關于中國被征地農民養老保障問題的思考

程萍萍

摘 要：改革開放以來，中國的社會主義建設事業蓬勃發展，城市化現代化發展步伐加快，隨之而來引發了農村土地征用的常態化，并產生了大量農民失去賴以生存的土地現象的產生，這樣在一定程度上剝奪了農民的部分現實權利，也無形中造成了無地無保障的弱勢群體的出現，因此必須制定有效的制度安排來確保如此龐大弱勢群體的切身利益。更隨著社會轉型的加速，完善中國廣大農村地區養老保障制度也顯得尤為迫切，構建一套符合中國廣大被征地農民的社會保障體系也是符合中國特色社會主義事業建設的必然要求的。

關鍵詞：被征地；農民；養老保障；路徑選擇

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）01-0027-02

一、當前中國被征地農民面臨的養老風險

1.傳統家庭養老功能的弱化。在中國廣大農村地區，家庭養老和土地養老仍作為最基本的養老保障方式而存在著，但隨著社會經濟的快速發展，傳統的家庭養老功能逐漸弱化，主要表現為：首先隨著中國計劃生育政策的影響，“四二一”的家庭模式逐漸增多，家庭養老保障功能也必然隨之而減弱，如果缺乏有效確實的保障力量的加入將會給家庭和社會的養老帶來一系列問題；其次，隨著西方價值觀念的入侵，年輕一代受多種環境因素的影響，傳統的孝敬贍養老人的道德價值觀念也發生著淡化，新一代年輕人也深受社會競爭壓力等問題的困擾而成為影響家庭和睦社會安定與否的因素；再次，一個重要表現就是“空巢”老人的出現，青壯年人口大量外出工作使得家庭養老功能切實下降。被征地農民中很大一部分都表現為年齡較大，身體素質較差，受文化教育水平較低，在缺乏土地切實保障狀況下家庭養老功能基本難以持續。

2.被征地農民養老保障不完善。全國各地在針對被征地農民養老保障方面存在的缺失積極探索制定了相關政策，具體可分為六種類型：一是納入城鎮社會保障體系，具體有城鎮職工基本養老、醫療、失業保險或城鎮居民最低生活保障體系。二是納入農村社會養老保障體系。三是就這一特殊群體建立具體的被征地農民社會保險制度。四是建立被征地農民社會保險制度。五是將其納入小城鎮社會保險制度體系。六是將其納入商業保險模式。

由上述可以看出，中國對建立被征地農民社會保障制度的重視，這些政策措施在不同程度上幫助農民解決了一定的后顧之憂，基本的被征地農民社會保障制度被初步確立，但由于受中國經濟社會發展水平和制度條件的制約，在中國各地初步嘗試總結經驗的基礎上還仍存在一些實際持續運轉等困難。

3.缺乏穩定持續的資金支持。在土地征用之初，被征地農民的生活還是可以在一次性補償的支持下安穩度過，但隨著時間推移，受農民收入情況、身體健康狀況和年齡等的影響，被征地農民的后續養老保障問題較大。一方面，不少農民個人繳費能力是很有限的，持續性也受到影響；另一方面，由政府出資支持的話具體責任難以到位，在出資機制上政府所繳納保險費用從土地出讓金中支取，加上各地政府基礎設施建設等資金大量投入，隨著人民生活水平提高和物價上漲，養老金的發放標準也必須做出相應提高，這樣無形中帶來了很大的資金短缺漏洞，這個問題也是影響被征地農民社會保障能否健康持續發展的重要問題。

4.立法滯后與相應保障機制缺失。立法滯后主要表現在缺乏統一明確的監督監管運行體制，由于受各地具體情況不同影響，中國的被征地農民養老保障制度目前缺乏法律的明確規定，尤其是在制度的運行，資金的管理監督和資金的保值增值方面都難以達到法律層面的規范。此外，被征地農民養老保障統籌層次過低，除了有借用商業保險之外各地的養老保障制度試行還處于村級范圍，再加上部分村組干部素質不高，村務事項公開流于形式，財務公開缺乏透明度，在一定程度上也造成了土地征用費用以合法或不合法的形式流失，嚴重損害了這部分農民的切身利益，因此相應法律規范的滯后和保障機制的缺失也影響著被征地農民養老保障制度的建立和完善。

二、建立被征地農民養老保障制度的必要性分析

首先，中國現在處于工業化發展的攻堅階段，城市化的發展在工業化發展過程中起著至關重要的作用，城市化的滯后會影響到中國人地關系趨于緊張，導致農業勞動生產力降低，導致中國城鎮第三產業缺乏動力。而城市化發展的過程又與中國社會保障體系之間是一種緊密聯系的過程，必須充分發揮其相互促進的積極效果使中國城市化進程和社會保障體制更加完善和諧。近年來，中國城鎮化速度不斷加快，被征地農民數量急劇增加，這些社會弱勢群體的養老保障問題如果不能有效合理解決就會嚴重影響到城鎮化進程中土地的有效征用。

其次，完善被征地農民養老保障制度是構建中國社會主義和諧新農村的必然要求，中國社會和諧發展就必須關注到占廣大多數農民的切身利益，增加農民收益，健全被征地農民的社會保障。近年來由于被征地補償安置引起的爭議屢見不鮮，成為影響新農村建設的不和諧音符，征地是社會化城鎮化發展的必經階段，也是農業人口向非農業人口轉移的一種必然現象，卻成為引起社會關注的社會問題，根本原因就在于沒有解決好在征地過程中農民利益的補償及后續的養老保障問題。

此外，完善被征地農民的養老保障制度根本出發點是要維護農民切實利益，實現中國城鄉養老保障一體化發展。近年來，中國城鄉差距不斷擴大，城鄉社會保障水平也相差較遠，鑒于中國的基本國情，快速實現城鄉同等的社會保障是不現實的，必須通過不斷縮小差距逐漸接軌才能最終實現城鄉養老保障的一體化發展。

三、完善被征地農民養老保障制度的構建體系

（一）被征地農民養老保障制度構建原則

1.與中國經濟發展水平相適應原則。由于中國近年來經濟的較快發展，因此對建設用地保持著較高的需求，也正是基于此造成了建立和完善被征地農民養老保障的現實需要，但在較短時期內以較低征地成本獲得土地的現狀也是必須面對的，在建立和完善這一部分群體的社會保障初期只能從低水平廣覆蓋開始，保障被征地農民的基本生活需求，特別是在經濟基礎相對較為薄弱的欠發達地區，被征地農民養老保障的開展必須以當前地區經濟發展水平和農民生活現狀為基礎而展開。

2.堅持集中管理下的分類指導原則。在中國建立統一的被征地農民養老保障制度是基本需要，但必須在此前提下根據中國多地區發展不平衡的原則進行分類指導，制定出多層次多形式的養老保障制度以適應不同地區不同群體的養老保障需要。

3.養老保障資金的籌集實行三方分擔原則。中國目前處于社會主義初級階段，養老保障資金如果全部依靠國家來撥款會在無形中增加國家財政負擔，無法實現中國經濟的可持續發展，更無法切實維護被征地農民的根本利益，這就需要建立多渠道的資金籌集方式，在土地的征用過程中，無論是當地政府還是集體和個人都可以從中獲得相應的征地補償金，這就要求在保護被征地農民的保險權益是，當地政府和集體以及個人必須共同分擔養老保障資金的籌集，保證兼顧效率與公平。

4.確保城鄉制度相銜接原則。城鄉一體化的社會保障體系是中國社會保障體系建設的最終歸宿，被征地農民養老保障制度與城鎮養老保障體系應該是相區別體現各自特殊性，又應在兩者之間保留一定的相通與兼容，以便實現最終意義上的銜接與統一。保護被征地農民的根本利益，確保實現農村社會保障制度是實現城鄉社會保障一體化從理想走向現實的基本需要。

（二）完善被征地農民養老保障制度的路徑選擇

1.完善征地補償制度。目前來看中國的土地征地制度有失公平，主要是因為中國征地補償是根據土地的原有用途即農業用途來補償的，這顯然是與構建中國社會主義和諧社會相背道而馳的，因此對于征地制度的改革應該著眼于提高被征地農民的生活水平，給予農民的征地補償應該是按照被征土地改變用途后的市場價格。在原來的征地補償制中包括土地原有用途補償損失、附著物和青苗損失補償和遷移安置補助，因此建議在此基礎上增加幾項補償，包括社會保障費用補償，鼓勵建立專項社會保障基金并由政府集體和個人集體出資保障其順利運行；其次還包括土地新用途的增值補償費用，現實表明，這些土地被征用后會較之前農用時期產生巨大的級差地租，并且農民應該享有這部分增值后的收益，以便用于由于通貨膨脹后的生活貧困帶來的養老保障等問題；最后還可以針對被征地農民進行相關教育培訓，及時為被征地農民提供就業信息普及和技能培訓，真正解決農民的后顧之憂。

2.合理確定繳費及待遇水平解決資金問題。被征地農民養老保障資金的籌集與平衡是確保此項制度順利可持續發展的關鍵，因此落實養老保障資金的收入與支出及保值增值也是需要重點考慮的。目前在中國很多地方都實行被征地農民的養老保險模式參照城鎮職工基本養老的模式，實行三位一體的部分積累制，政府出資不低于保障費用總額的30%，并且資金直接從土地出讓金中直接劃撥到統籌賬戶；集體承擔部分不低于保障費用總額的40%；個人繳納部分則可以從安置補助費用中抵繳，并且在繳納時間上應該充分考慮到農民收入的不穩定等因素，實行有一定彈性制度的保障金繳納，可以按月、按季或者按年來根據實際情況自行繳納。

3.建立養老保險激勵機制。在中國被征地農民養老保障制度是強制實行的，但政府仍有責任對這部分農民參保進行有效引導，地方政府應致力于向被征地農民宣傳該制度的意義及農民參保后的受益情況，消除農民心中的懷疑態度，增強農民的自我保障意識，變被動消極參保為主動參保。需要確保被征地農民在合法權利遭到侵害時，為其提供法律援助，讓他們學會用法律的武器來維護自己的合法權利和尊嚴，有效促進其再就業。

農民在中國實現工業化、城鎮化進程中做出了巨大貢獻，在他們失去其賴以生存的基礎和保障時，安置這一部分農民實現農民土地換保障的轉變尤為重要。政府在對被征地農民進行生存保障的同時應該更加注重其發展保障，增加其社會競爭能力，逐漸改革中國目前的農地產權制度，還以農民最大限度的保護，實現社會的和諧發展。

參考文獻：

[1] 郭喜.當代中國被征地農民養老保障問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2012.

[2] 盧海元.建立健全被征地農民社會保障制度的理論思考與政策建議[J].經濟學動態，2004，（10）.

[3] 崔香芬.被征地農民養老保障政策研究[D].南京：南京農業大學，2012.

[責任編輯 吳高君]