利用將會使政府部門陷入價值顛覆的困境。在治理過程中,有些國家的執法機構為了獲取更多公共安全監管的支持數據,不分類別甚至跨越主權邊界監控他國公民、企業以搜集和保存公眾通話記錄、電子郵件、即時消息等;并僅憑碎片化信息拼湊和簡單數據計算隨意采取“標簽化”的防控措施,侵犯基本公民權利和自由。“網民的行蹤可能以秒為單位被跟蹤,這是一個更為可怕的世界”。[11](p196)由此將會對互聯網信息規則產生破壞性顛覆,使公民時刻因處于隱私受侵犯的狀態而減少網絡使用行為,既不利于數據信息產業的進步,也會破壞網絡空間的政社互信,使網絡信息的真實性價值出現貶損,影響網絡安全的整體環境。
國家的網絡治理在大數據場域下進行上下監督、雙向互動、快速決策的過程中,日益為技術、法律、管理等的不完善所阻礙。國外公共治理實踐也表明法律的不足、安全的漏洞、效用的缺失使國家網絡治理承擔的職能無法得到相應的落實。澳大利亞政府信息管理辦公室(AGIMO)近日發布了《公共服務大數據戰略》以因應這些困境與挑戰,該戰略以涵蓋數據國有、數據保護、數據透明、數據開放、資源共享、跨界合作等多層次內容的六項大數據原則為支撐,旨在依靠公共行業利用大數據分析進行服務改革,制定更為完備的公共政策,從而充實、變革政府傳統治理方式以使其擺脫因大數據困境所帶來的效度、合規、安全難題。據相關分析,預計六項大數據原則將從技術、規制、服務等多方面促進澳生產力的發展及創新收益的提高,進而促使澳在該領域躋身全球領先水平。[12]本文認為國家網絡治理中必須從行政體制、政策規制、技術應用三大角度進行路徑創新,以全面推進大數據應用的整體質量。
智慧政府衍生于WEB3.0時代,基于政府—公民的雙向互動,強調大數據信息技術的應用與創新,是電子政府作為公共治理主體克服數據應用低效缺陷、提升信息價值密度的切實可行操作策略。韓國推行“智慧政府計劃”,通過提高政府的服務意識、利用智能化技術、注重生態等措施轉變政府管理模式,在2011年至2017年間其智慧政府投資將接近48億美元。[13](p33)因此,不斷挖掘公共數據的智能應用價值,提升公共服務的電子信息化水平是國家網絡治理的關鍵舉措。基于我國現狀,構建智慧政府應從以下幾個方面進行考慮:
第一,提高智慧政府的互動能力和公民本位意識。首先,政府應以主流媒體、官方平臺為媒介,提供相應渠道增加公眾與政府溝通的頻率、增強政務信息透明度。同時,合并或取消政府機構中職能相近的輿情部門,建立統一的信息收集回饋系統,提升對公眾需求的感知能力。并增強公共政務大數據平臺對政府網站電子業務流程的后臺支持,精簡程序以提高決策效率,以實現智慧政府大數據應用的公信力、執行力、回應力的價值目標。
第二,完善智慧政府的整體治理與跨域行政能力。隨著信息化進程的深入,互聯網打破空間區隔、地域區隔、甚至行政科層,呈現“無界”的態勢,[14](p58)需借鑒西方國家電子政府“開放式政府數據”的革新趨勢,一方面利用政務數據中心或政府信息云整合交互數據應用破除傳統組織架構中數據信息在部門、機構、地區間分離的狀況,實現大數據利用的標準規范、查詢開放、存儲安全。另一方面破除數據獨裁,鼓勵民間機構和個人合法利用公共數據,以社會參與的多中心治理方式提升智慧政府的行政效率;通過對公眾數據與私人數據的并聯分析拓展數據使用領域,提供多樣化的公共信息產品以及利用數據間的交叉校驗探析過往公共政策失效的潛在趨勢,研判公共治理的改進方向。
第三,加快智慧政府的基礎設施建設。為滿足公眾日益增長的信息公眾服務需求,政府首先應加快建立標準化大型電子政務數據庫,實現資源共享、信息有效,構建平等、高效的信息化社會。繼而進行專項投資,提升政府智能技術應用能力。在此基礎上建立高速大容量信息通道,促進信息交流互容。同時建立、優化IT災備機制,利用系統化數據應急方式實現資源儲存與資源備份。此外政府還應投入資金促進IT教育文化的發展,創建新型電子政府人才培養錄用機制。
大數據時代的數據信息特征衍生出網絡空間“無界”和網民行為模糊的治理環境,使傳統公共治理形式在大數據網絡空間環境難以得到充分的施行。誠然,公權的介入會抑制數據生產與傳輸過程,但合理施行公權對維護網絡秩序、規范信息傳播具有不可替代的作用。美國是最早加強數據信息監管法制的國家,而后眾多國家頒布法律謀求網絡空間的健康有序發展。發達國家網絡數據領域的法治化經驗也表明必須制定整體性規范與具體性條款相結合的法規體系與規則,使之作為國家網絡治理的工具支持。
首先,推行網絡環境整體性規范,維護網絡空間秩序。提升我國現有數據管理法律的效力層級,制定如《數據信息法》及《信息通信基本法》為框架的國家網絡治理基本法,保障并提高公權在網絡場域治理的操作性。依法優化大數據背景下的輿情引導機制,注重監測源的獲取、復雜輿情的傾向判斷、高質量輿情的“自動檢測”,[15](p86)建立突發性輿情危機應對機制和快速處置能力,實現掌控-預警-反應三方面的統籌,以應對輿情危機及網絡犯罪。另一方面以強化社會責任、注重意見自由為原則,弱化公權施行界限的模糊性,以法律約束公權。要有效利用大數據技術環境下形成的新型民主形式,引導公眾以網絡空間為場所積極表達政治意愿、參與政治事務,增強社會包容性,實現尊重私權自由與維護公權實施二者的平衡。
其次,完善數據利用具體性條款,優化網絡治理途徑。應當逐步細化政府在信息內容的審查、傳播渠道的規范、數據版權的保護領域實體法的實施條文,制定《信息隱私保護法》與《數據信息經營性行為管理條例》等約束性規章,實現政府自身和信息企業對數據傳播利用秩序的遵循。強化數據信息領域責任界定機制,明確開放數據源的制造者對數據真實性承擔第一法定責任,限定個人使用、聲明保留非公開的數據制造者責任豁免;非法定許可引用編譯、加工使用他人數據則應取得數據權利人授權,企業應對授權數據有效時間與利用范圍明確說明,長期保存該授權協議經營。不得以“來源未經核實”等條款排除數據使用過程的共同責任;政府機關和經備案的數據信息企業可在法定許可使用范圍或為了促進數據傳輸效率不便采用個別授權的情形下,先行搜集使用數據,利用備案制度進行動態數據的網絡監管,但該種情形下數據責任轉由利用者承擔,數據利用者需審慎評估數據的正確性,確保合法利用數據與數據刪除時間,承諾尊重數據隱私性,事后及時公布數據搜集種類、方式,并不得隨意向第三方公開數據。完善立法體系、確立管理規則是維護數據安全性、創新現存法律規范、促進大數據時代國家網絡治理的有效途徑。
隨著公共數據量的逐漸攀升和數據多樣化的逐步凸顯,在創新治理技術、優化數據應用等方面面臨著全新變革。根據研究結果顯示,“87%的美聯邦政府IT官員以及75%的州政府IT官員均認為大數據在政府工作中發揮著立竿見影的實際作用”。[16]比對大數據在美、英等發達國家得到的良好運用,我國政府應從數據收集、數據挖掘、數據共享、數據使用四個視角優化公共治理路徑,有效挖掘潛藏在數據背后的價值。
從數據收集的視角看,政府一方面應建立大型數據倉庫,對業務數據、民意數據、環境數據三種數據類型進行分類整合,另一方面應以云計算為基礎,運用聯機分析技術,借鑒美國“保險補助雙向核對”項目,將不同系統的數據庫進行人為“相聯”,[17](p74)實現對與公共治理相關數據的多維度評估、計算、分析。并為專項數據收集項目提供資金支持,在拓寬數據來源渠道的同時提高收集數據的真實性。此外,政府應有效規制行業及單位“最小數據集”業務標準,即需搜集的數據指標數量與統一格式要求,并依靠信息管理系統整合收集所得的數據,提升數據價值,統籌多樣化、復雜性數據管理。
從數據挖掘的視角看,應以描述性分析為基礎,進行預測性分析。首先,政府應通過官方平臺開啟相關項目,通過以數據挖掘為核心的并聯對比技術,對可利用數據進行實時分析與建模,實現對數據的描述性分析。其次,以政府為主導選擇需要整合對比的公共數據組,運用“數據混搭器”技術產生以地圖映射為基礎的可視化數據分析,從而以更加直觀、形象的方式呈現,使政府有能力進一步獲取、分析、挖掘數據的價值,[18]實現公共治理的預測性分析,提升公共治理前瞻性。
從數據共享的視角看,一方面政府應通過與企業及私營部門的合作,實現數據發布與數據共享的成本分擔,為公眾提供免費的數據應用服務。另一方面,需加強物聯網技術對政務數據的有效支持,通過對相關場景或者觀測對象安裝物理芯片來獲取實時動態數據,分析政府應采取的基本對策。同時,還應創建數據中央銀行,將不同類型的公共數據集合起來相互協同,形成一個數據存儲、訪問、發布的平臺與門戶,輔以政府微博矩陣群,公務APP,推動公共數據的大面積開放,促進政府充分了解民情、民眾及時獲悉真相,切實落實數據平民化與雙向互動。
從數據使用的視角看,應完善國家網絡治理模式,借鑒美國數據收集—數據分析—數據發布為主要內容的循“數”管理,通過建立數據收集系統,確定相關場域存在的問題,探析公共治理新策略,最終通過數據發布鼓勵公眾介入,提高政府決策透明度。同時應注重數據應用場域的多元化,優化政府數據驅動型公共治理內容,即將數據推廣到防災救災、社會治安、民權維護、社會福利等方面,從而提升數據價值。并且優化政府大數據公共治理的行政執行機制,通過對不同單位、不同行業的數據進行實時監測、多方比對,及時靈活地發現行政工作潛在性問題,實現行政績效數據監控,從而提高公共治理的民主性與科學性。
基于云計算、物聯網等技術衍生出的大數據,使國家網絡治理面臨著難得的機遇和全新的挑戰。數據技術高速發展的社會環境對于我國政府的行政能力、革新效率將不斷提出更高的要求。數據融入公眾生活是必然趨勢,依靠數據獲得信息從而促進公共治理的科學性是政府提升行政能力的有效渠道。隨著政府對數據應用探索的不斷深化,所遭遇的效度、合規、安全困境也顯示了實現公共治理路徑的優化需要一個長期而艱難的過程。我國政府需借鑒英、美、澳等發達國家大數據治理策略,通過構建智慧政府、完善規制支持、創新技術應用等方式來實踐大數據驅動型電子政府治理路徑,因此必須不斷完善大數據應用的治理方式、明確大數據應用治理途徑、優化大數據應用的治理技術,以適應大數據時代的發展要求。
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