我國國企改革路徑探討

■畢于榜 劉桂素

我國國企改革面臨許多深層次的矛盾和問題，國有產權單一、 “一股獨大”等問題尤為突出，由此導致了國有企業治理機制存在先天缺陷，嚴重影響了國有企業市場化經營機制的形成。大力發展混合所有制經濟是解決這一問題的有效途徑和辦法，也是深化國企改革的突破口。

混合所有制改革面臨的問題和障礙

國有企業通過引入多種經濟成分進行混合所有制改革，對于整合資源優勢，規范公司治理，轉換企業經營機制，建立現代企業制度，提高國有經濟的控制力和競爭力，優化國有經濟布局，促進經濟結構調整具有重要意義，但當前面臨的一些問題和存在的一些制度障礙嚴重制約了國企混合所有制改革的深化。

改革開放以來，國有經濟得到長足發展，但國有經濟布局仍存在著數量過多、戰線過長、資源配置重點不突出、規模不經濟以及產業結構趨同現象嚴重等不合理的狀況，嚴重制約了國有經濟的競爭力和控制力。此前，就宏觀而言，國企改革的一個主要方向是對國資和國企做戰略性重組，破除行政壟斷；國企應主要提供公共產品和服務，從一般競爭性行業真正退出來。但時至今日效果并不理想，其問題關鍵之一還是對國有經濟缺乏嚴格而準確的定位。由此使得國有企業在競爭性領域過快膨脹，一度出現 “國進民退”現象，也嚴重限制了非國有經濟的發展空間。國有經濟的定位問題關系著國有企業進行混合所有制改革的領域、范圍及程度。因此，國有經濟的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

目前各界最擔心的是混合所有制改革過程中的國有資產流失問題。在上一輪國有企業改革過程中出現了蠶食和侵吞國有資產的情況，引起市場較大關注并一度引發了學界的大討論。一些人將國有企業民營化改革視為 “一頓瓜分國有資產的盛宴”，并強烈要求 “停止以民營化為導向的產權改革”，一度使得國企改革停滯。為防止國有資產流失，維護社會公平，國務院曾專門發文規范國有企業改制，相繼叫停管理層收購 （MBO）和員工持股。對于本輪國企混合所有制改革，十八屆三中全會提出 “允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”； “允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”，對此很多國企負責人和民企的老總都怕承擔 “賤賣和瓜分國有資產”的罪名。如果不能從法律法規上規范操作流程，出臺具體方案以防止國有資產的流失，打消企業負責人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進。

產權是所有制的核心，發展混合所有制，必須確保產權明晰、保護嚴格。十八屆三中全會要求 “完善產權保護制度”，不僅明確 “公有制經濟財產權不可侵犯”，還強調“非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。當前由于多種原因，不同所有制的產權保護強度還存在不一致的情況。國有資本的產權以國家信用為后盾得到充分的保障，而非公經濟的產權保護仍然面臨不確定性，企業家財產權被公權侵害的現象時有發生。如果對產權沒有嚴格的制度保障和法律保障，要真正激發民營企業家在一個不確定性的市場中投資創業是難以辦到的。在產權保護力度不統一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的 “獨角戲”，即便壟斷行業放開，民營資本也未必敢進去。

民營經濟獲得了快速發展，展現出強勁生機與活力，并為推動國民經濟發展做出了重要貢獻，但是在具體實踐過程中民營經濟仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經營環境仍存在諸多不利因素。一是當前還存在市場主體權益不平等、機會不平等、規則不平等現象，民營資本投資領域受限。雖然國家先后出臺一系列產業發展政策，逐步放開國有壟斷產業，但非公有制企業在發展空間、產業準入、資源獲取方面仍存在種種有形或無形的限制。二是我國對于中小投資者保護制度還很不完善。在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業時往往缺乏話語權，其合法權益得不到有效保護，市場機制無法充分發揮作用，導致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示 “如果不控股，將不會進入”。由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實質性推進。

如何推進國企改革

我國國企改革應從克服自身的弊端入手，按照十八屆三中全會的決定，發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。當前的具體做法有以下幾點：

第一，去行政化管理體制，更好地發揮出資人義務。國有企業若采取政企合一的方式，會使得政府既是制定法律與政策的 “裁判員”，又是直接負責企業經營的 “運動員”，且容易引發由權利尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理，在決策體制、用人機制、分配方式等等方面，都在沿用長期以來的行政體系。比如，一項投資決策往往在經過了企業內部多層次決策后，還在外部要經過國資委、發改委、商務部、外管局甚至國務院等眾多機構的審批。這不僅發揮不了企業的積極性和責任心，而且，還極大地影響了決策效力，錯失重大商業機會。其實，細究起來，哪一項國企的重大決策失誤，不也都是這種行政長官體系審批后的結果呢？國企改革的重要內容之一，就是要提升企業運行市場化水平，把該由企業決策的內容交由企業，并由企業承擔決策責任；把該由政府履行的出資人義務落實到實處，而不是參與到本應該由企業所做的具體決策之中。而國企內部，也不應該以行政長官方式經營企業，一定得把企業實實在在地當作企業來經營。

第二，實現股權多元化。在我國范圍內的各種所有制企業都是納稅人，都一樣地產生就業機會，都是我國經濟的組成部分。我們不應絕對地認為國有企業就必須做到政府控股，或者是政府占絕對控股地位；同樣，國企投資并購，也不必都要控股。適度地股權多元化，包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵國有企業管理層和員工持股，都是可以嘗試的。通過股權多元化完善公司治理，可以更好地調動各方面的積極性，充分發揮國有資產的作用，提升企業運營的效率。

第三，政府和國企要有所為有所不為，逐步推動國有資本從競爭性領域退出。對于那些具有政治和經濟戰略意義的、關系國計民生的行業，國家應加強控股權，而對市場化程度較高的競爭性行業，應該由民營企業控股或國家相對控股。競爭性領域的國企，可以在行業發展初期重點進行行業內關鍵共性的技術研發，待國內技術和市場發展相對成熟后，逐步通過一定比例的股權出售，鼓勵社會資本進入。當市場失靈時，國企和國有資本要毫不含糊地進入私人企業難進入的市場，當市場成熟時也要毫不猶豫地退出。

總之，只有做到遵循市場經濟規律，促進國有資產管理體制的創新，國有企業改革才能有所成效。