論普惠制金融在我國少數民族欠發達地區的運用

■ 高 旭 王 征

“普惠金融” （Inclusive Financial System）是2005年由聯合國在國際小額信貸年提出的，旨在滿足所有需要金融服務的人，所有的窮人和富人都可以平等地享受金融服務。普惠金融強調要有效地、全方位地為社會所有階層和群體 （特別是欠發達地區和低收入群體）提供廣泛的、可持續獲得的金融服務。

普惠制金融促進少數民族欠發達地區發展的機理

隨著市場經濟的發展，金融資源在促進少數民族欠發達地區發展中的作用越來越明顯。凱恩斯理論認為，在市場自發配置資源的條件下必然會出現 “兩個擠出”現象：資金等資源從農業流向工商業，從貧窮地區流向發達地區。必然會導致城鄉發展的不公平。從經濟增長的角度上看，哈羅德——多馬模型揭示了儲蓄率對經濟增長的作用，間接強調了資本積累對經濟增長的重要作用。索洛模型同樣強調了資本在經濟增長中的重要地位。資本作為經濟發展的重要生產要素，可以順利地轉化成勞動、技術及企業財產等其他的生產要素。農村資本的形成有賴于資金的轉化，有效地為農村提供資金并將其轉化為農村經濟發展所需要的資本，可以促進農村欠發達地區的經濟發展。資金作為最重要的金融資源，能夠有效化解城鄉二元經濟結構的矛盾。從價值運動角度上看.農村經濟的運行本質上就是農村資金的運動過程，是農村資金在貨幣資金、生產資金和商品資金等幾種資金形態在時間和空間上的循環反復。普惠金融作為小額信貸的延伸和發展，其目標是有效、全方位地為所有社會階層和群體提供金融服務。普惠金融的本質在于強調只要有金融服務需求的群體都可以享有金融服務的平等權利。普惠金融實現資金要素的合理流動和優化配置，促進資金有效轉化為資本，從而促進城鄉統籌發展。

首先，惠普金融其在提供公共產品和服務的過程中有利于實現資源的公平配置，化解長期以來的農村金融抑制現象。在農村發展的過程中，作為一種供給領先的金融服務模式，普惠制金融通過降低金融服務的成本和擴大金融服務的可得性來配置金融資源。實現弱勢群體金融需求和供給的有效配比。其次，普惠金融實現城鄉生產要素的合理流動和優化配置，尤其是資金要素。普惠金融有效整合城鄉資金要素，形成對農村資金的有效供給，破除農村金融抑制，實現城鄉資金要素的優化配置。在農村經濟發展過程中，資金能夠在資源的配置中轉變為農村經濟發展所需要的資本，農村資本促進農村土地流轉形成土地資本，結合勞動力形成人力資本，融合技術產生技術資本等激活農村各個生產要素的流動和高效率的配置，提高農村的生產率水平從而減少城鄉之間的差距。再者，普惠金融能促進發達地區與欠發達地區之間資金流、物流、信息流的深度融合。在當前農業現代化、農業產業化及城鎮化的背景下，農村亟需大量的資金支持來實現新農村建設和農業現代化的目標。在農業產業化的格局下，供應鏈金融服務模式逐漸受到青睞。普惠制金融能夠實現對農業產業化鏈條上的所有相關主體的金融需求提供服務，以資金流為載體來融合城鄉之間的物流、信息流及技術流的相互流動，促進農村產業化格局的形成。

普惠制金融在我國農村發展的現狀與不足

（一）目前中國農村普惠金融發展的階段性特征

1.公益性小額信貸的萌芽與發展。聯合國最先把小額信貸模式引入到我國。20世紀80年代初。我國在各地開展公益性小額信貸模式。公益性小額信貸的核心是有明確的社會目標，它不以盈利為目標，服務的目標群體基本上都是貧困戶及低收入群體。此外，小額信貸還有貸款與社會服務相結合、重視客戶的參與、資金規模小等特點。公益性小額信貸在一定時期內達到了扶貧的目的。同時也促進了中國扶貧小額信貸的發展。

2.發展性微型金融的建立。微型金融是小額信貸模式的延伸和發展。微型金融不僅包含了小額信貸的業務，而且還擴展至存款、保險等其他領域的金融服務。20世紀90年代發展性的微型金融取代了小額信貸，使為貧困群體提供金融服務進入到一個新的階段。發展性微型金融的顯著特點是多樣化的金融機構，如大型的商業銀行、信用合作社、信貸組織都開始進入小額信貸領域。它們不僅為實力大的鄉村企業提供融資，也為那些赤貧的群體提供信貸服務。

3.綜合性普惠金融的構建。2005年構建普惠金融的全球會議首次提出了 “普惠金融”的概念，從此各國開始結合本國的實際情況構建普惠金融體系。我國的普惠金融實質上是小額信貸和微型金融的延伸和發展。普惠金融的核心是建立一個完整的金融服務體系，使得針對低收入群體的金融服務不再邊緣化。普惠金融整合單一的微型金融機構和服務方式，使得小型金融和邊緣化的金融整合到正規金融體系中，為所有群體提供并能滿足所有階層需求的公平合理的金融服務和產品。

4.互聯網金融的崛起。互聯網金融是融合了傳統金融行業與互聯網精神的新興領域，它是一種借助于互聯網技術、移動通信技術實現資金融通、支付和信息中介等業務的新興金融模式。互聯網金融基于互聯網開放、平等、協作、分享的理念開展金融服務。當前的互聯網金融具有充分考慮客戶的體驗、強調交互式營銷、主張公平享有金融服務且在運作模式上強調互聯網技術與金融核心業務深度整合的特點。互聯網金融依托大數據、移動支付、高科技從而得到了快速發展。

（二）我國農村普惠金融發展的不足

1.缺乏完善的體制機制。當前我國城鄉發展不協調的基本成因已經由早期的工農產品價格的剪刀差轉換為農村資源要素價值的流失。價值形態的平衡需要通過體制機制創新來完成，當前我國農村普惠制金融的構建缺乏良好的環境來保證其順利運行。城鄉發展條件和環境的不公平性在一定程度上阻礙了普惠制金融大展拳腳。就資金要素而言，目前農村金融機構充當的是農村資金的抽水機作用，城鄉之間缺乏享有公平合理利用資金要素的機會。

2.普惠制金融缺乏商業銀行的支持。在我國由銀行主導的金融體系下，商業銀行作為農村普惠金融機構中的重要金融機構之一，在促進我國城鄉統籌發展過程中缺乏積極性。由于商業銀行堅持市場化和商業化的原則，導致其更多的傾向于為城市服務，逐步逃離農村，僅存的農村分支機構也是向城市輸血的渠道。資金的逐利性導致商業銀行不能成為服務農村的普惠銀行，盡管其他的普惠性金融機構也可以進駐農村服務，但是對于農村經濟發展的需求而言只是杯水車薪。

3.農村金融基礎設施不足。農村普惠金融著重從金融服務的可得性和服務的低成本來為農村經濟發展服務。農村地區在金融服務網點、POS機、自動存取款機及網上銀行、電話銀行等缺乏的情況導致了農村地區及邊遠山村地區在支付結算、金融中介服務等方面的成本加大。也不利于普惠金融快速方便地提供金融支持。

當前我國少數民族欠發達地區經濟特征與融資模式分析

在少數民族欠發達地區建立和發展小額信貸服務金融機構，是能在一定程度上滿足貧苦或低收入群體的金融需求。但貧困農村地區以小農經濟為主，農戶自給自足的經濟特征非常明顯。在資金需求的滿足方式上，貧困農戶有其特殊的滿足渠道。小額信貸額度小，利率高，只可能強化既有的生產方式，并且有可能給貧困農戶帶來較重的利息負擔，使貧困農戶在貧困和脫貧的邊界線上徘徊。因此，有必要從少數民族欠發達地區現實的經濟條件和小農經濟生產方式出發，重新審視現有的以小額信貸為主要內容的普惠制金融體系框架。

（一）少數民族欠發達地區農戶生存性經濟特征明顯

少數民族欠發達地區農戶行為，既不符合農場經濟、強調小農理性動機的舒爾茨-波普金命題，也不適應道義理性經濟主張的堅持小農生存邏輯命題。而黃宗智，溫鐵軍等人對農村農戶經濟行為的分析具有代表性。小農家族制度的逐漸解體。我國大部分的少數民族欠發達地區分布在我國的西部地區和中部山區，以種植業、畜牧業為主的農業依然是經濟的基礎。因為農業要依靠土地才有產出，因此，從某種意義上來說，土地對于農戶來說是一種生存保險 （費孝通，1985）。在市場經濟的影響下，費孝通所認為的以個人為中心、向血緣基礎上的家族擴展、再按人際交往的遠近親疏繼續向外延伸的 “圈層結構”逐漸松散，人際關系、社區共同體出現明顯的衰退 （2006， 黃宗智）。

自我國1978年實施家庭聯產承包責任制政策以后，家庭成為基本的生產單位。土地 “均分”制度使貧困地區分散的土地更加狹小化和細碎化（2005，張永麗）。據統計，2005年，甘肅戶均耕地面積為0.92公頃，寧夏為1.37公頃，陜西為0.74公頃，貴州為0.64公頃。雖然西部這些省區的戶均耕地面積高于全國0.53公頃的全國平均水平，但總體上看仍是十分狹小的。在原本十分狹小的土地上，農戶一方面為追求自給自足經濟，另一方面為規避自然風險和市場風險，進行多樣化種植，從而使農業生產經營更加狹小、更加細碎。如此狹小、細碎的土地資源配置制約了農村分工和專業化水平的提高，制約了農業的社會化、組織化、產業化經營。

按照當前少數民族欠發達地區的貧困標準，少數民族欠發達地區農村從業人員的務農收入是非常低的。為維持生計，農戶從非農渠道賺取收入的兼業化行為非常普遍。由于少數民族欠發達地區農村長期閉塞、信息不靈、教育欠發達，存在很強的低素質屏障效應，農民的農外就業分散無序而又極不穩定，種地為主成為大部分農戶的首要選擇。在兼業化無法徹底轉移勞動力的情況下，兼業化又在一定程度上鞏固了小農經體系，這就是黃宗智定義的 “拐杖邏輯”，非農收入只能是補充是 “拐杖”，少數民族欠發達地區小農經濟本質依舊。少數民族欠發達地區生產條件極為惡劣，交通、通訊網絡等公共基礎設施稀缺，農戶與外界社會基本上處于隔離狀態，并長期處于封閉狀態，農戶缺乏商品經濟意識。更為嚴重的是，交通和通訊不便使農戶生產與市場完全隔離開來，生產與市場需求脫節，使小農經濟生產處于一種 “自我循環”的狀態下。

（二）少數民族欠發達地區農戶的金融需求特征

以當前的市場物價水平來衡量，無論是按照國內的貧困標準，還是按照世界銀行每人日均1美元的最低標準，少數民族欠發達地區農戶生存性資金需求和生產資金需求并列占首要位置，而有線電視網絡、鄉村公路等農村基礎設施建設的農村發展性資金需求則居于從屬地位。根據陳傳波對少數民族欠發達地區湖北恩施土家苗族自治州共3個縣108戶的調查結果，108個農戶在1996-2000年的5年中，共發生各類困難453次，每戶4.2次。反映家庭成員遭遇疾病與農業生產資料投入困難的戶次數是最多的，許多農戶家庭成員生病耗光了家庭的儲蓄，在春耕時節沒有錢買化肥，由于沒有化肥，作物歉收，收入更少，更沒有錢來獲得治療，形成了一種惡性循環。繳納學費與上交各種稅費攤派 （注：2005年以后政府取消農業稅使貧困地區農戶基本上免于稅費攤派的負擔）是僅次于疾病與農業投入的第二大類困難。農戶的家庭生命周期困難，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才會發生，而一旦遇到這樣的事件，幾乎都成為一種經濟困難；任何現代化的進程，安裝電話、鄉村公路建設和高壓線改造都會給農戶增加沉重的負擔，比如修路，許多農戶只能借錢買單。

少數民族欠發達地區農戶生活生產性資金缺口的雙重困難決定了農戶的金融需求僅表現為較少的貨幣需求和有限的信用需求，而對基于以上兩者基礎上發展而來的對金融服務的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，農戶的儲蓄意愿和能力相對較低，而出于交易動機和預防性動機而手持的現金資產占其全部金融資產比例較高。農戶對信用的需求主要取決于經濟個體當期可支配貨幣收入根據跨時預算結束在當期消費和儲蓄間分配的結果。一般意義上，農業是弱質產業，土地的細分使農戶零散化經營必然面臨較大的自然風險和市場風險；特定的經營周期和生物屬性限制了勞動生產率的提高。于是，因生產性資金缺口而提出的信用需求就必然體現出季節性、長期性、風險大和零散性等特點 （2005， 王芳）。

（三）少數民族欠發達地區農戶融資方式和融資次序

在農業收入不足和兼業收入不足以維持家庭支出時，農戶為平滑跨期的生活生產性資金缺口，只能求助于其它資金來源。盡管中國小農一向有“輕不言債”的傳統，但在建房、醫療、婚嫁喪娶求學等大額支出的情況下，農戶首先會選擇以血緣、人緣、地緣關系展開的熟人借貸。人情庇佑下的無息或低息借貸，是不可避免地帶有饋贈性質，因此，這種以感情來維系的信用關系，受到融資規模、融資范圍的限制，只有少數人能夠享受到這種好處，這也是為什么少數民族欠發達地區貧困的農家孩子上不起大學以及民間高利貸現象長期存在的原因所在。

當農戶自我積累和親友互助不能滿足其資金需求時，農戶優先選擇商業信用而不是銀行 （含農信社）信用。根據謝麗霜2006年在廣西羅城的調查結果，在商業信用與銀行信用這兩種生息融資方式中，農戶更偏好前者。如羅城縣立新村蔗農甘蔗種植所需的化肥，全都是從鳳糖集團所屬的生態肥有限責任公司賒來的。由于賒銷的化肥每袋要高出市場價若干，高出部分相當于農戶支付給化肥廠預付化肥（款）的報酬，其實質也是一種融資方式。這種融資方式由于授信方提供的賒銷商品――化肥為蔗農所需，就免去了農戶在爭取和獲得銀行信用之后，再去市場搜索和購買化肥所需支付的交易費用，也消除了其中的諸多風險，如買到假化肥的風險等。因此，盡管農信社非常愿意向蔗農提供貸款，但仍有相當一部分融資需求被商業信用所瓜分。類似情況在其他調查點也同樣存在，只不過商業信用的提供者不像立新村那樣是產業化龍頭企業，而是當地小規模的私營經銷商而已（2007， 謝麗霜）。

銀行信用是少數民族欠發達地區農戶在政府或專門組織特別制度安排下的被動的最后的選擇，包括農業銀行和一些非政府組織 （NGO）在貧困地區針對貧困人群發放的扶貧貸款以及央行再貸款資金支持的農村信用社小額信用貸款和農戶聯保貸款。這些政策措施實施以來，貧困人口的受益面還是非常有限。

（四）少數民族欠發達地區農戶信貸資金運用存在的問題

少數民族欠發達地區廣泛存在的人情借貸、部分商業信用和專門針對農戶的信用貸款，都具有金額小、期限較短的共性，這恰好與少數民族欠發達地區小農經濟的生產方式相匹配，可以較好地維持少數民族欠發達地區小農經濟的簡單再生產，符合小農生存性需求和安全目標的基本追求，但很難使貧窮的農戶走上富裕的道路。在小額資金的支持下，限于土地的狹小化，農戶繼續滿足于維持口糧的生產，通過兼業化途徑獲得必要的收入，而缺乏引進新的技術、改良品種提高農業生產效率的動力。若發生自然災害，則可能造成農業生產完全失敗使農業生產收益存在極大的不確定性，甚至還有可能使農戶返貧，并背上較重的債務。小額信貸的資金供給方式無法改變目前的少數民族欠發達地區“半工半耕”的農業生產現狀，農戶積累很難增加，擴大再生產的資金缺口無法彌補，小農經濟得以繼續維持，無法擺脫 “低效率-低投入-低效益-低產出-低收入”的惡性循環。

我國少數民族欠發達地區普惠金融發展的難點

（一）農村金融的覆蓋面較低

1.農村金融機構的布局偏離農村。根據普惠金融的理念，農村金融應首先努力解決服務空白問題。因此，農村金融機構應首先布局在金融服務空白的村鎮，才能更好更方便地為農戶提供金融服務。我國正規涉農金融機構的農業銀行，在20世紀90年代中期因為特殊的原因曾一度遠離農村，雖然2008年成立了 “三農事業部”，旨在擴大對農村的金融服務，但據調查發現，農業銀行的分支機構大都設立在縣城，很少輻射到偏遠的農村地區。即使具有 “草根特色”的新型農村金融機構，其布局也不足以解決服務空白問題。比如，村鎮銀行和小額貸款公司大多選擇在經濟條件較好的城區或郊區，很少設立在國家重點扶貧開發縣內。

2.農村金融機構服務對象偏離農戶。從我國農村金融機構的服務對象來看，農業銀行突出對產業化龍頭企業、農業專業大戶、家庭農場、農業合作社等進行服務；村鎮銀行和小額貸款公司追求的金融服務對象大多是富裕客戶、種養專業大戶以及規模較大的企業，遠離了低端農村客戶。

3.農村金融機構發展緩慢。新型農村金融機構的數量增長不平衡，其中村鎮銀行的數量增長較快，貸款公司和農村資金互助社的發展卻非常緩慢。實際上，由于我國農村金融目前最主要的任務是解決相對弱勢的普通農戶的金融需求，在新型農村金融機構中，只有農村資金互助社是能夠代表普通農戶利益的金融組織形式，它不僅能解決向農戶借貸的信息不對稱以及信貸中發生的審核成本過高問題，還能組織建立農民社區共同體。然而，農村資金互助社零增長的現狀嚴重制約了農村金融機構的 “普惠式”發展。

（二）新型農村金融機構的可持續發展能力較弱

1.新型農村金融機構的盈利能力較差。與銀行業金融機構和商業銀行的平均指標相比，新型農村金融機構的資產收益率和資本利潤率都較低，這表明新型農村金融機構的盈利水平較低。

2.新型農村金融機構的風險較高。存貸比逐年上升的主要原因是貸款增長幅度大于存款增長幅度，表明新型農業機構的流動性較差；資產負債率雖處于下降的趨勢，但始終保持在高位，表明新型農村金融機構存在一定的運營風險。

3.新型農村金融機構的業務擴張能力較弱。業務擴張能力主要是指金融機構擴大金融服務范圍、提高市場占有率所具備的素質與水平，較強的業務擴張能力是新型農村金融機構實現可持續發展的重要保障。然而，由于新型農村金融機構的從業人員整體缺乏系統的金融專業知識和全面的業務操作技能，金融機構業務人員只習慣于普通的經營模式與服務思維，產品單一、服務僵化，而對于貼近農村、適合農戶的特色化、多元化的金融需求的創新較少，業務擴張能力匱乏。

（三）農村金融減少貧困的效果有限

上世紀50-60年代的二元經濟理論認為，發達的城市工業從欠發達的、貧困的農村地區吸收勞動力，可以消除農村貧困問題。但這種 “涓滴”方法不能有效地解決農村貧困問題。一般來說，只有農村經濟的快速發展才是消除農村貧困最有保障的途徑。我國新型農村金融機構自成立之初就肩負著這樣的使命，然而實際情況是，我國新型農村金融機構發揮減少農村貧困的效果非常有限。

發展完善我國少數民族欠發達地區普惠制金融體系的戰略思路

發展少數民族欠發達地區經濟，支持少數民族欠發達地區的人群脫貧是一項復雜巨大的系統工程，而金融支持少數民族欠發達地區改變小農經濟的生產方式實現工業化和城鎮化將是解決問題的有效途徑。從國際經驗看，對少數民族欠發達地區的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設立政策性金融機構，直接向少數民族欠發達地區注入信貸資金；政策引導型則是政府通過制定優惠政策，引導市場力量加大對這些領域的投入。政策性支持是少數民族欠發達地區金融的一個重要特征，但少數民族欠發達地區金融并不僅僅局限于政策性金融行為，還包括商業性、合作性與慈善性的金融行為，是一個相對完整的金融體系。根據國際經驗并結合我國實際，可以考慮從金融法律制度體系、機構組織體系和政策扶持體系等3個方面完善我國少數民族欠發達地區普惠制金融體系框架。

（一）健全體系，打牢基礎

1.建立支持少數民族欠發達地區經濟發展的金融法律體系。許多國家為支持欠發達地區的經濟開發，制定了專項的法律。例如，美國的 《聯邦農業貸款法案》，日本的 《日本開發銀行法》、 《日本育英會法》，德國的《德國復興信貸銀行法》，韓國的 《韓國產業銀行法》、 《韓國長期信用銀行法》，印度的 《農業中間信貸和開發公司法案》等等。這些法律在發展過程中不斷完善，為促進支持弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體的金融機構發展起到了保障作用。鑒于我國少數民族欠發達地區金融體系的一般運行規律和經營特征，又承擔了某種政策性和開發性任務。因此，發展少數民族欠發達地區金融必須遵循一定的特殊規則，這就需要加強少數民族欠發達地區金融法律法規體系建設。一是加強對支持少數民族欠發達地區開發等政策性金融的立法，使我國政策性銀行運營有必要法律保障。在立法步驟上，可以采取先制定行政法規，再逐步過渡到一般法律的形式。二是加強對民間金融的規范和引導。通過完善法律規定，在依法打擊和取締 “高利貸”、“地下錢莊”、非法集資等金融活動的同時，對正當的民間金融行為以適當的保護。

2.建立健全少數民族欠發達地區金融服務組織體系。在支持欠發達地區發展方面，各國普遍采取政策性金融、開發性金融等支持方式，目前全世界專門為開發欠發達地區而設立的金融機構數量已達到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲幾乎每個國家都成立了專門扶持區域開發的銀行。在支持少數民族欠發達地區弱勢群體發展方面，有150多個國家建立了養老保險機構，有半數以上的國家建立了政策性醫療保險機構，還有很多國家建立了多種形式的助學貸款資助體系，在促進經濟發展和社會穩定等方面發揮了重要作用。參照各國的做法，建立我國少數民族欠發達地區的普惠制金融組織體系，除了要設立包括政策性金融、開發性金融、商業性金融和合作性金融等傳統金融組織形式，也應包括風險投資、擔保、保險、租賃、小額信貸等創新金融組織形式，并形成不同金融組織形式相互并存、定位明確、合理分工、功能互補、有序競爭、協調發展的格局，以滿足少數民族欠發達地區弱勢產業、弱勢群體和欠發達地區多元化、全方位的金融需求。

3.建立健全少數民族欠發達地區金融政策扶持體系。由于對少數民族欠發達地區、弱勢產業和弱勢群體的投入存在效益衰減、投資回報率低、風險率高的特征，因此，如果完全采取市場化運作方式，資本自主投入的可能性很小。為此，世界各國通過財政為相關金融機構注資、提供擔保、減免稅收、利息補貼等政策扶持，來提高投資的補償率。例如，德國政府對德國復興信貸銀行扶持弱勢產業和地區發展的所有債務進行擔保，并給予其全部免稅和不給股東分紅的特殊政策，利潤全部用于補充資本金。美國聯邦政府對向欠發達地區投資提供信貸的私人金融機構給予信貸保證，在西部開發的鐵路網建設中，聯邦政府通過給予鐵路公司以種種優惠金融政策來提高其籌資能力。

政府的政策引導和扶持是少數民族欠發達地區金融發展的一個共同特征。具體到建立少數民族欠發達地區普惠制金融體系而言，一是政府要為特定金融機構的資金來源提供可靠渠道，為其政策性的信貸投放提供擔保，以確保其運作的可持續性；二是財政對有關金融機構和金融業務的稅收優惠和財政補貼，在業務活動中，財政與金融部門緊密配合、相互協作；三是以農業保險、失業保險、社會最低生活保障等形式加大對少數民族欠發達地區及人口的轉移支付，增強其抗風險能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。

（二）抓好現有涉農金融機構的轉型

1.正規涉農金融機構普惠 “三農”的轉型： （1）合作性金融機構的轉型。應當是以合作金融為中介，利用農戶之間、農戶與企業之間的合作，依托合作性金融產品的創新，主要針對分散農戶、專業大戶、家庭農場、農民專業合作社提供特色化金融服務。（2）商業性金融機構的轉型。應該結合利用農業銀行的資金優勢、中國郵政儲蓄銀行和農村信用合作社的網點優勢以及信息成本低的優勢，采取打包貸款、聯合貸款的形式，為農村龍頭企業等中高端客戶提供規模化、產業鏈的金融服務，尤其是對當地特色產業進行扶植，不斷豐富金融產品，提高盈利水平，增加對農村地區的投入。 （3）政策性金融機構的轉型。一是充分利用農發行的政策優勢以及農信社和郵政儲蓄機構的網點和信息優勢，通過財政補貼、低息貸款等方式為金融服務空白鄉鎮的分散農戶提供基礎金融服務；二是利用農發行的政策引導優勢，不僅要起到對農村資金的儲蓄動員作用，而且要將城市資金引導并注入農村地區的發展，減少農村地區的儲蓄外流問題，形成農村地區的資金 “內循環”；三是利用農發行的政策優勢，重點關注農業科技化過程中遇到的資金瓶頸問題，通過再貸款、批發貸款等形式扶植農村特色產業。

2.新型農村金融機構普惠 “三農”的轉型： （1）加大對新型農村金融機構的補貼，減少其提供高覆蓋金融服務的成本，為提高新型農村金融機構的覆蓋范圍，進一步完善對農村偏遠地區的金融服務，應出臺專門針對新型農村金融機構的優惠政策，加大財政政策的支持力度。 （2）拓寬新型農村金融機構的融資渠道，保證其提供高覆蓋金融服務的資金來源。從政策支持方面而言，一是中國人民銀行應該對新型農村金融機構執行比一般商業銀行更加靈活的存貸準備金率，如可以采取較低的存款準備金率或執行不繳納存款準備金的政策；二是中國人民銀行應該對新型農村金融機構免征監管費用；三是中國人民銀行應該允許村鎮銀行免費接入支付結算系統；四是鼓勵以中國農業發展銀行為代表的政策性銀行向新型農村金融機構大量批發支農資金，同時增加中國人民銀行對新型農村金融機構的支農再貸款。從制度保障方面而言，一是建立大中型商業金融機構與新型農村金融機構的信貸合作制度，保證新型農村金融機構有充足的資金借貸給農戶或農村小微企業；二是建立新型農村金融機構的融資融券制度，允許新型農村金融機構通過發行債券、票據等方式向廣大農戶進行資金的籌集；三是制定農村地區再投資法制度，減少農村資金的外流。

3.農業保險普惠 “三農”的轉型。旨在完善減少農村貧困的農業再保險和巨災風險分散機制，逐步形成對重大自然災害的巨額賠付制度，建立農業巨災風險轉移分擔機制。

4.發展普惠 “三農”農村金融體系的支撐，為農村普惠金融的發展創造良好的外部環境。譬如，采取多種方式完善農村信貸擔保制度，完善農村征信體系，建立小額支付系統，建立存款保險制度，借助網絡系統搞好服務等。

（三）多管齊下，形成合力

貧困表面上表現為生產、收入、消費等生存狀態的貧困，實質上是經濟、政治、文化等方面的權利配置上的貧困。要使低收入群體真正走出“貧困陷阱”，就必須創造條件，給貧困者以平等的發展機會。其中，享有良好的金融服務就是貧困者獲得平等發展機會的重要部分。

1.確立市場化扶貧觀念，發揮金融在扶貧開發中的 “造血”功能。傳統的反貧困的理論中，政府的 “輸血式”扶貧僅從外部松動了貧困的土壤，而并未從內部徹底打破貧困的自我循環機制，造成返貧現象突出。要打破這種貧困惡性循環，需要在以往政府“輸血”的基礎上，確立市場化扶貧觀念，發揮好金融在脫貧致富中的 “造血”功能。孟加拉國的鄉村銀行的創始人尤納斯曾指出： “窮人不需要我們的同情，他們只需要一只援助的手。以金融服務的方式給予援助是最重要的一種方式。”政府、金融機構有責任通過某種機制和工具的創新，為那些缺乏資金但擁有強烈致富愿望和能力的低收入人群提供信貸支持，增強低收入群體自我發展的機會和能力。近年來，國內外金融扶貧實踐證明，在政府財力不足的情況下，采取金融方式扶貧能起到財政方式不能起到的作用。

2.完善少數民族欠發達地區基礎設施。催生有效金融需求。降低金融扶貧成本。健全的基礎設施是金融扶貧有效開展的前提。少數民族欠發達地區大多自然條件惡劣，交通、水利、電力等基礎設施滯后，導致少數民族欠發達地區經濟發展乏力。一方面難以催生貧困群體的有效金融需求；另一方面金融機構在少數民族欠發達地區開展金融服務所產生的交易成本、管理成本較高，出于盈利本能，金融機構在少數民族欠發達地區的網點布局少，金融供給不足。政府要發揮好財政職能，加強少數民族欠發達地區基礎設施建設和為少數民族欠發達地區提供公共產品 （包括教育、法制、社會保障等），催生有效金融需求；采取稅收優惠、補貼等多種措施降低金融機構在少數民族欠發達地區提供金融服務的交易成本，引導金融機構網點和資金向少數民族欠發達地區延伸。

3.推動傳統正規金融機構與新興非正規金融機構合作。發揮各自扶貧的比較優勢針對少數民族欠發達地區金融服務不足的問題，國家一方面對傳統金融機構進行機制、產品等方面的存量改革；另一方面，允許條件成熟的地區試點諸如村鎮銀行、小額貸款公司和村級互助金等新興金融機構，實施增量改革。一般來說，正規金融機構具有資金雄厚、管理水平高、組織制度完善等優勢，但也存在信息方面的劣勢。非正規金融機構具有靈活、便捷和信息方面的優勢，但存在資金、制度和管理方面的劣勢。在加快少數民族欠發達地區扶貧開發這個共同目標下，可借鑒國外農村金融互聯體系，探索由金融機構監管部門牽頭，各類型金融機構深度參與、多方共贏的互聯信貸模式，推進正規金融機構和非正規金融機構在資金、信息和運行機制方面的合作，形成金融扶貧合力，發揮各自優勢，彌補各自不足。

4.建立金融扶貧對象篩選機制，提高瞄準精度。金融扶貧的對象主要應是那些具有致富愿望和生產技能的相對貧困的低收入群體。對于那些不具備生存能力的絕對貧困群體，應有政府通過財政支付轉移的方式保障其生存需要。對于那些中等收入以上群體，由于其收入水平相對較高，不應再進入金融扶貧之列，否則會進一步拉大階層間貧富收入差距。但從目前小額信貸的目標人群來看，經常以中等收入或中等收入以上的農戶為主，李小云 （2011）研究發現，在扶貧項目中，貧困戶受益比例僅為16%，中等戶為51%，富裕戶為33%。因此確立有效的金融扶貧對象瞄準工具和篩選機制，避免扶貧目標偏離尤為必要。可根據評價對象的初始財富，受教育程度，生產技能，致富愿望，身體狀況等情況，建立金融扶貧對象評價體系，確立金融扶貧對象，并隨扶貧對象的收入水平，進行動態調整，提高瞄準精度，確保有限的金融資源真正配置給低收入群體。

5.建立多維立體化風險防范分擔體系，確保金融扶貧可持續發展。金融扶貧出發點和落腳點是扶貧，但金融機構作為追求利潤的企業，如何使其在承擔社會責任的同時，規避好扶貧對象因自然災害、重大疾病、意外傷害、所經營項目經營狀況差、信用缺失等狀況形成的經營風險，是金融扶貧必須解決的一個難題。總結國內外金融扶貧的成功案例，可在以下幾個方面進行創新： （1）設立擔保基金。通過財政控股和參股的形式開辦擔保公司，開展綜合性融資擔保，對農民在金融部門不能辦理抵押貸款的資產提供擔保。 （2）組建鄉鎮產權交易中心。加快農村土地承包經營權、集體林地承包經營權、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權和房屋所有權等 “五權”，確權辦證，納入擔保抵押范圍，開展物權交易等相關業務。（3）試點農民信用等級評定工程。按照政府先期發動、后期農民自管的模式，組建包括黨員，駐村干部，村民代表及銀行工作人員在內的評定小組，建立信用檔案，發放信用證，評定信用村，提高農民信用意識。

同時，普惠金融組織可以利用互聯網、移動支付等工具來創新金融產品，設計出適合小微企業和農村居民生產生活的金融產品，進一步激活農村居民及小微企業對金融服務的需求。通過實現高科技與普惠金融的結合，不僅能夠彌補實體金融組織在農村地區開展金融服務的高成本，還能夠實現金融產品的創新，更好地滿足農村對金融的需求。

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