城市軌道交通環評審批權限下放的問題及對策

周 鵬 杜蘊慧 宋 鷺 謝詠梅 劉 磊 呂曉君

(環境保護部環境工程評估中心 北京 100012)

城市軌道交通環評審批權限下放的問題及對策

周 鵬 杜蘊慧 宋 鷺 謝詠梅 劉 磊 呂曉君

(環境保護部環境工程評估中心 北京 100012)

針對近年來我國城市軌道交通的建設及規劃情況，分析城市軌道交通發展趨勢。從環境保護部近年來審批的城市軌道交通環境影響評價文件和項目竣工環境保護驗收調查報告著手，結合從地方環境保護及評估部門了解的情況，系統分析后認為：項目環評及驗收審批權限下放后，客觀上導致環評市場的放開以及環評準入門檻的降低，進而引發項目變更難界定、環評和驗收文件質量難把控、項目選址優化調整難度大以及地方管理經驗不足等問題。并據此提出相關對策建議：盡快出臺城市軌道交通變更的認定文件，加強事中事后監管，開展靈活多樣的指導培訓工作，制定監督檢查計劃，加強技術標準建設和基礎性研究工作等。

城市軌道交通；環境影響評價；審批權限；對策建議

為貫徹落實國務院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設項目管理效能，推進簡政放權，環境保護部于2013年11月發布了《環境保護部關于下放部分建設項目環境影響評價文件審批權限的公告》(2013年第73號公告)[1]，將25類建設項目環境影響評價審批權限下放至省級環境保護部門，并要求各省級環境保護部門嚴格建設項目環境準入，依法強化事中事后監管，確保各項環境保護對策措施得到落實。城市軌道交通建設項目環評為其中下放項目之一，但73號公告發布前由環保部審批的城軌項目，其竣工環保驗收仍然由環保部負責。隨后，環保部于2015年3月13日發布了《環境保護部關于下放部分建設項目環境影響評價文件審批權限的公告》(2015年第17號公告)[2]，進一步將火電站、熱電站、冶鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、汽車、大型主題公園等項目環評下放至省級環保部門，同時明確提出“目錄以外已由我部審批環境影響評價文件的建設項目，委托項目所在地省級環境保護部門辦理竣工環境保護驗收”。自此以后，城軌項目無論環評還是驗收都交由省級環保部門負責辦理。

環評及驗收審批權限下放后，能夠承擔城軌項目的環評單位資質從甲級擴展到甲級和乙級均可，市場的開放和準入門檻降低可能導致環評和驗收調查報告質量下降，加上地方環保部門缺乏經驗，相關規定不完善，有可能導致各種問題集中爆發，因此必須加強管理，做好審批權限下放后的配套工作。

1 城軌建設基本情況

相關資料表明，截至2014年底，我國累計有22座城市建成并投入運營軌道交通線路101條，運營里程達3 155 km[3]。而國務院已批復了39座城市的城軌建設規劃，因此城軌建設仍將保持較快增長勢頭，預計至2020年，全國將建設軌道交通里程7 000 km，總投資約3.4萬億元[4]。

據統計，2009—2013年環境保護部共批復了104個城軌項目環評，其中廣東省20個，為各省之最。結合各地批復的城市軌道交通規劃情況分析，我國城軌主要分布于北上廣深等一線城市和穗、蘇、浙等省的城市群，其他省份基本上集中于省會城市。

2 審批權限下放后面臨的問題

2.1 項目變更難界定

城軌從項目可研到初步設計、施工圖設計，再到具體施工階段，其線路走向、站場選址及敷設方式等內容容易發生各種變化。環保部2009—2013年批復的104個城軌項目環評中有24個變更環評，占總數的近1/4。

雖然《環境影響評價法》規定“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件”。但由于環保部門、行業管理部門、建設單位和環評單位等各方對“重大變更”的涵義認識不一，實際操作起來尺度難以統一，項目的“重大變更”認定十分困難。成都、北京、大連等地均發生過城軌項目已基本完工方報送變更環評的情況，大連地鐵公司甚至因為變更行為較為惡劣受到環保部的處罰[5]。與城軌相似的鐵路行業，在2010—2011年間，津秦高鐵、哈齊高鐵、貴廣高鐵等多條鐵路在施工階段與原環評階段設計內容發生較大調整，環保部認為項目存在重大變更，要求項目停工并補辦變更環評手續[6-7]。然而，原鐵道部并不認為上述鐵路調整內容屬于重大變更，雙方爭執不下，而鐵路施工也一直未有停止。因此，兩部門于2012年聯合發布了《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》[8]，以更好地規范鐵路行業的環評變更管理。

2.2 環評和驗收文件質量難把控

目前我國具有交通運輸評價資質的環境影響評價機構，均可從事城軌項目環評及驗收工作。在城軌項目環評審批權限下放后，按我國環評資質管理的要求，具有乙級環評資質的評價單位即可承接相關項目的環評和驗收工作。據統計，截至2013年底，全國共有271家環評機構可進行城軌項目環評工作，其中甲級機構86家、乙級機構185家。而在審批權限下放前的2000—2013年，全國共有24家甲級環評機構主持完成過城軌項目。上述統計結果表明，即使是具備資格的甲級環評機構，大部分也并未開展過此項工作，而審批權限下放后，大量乙級環評機構將具備準入資格，從客觀上講，準入門檻降低了。

城軌項目環境影響面廣，公眾關注度極高，特別是其最重要的減振降噪措施具有一旦安裝便難以更改的特點，必須在準確預測的基礎上精心選擇，如果環評單位的專業知識儲備不足，選擇的不夠合理，項目運營后產生的噪聲和振動影響極易受到公眾的環保投訴。

2.3 線路優化難度大

在2000—2013年，全國共有24家甲級環評機構主持完成過城軌建設項目，其中鐵二院、鐵三院、鐵四院等鐵路系統內的3家環評機構完成的報告書數量占總數量的80%左右。幾大鐵院一般同時承擔項目可行性研究設計與環評任務，設計環評一體有助于前期優化線路，避繞環境敏感區。審批權限下放后，設計與環評分離的可能性增加，而城軌設計專業涵蓋甚廣，包括土建、線路、軌道、安全、結構、給排水，暖通和環保等，環保僅僅是其考慮的一個方面，加上一般環評單位的軌道交通專業知識不足，提出的線路優化建議可能缺乏可操作性而難以被設計單位所接受，因此，環評單位想通過線路優化而改善項目建設對環境質量影響的難度較大。

2.4 地方管理經驗不足

大多數的省級環保部門從未審批過軌道交通環評文件，部分省級環保部門和評估機構甚至從未接觸過相關行業項目，有可能在項目評估及審批時出現偏差。比如，有的省在評估時未能把握城軌的環境影響特點，對規劃環評意見落實情況和選址選線及噪聲、振動等軌道交通線性工程的特有影響及環境要素關注不足；有的省對地鐵的文物影響分析評價深度及管理要求難以把握，專家庫內也缺乏振動控制專家；有的省對城軌通常采用的減振降噪措施缺乏了解，導致在評估過程中對環境影響關注多，對環保措施關注少；對于環保部審批的項目，有的省在驗收時要求建設單位必須不折不扣地一一落實環評報告及批復要求的降噪和減振措施，不能有任何的改變尤其是弱化，卻未能抓住振動和聲環境質量達標這一核心要求。實際上，軌道交通在驗收階段由于線位的改變引起的減振或降噪措施變化十分普遍。例如有些敏感點路段因為軌道線位調整遠離敏感點而降低減振措施的等級，但敏感點處的振動能夠達標，這種措施變化實際上是可以接受的。因此，省級環保部門可能與環保部在驗收時所把握的尺度不盡一致。

3 對策及建議

3.1 盡快出臺城市軌道交通變更的認定文件

環境保護部曾先后于2007年、2012年發布了《關于加強公路規劃和建設環境影響評價工作的通知》(環發〔2007〕184號)[9]，《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》(環辦〔2012〕13號),界定了公路和鐵路建設項目的重大變動以及重新報批環境影響評價的原則，較好地規范了公路和鐵路建設項目的變更環境影響評價管理。城軌與公路和鐵路項目同為線性工程，特別是與鐵路同屬軌道交通，建議參照鐵路和公路建設項目盡快出臺城軌變更的認定文件，并明確需開展變更環評的原則。

3.2 加強事中事后監管

環保部目前正配合國家簡政放權的戰略要求，今后的建設項目環境管理將進一步加大規劃環評的約束力度，強化規劃與項目審批的聯動。同時，環保部還將很快出臺建設項目環境影響后評價管理辦法以及建設項目環境影響事中事后管理辦法。不難判斷，今后的建設項目環評管理制度將弱化竣工環保驗收，代之以加強事中事后監管以及開展環境影響后評價。目前，環保部正在研究修訂《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》，建議環保部門借法律法規修訂之機，進一步提高環境監理和環境影響后評價的地位和作用，從市場準入條件、管理要求、責任主體等方面進一步規范環境監理和后評價工作。

3.3 開展靈活多樣的指導培訓工作

一是要組織開展專題培訓，對審批人員、評估人員、專家和環評單位人員開展有針對性的培訓。審批、評估人員專題培訓內容側重于環評、驗收審批程序及主要的管理思路，以統一管理尺度。環評單位技術人員的培訓則應側重噪聲振動、水環境、空氣環境、公眾參與和環保措施等環境要素的專題培訓。專家是地方環保部門技術評估的關鍵人員，兩個專題培訓都需要參加。二是要建立有效的交流平臺，彌補專題培訓的不足。各地的環境管理各有特點，培訓不可能涵蓋所有的內容，可采用網絡論壇、QQ、微信等便捷方式組建交流平臺，供管理部門、專家和環評人員加入，以交流心得和經驗。三是在遇到某些重大技術難題時，地方審批及評估部門可以在進行技術評估、技術審查及現場驗收時邀請環保部或評估中心相關人員參加，直接予以指導。

3.4 建立設計與環評單位有效合作的機制

對于可行性研究設計單位與環評單位非同一家單位的情況，建設單位應確保兩家單位相互配合，有效合作。首先，建設單位應同時委托可行性研究設計和環評任務，在時間上保證環評單位開展工作不落后于設計單位，以便在環評前期介入設計工作。其次，設計單位在線路選線、敷設方式、站場選址、風亭和冷卻塔位置及風口方向等方面應充分考慮環評單位的意見，及時納入設計文件。對于環評單位提出的局部線路走向或敷設方式與設計不一致的地方，應及時研究采納。對于難以采納的意見，設計單位應進行全面細致的比選論證工作，提出充分的不能采納的理由，必要時可組織專家進行研討。最后，環評單位除具備過硬的環保專業素質外，還應努力學習地鐵設計規范、隧道施工方法、地質災害等專業知識，確保所提的環評建議便于設計單位操作和采納，提高溝通效率。

3.5 制定監督檢查計劃

一方面要加大對環評單位的監督管理力度，定期監督檢查。對不認真負責、弄虛作假的環評單位和項目負責人進行處理，并建立誠信記錄檔案，將有關情況記入誠信信息欄并予以公布；將各單位的相關業績和日?？荚u有關情況在網站上進行公布，讓市場參與監督。另一方面應對地方環保部門進行監督檢查，可采取參加其評估會議、抽查其批復的報告書和批復文件、施工期監督管理及驗收情況等手段。檢查目的除了要查找出環保部門存在的問題外，更重要的是進一步了解地方的困難和需求，制定應對措施，做好指導和支持工作，確保項目下放后的環評審批不出現大的問題。

3.6 加強技術標準建設和基礎性研究工作

審批權限下放后，環保部應將工作重點放在補充和完善相關的技術標準和基礎研究工作上，提高行業整體的環評技術水平。一是盡快開展軌道交通噪聲振動源強的研究工作，建立城軌噪聲振動源強數據庫，增強預測的科學性與準確性。二是開展對減振措施、降噪措施的效果和穩定性研究。目前關于減振和降噪措施的實際效果研究成果較少，導致預測結果與一些措施不匹配。另有一些減振措施雖然減振效果較好，但容易損壞，穩定性較差，作為環保措施就應根據實際情況斟酌。三是城軌環評依據的一些標準文件需要修訂完善。如1988年發布的《城市區域環境振動標準》[10]過于陳舊，不能與國際標準接軌；2009年發布的《環境影響評價技術導則:城市軌道交通》[11]已滿5年，相關專題已經有了最新的研究成果需要納入。

4 結語

城市軌道交通環評審批權限下放是環境保護部簡政放權的舉措之一。國務院明確提出，加大簡政放權力度，但必須放管結合，確保地方環保部門接得住，管得好，絕不能一放了之。國家和地方兩級環保部門應實行有效銜接，國家環保部門在放權的同時應加強指導和監管，將工作重點從環評審批轉為抓緊出臺相關的法律法規、技術標準和規范，地方環保部門在接權的同時，則應加強相關管理和技術人員的培訓，進一步充實地方專家庫，并及時與上級環保部門溝通銜接，最大限度地發揮好簡政放權這一國家政策的作用。

[1] 環境保護部.環境保護部關于下放部分建設項目環境影響評價文件審批權限的公告 [EB/OL].(2013-11-15)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm.

[2] 環境保護部.關于發布《環境保護部審批環境影響評價文件的建設項目目錄(2015年本)》的公告[EB/OL].(2015-03-16)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm.

[3] 中國城市軌道交通協會.2014年我國城軌交通線路概況[EB/OL].(2015-1-27)[2015-03-20].http://wcm.cnautonews.com/pub/gdjt/hyxw/ 201501/t20150127_343670.htm.

[4] 虞行國.不落輪旋車制造裝備在軌道交通領域的應用[J].金屬加工:冷加工，2013(11)：22-24.

[5] 環境保護部.關于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環境影響報告書的通知[EB/OL].(2014-12-04)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm.

[6] 傅明.貴廣高鐵環保進退[EB/OL].財經.(2012-03-11)[2015-03-20].http://magazine.caijing.com.cn/2012-03-11/111737205.html.

[7] 王爾德.哈齊高鐵違反環評制度,環保部再次叫停高鐵項目[EB/OL].21世界經濟報道.(2012-06-02)[2015-03-20].http://www.21cbh.com/HTML/2012-6-2/wNMDY5XzQ0NTcwNw.html.

[8] 環保部，鐵道部.關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知(環辦[2012]13號)[EB/OL].(2012-01-21)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_2231 51.htm.

[9] 環境保護部.關于加強公路規劃和建設環境影響評價工作的通知[EB/OL].(2007-12-01)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172488.htm.

[10] GB 10070—88 城市區域環境振動標準[S].北京：環境保護部，1988.

[11] HJ 453—2008 環境影響評價技術導則 城市軌道交通[S].北京：環境保護部,2008.

(編輯：曹雪明)

編者按 城市軌道交通蓬勃發展，迎來了網絡化運營時代，人們出行時對交通的舒適、快捷、方便提出了更高要求。為了實現更高層次的出行效率，重慶市軌道交通(集團)有限公司聯合北京交通大學城市軌道交通研究中心進行了“網絡化運行模式及其實施條件”課題研究，提出了在網絡規劃階段就要考慮線路的互聯互通，跨線運營，快慢車模式以及相應車輛、供電、通信、信號，網絡調度模式，并確定實施的原則、方法、接口，為將來線路互聯互通預留條件。本期先報道線路互聯互通的研究成果，以供其他城市在網絡化互聯互通規劃階段參考。

Main Problems and Countermeasures:Delegation of EIA Examination and Approval Authorities for Urban Rail Transit

Zhou Peng Du Yunhui Song Lu XieYongmei Liu lei Lv Xiaojun

(Appraisal Center for Environment & Engineering Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012)

The construction and planning situations of Chinese urban rail transit in recent years are introduced and its development trend is analyzed in the future. Referring to the Environmental Impact Assessment (EIA) documents and the acceptance investigation reports of environmental protection for completed construction projects approved by Ministry of Environmental Protection in the past several years and some relevant materials provided by the local environmental protection and evaluation departments, the authors made a systematical analysis on the situation after delegation of EIA examination and approval authorities. It was found that due to the delegation of authorities,it was difficult to define a project change, to control the quality of EIA documents and acceptance reports and to optimize the project location and the local government could not obtain sufficient expertise in EIA management, which resulted in the market liberalization and reduction of barriers in EIA. Finally, the authors put forward some countermeasures and suggestions, including formulating documents to identify project changes as soon as possible, strengthening supervision during the progress and afterwards, carrying out various guiding and training work, making inspection plan, enhancing the establishment of technical standards and basic research work, etc.

urban rail transit; (Environmental Impact Assessment)EIA; approval authority; countermeasures

2015-04-07

2015-05-08

周鵬，男，碩士，工程師，主要從事環境影響評價方面的研究，zhoupeng@acee.org.cn

環保部環境影響評價課題(1441402450017)

U231

A

1672-6073(2015)05-0006-04