填海項目竣工海域使用驗收測量工作若干問題探討

孫欽幫，陳燕珍，陳兆林，李德鵬，王陽，馬軍

(1.國家海洋環境監測中心 大連 116023； 2.國家海洋局大連海洋環境監測中心站 大連 116015)

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填海項目竣工海域使用驗收測量工作若干問題探討

孫欽幫1，陳燕珍2，陳兆林1，李德鵬1，王陽1，馬軍1

(1.國家海洋環境監測中心 大連 116023； 2.國家海洋局大連海洋環境監測中心站 大連 116015)

填海項目竣工驗收是由海域管理向土地管理轉變的法定程序，同時也是海洋管理部門對填海造地活動進行海域使用監督管理的重要環節。文章對當前填海項目竣工驗收測量工作存在的問題進行分析，希望能為填海項目竣工海域使用驗收工作的實施、評審和管理提供一定的借鑒。

填海；土地；竣工驗收；測量

近幾年，沿海城市通過填海造地來緩解城鎮和工業建設用地供需緊張的矛盾。根據國家海洋局《海域使用管理公報》，2011年全國填海造地13 954.92 hm2；2012年全國填海造地8 619.08 hm2；2013年全國填海造地13 169.54 hm2。隨著填海項目海域權證書換發土地使用權證書需求的增多，越來越多的填海造地項目將進入海域使用驗收階段。

考慮到驗收測量是填海項目竣工驗收工作的重要組成部分，本文分析了當前填海項目竣工驗收測量工作存在的問題，并提出了相應的建議和對策措施，希望能為填海項目竣工海域使用驗收工作的實施、評審和管理提供一定的借鑒。

1 填海項目竣工驗收工作的現狀

1.1 填海項目竣工驗收工作的提出

根據《中華人民共和國海域使用管理法》第三十二條規定：“填海項目竣工后形成的土地屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起3個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊換發國有土地使用權證書，確認土地使用權”。

填海項目在獲得海域使用權證書后，需要對填海項目進行海域使用驗收，通過后才能把海域使用證換成土地使用證。為了加強對填海項目海域使用的監督管理，規范填海項目竣工海域使用驗收工作，國家海洋局于2007年6月頒布了《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》。因此，填海項目竣工驗收是由海域管理向土地管理轉變的法定程序，同時也是海洋管理部門對填海造地活動進行海域使用監督管理的重要環節，在國家海域和土地管理體系中具有重要的地位。

1.2 填海項目竣工驗收工作的現狀

自2007年《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》實施以來，全國各級海洋管理部門組織開展了700余個填海項目的竣工驗收，有效規范了全國填海項目竣工驗收工作，填海項目的監督管理進一步加強。

但隨著我國沿海海域資源開發利用的快速發展，越來越多的填海造地項目已進入竣工驗收階段。由于填海項目竣工驗收工作實施時間較短，其實施、評審和管理中不可避免地出現了許多新問題，其中包括驗收測量資質闡述不明確；竣工驗收主要技術標準過時和不明確。例如，《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》中的《海籍調查規程》(2002版)已于2008年進行修訂[1]，驗收測量中重要的依據《海域使用面積測量規范》[2]沒有被明確引用；驗收測量精度判定標準及程序不統一等。

2 驗收測量工作中存在的問題探討

2.1 填海項目竣工驗收工作中測繪資質的選擇

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》第六條規定：“海域使用權人應委托竣工驗收組織單位認可的、具有海洋測繪或海籍測量資質的技術單位開展驗收測量工作，并編制驗收測量報告。”《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》于2007年6月頒布執行，其中規定的測繪資質參考的是2004版《測繪資質分級標準》，但2004版《測繪資質分級標準》中只有海洋測繪專業，無海籍測量專業或子項。2009版《測繪資質分級標準》，測繪專業標準也只有海洋測繪專業，無海籍測量專業或子項。根據現行2014版的《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業中增加了海域權屬測繪子項和不動產測繪專業，但不動產測繪專業中沒有包含海籍測量子項。考慮到填海項目竣工驗收測量資質與《測繪資質分級標準》的一致性，筆者認為填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中應明確驗收技術單位應具有海洋測繪資質。

根據2004版《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業子項共包括10個，即控制測量、海岸灘涂地形測量、海洋工程測量、海底地形測量(含掃海測量)、水下障礙物探測、水下地形測量、海洋航空與遙感測繪、海圖(集、冊)編制、港口與航道工程測量、海域界限測量。在2009版《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業子項共包括16個，即控制測量、水深測量、水文測量、掃海測量、海洋磁力測量、底質測量、浮泥測量、水下障礙物測量、淺地層剖面測量、水下管線測量、海岸灘涂地形測量、海域界線測量、海圖(集、冊)編制、內水航道圖編制、港口與航道工程測量、海域使用面積測量。在現行2014版的《測繪資質分級標準》海洋測繪專業子項共包括9個，即海域權屬測繪、海岸地形測量、水深測量、水文觀測、海洋工程測量、掃海測量、深度基準測量、海圖編制、海洋測繪監理。考慮到填海項目竣工驗收測量工作的內容，筆者認為在填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中，應對驗收技術單位具有的測繪資質進一步細化，海洋測繪資質中至少應包括海域權屬測繪子項，同時還應具備工程測量專業的控制測量子項。

在2004版《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業分甲、乙、丙3個等級，其中：甲級資質作業無限額限制；乙級資質不能承擔大型港口工程測量；丙級資質不能承擔大、中型港口工程測量。在2009版《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業分甲、乙、丙、丁4個等級，其中：甲級資質作業無限額；乙級資質不能承擔浮泥測量、水下障礙物測量和海圖(集、冊)編制；丙級資質不能承掃海測量、浮泥測量、水下障礙物測量、淺地層剖面測量、水下管線測量和海圖(集、冊)編制；丁級資質只能承擔海域使用面積測量。在現行2014版的《測繪資質分級標準》，海洋測繪專業分甲、乙、丙、丁4個等級，其中：甲級資質作業無限額限制；乙級資質能承擔100 km2以下海岸地形測量、水深測量、海洋工程測量和掃海測量等；丙級資質能承擔50 km2以下上述測量內容；丁級資質不能承擔上述測量內容。考慮到填海項目竣工驗收測量工作內容要求和驗收質量，筆者認為填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中應明確驗收技術單位具有的海洋測繪資質等級應至少控制在甲、乙、丙3個等級范圍內。

2.2 填海項目竣工驗收工作中測量儀器的選擇

根據《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》第七條規定：“驗收測量報告應當包括如下內容：填海工程竣工后實際填海界址(包括平面坐標和高程)、填海面積測量情況”。因此，填海項目竣工驗收測量需要對填海界址點進行平面測量和高程測量。

根據《海籍調查規范》和《海域使用面積測量規范》，海籍測量主要采用的儀器為測距儀、經緯儀、全站儀和差分全球定位系統，由于填海項目竣工驗收測量需要準確獲知實際的填海造地面積，并且為后續的換發土地使用權證書服務，因此應嚴格要求測量精度。考慮到目前我國填海造地工程大部分都在沿岸海域進行，因此應將目前應用較為廣泛的雙頻GPS接收機或RTK GPS列入儀器要求范疇。另外，根據《海籍調查規范》，填海竣工驗收測量還需要對填海界址點進行高程測量，雖然上述儀器中部分儀器也可進行高程測量，但作為高程控制測量(水準測量)的主要儀器水準儀在規范中并沒有具體強調說明，且在《海籍調查規范》和《海域使用面積測量規范》中對高程測量的精度也沒有規定。

《海籍調查規范》中規定“填海造地用海”用海范圍的界定方法“岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界。”對于“水下的外緣線為界”的確定目前一般利用套繪斷面法和平行線法來確定，但水下護岸部分通常與海底面高程、防護等級等有關，加之現場施工定位測量的影響，使用套繪斷面法和平行線法獲取的水下外緣線往往與實際偏差較大。一種可行的測量方法是使用測掃聲吶對堤壩水下部分進行測繪，通過側掃聲吶聲圖上產生清晰的坡面強反射圖像，可以確定坡腳位置，滿足規范中所規定的填海外部界址線為堤壩基床外緣線的要求[3]。

因此，鑒于測量新技術以及管理新要求的不斷發展，筆者認為填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中應根據驗收內容、要求規范測量儀器使用。

2.3 填海項目竣工驗收工作中測量精度的要求

根據《海籍調查規范》和《海域使用面積測量規范》測量精度要求，“海籍測量平面控制點的點位誤差應不超過±5 cm。界址點精度：位于人工海岸、構筑物及其他固定標志物上的宗海界址點或標志點，其測量精度應優于0.1 m；其他宗海圖界址點或標志點測量精度所測海域離岸20 km以內，測量誤差優于±1 m；所測海域離岸20～50 km，測量誤差優于±3 m；所測海域離岸50 km以外，測量誤差優于±5 m。”由于填海完成后均形成人工海岸，因此填海項目竣工驗收工作中宗海界址點測量精度應優于0.1 m。

目前，有一些填海項目竣工驗收使用信標DGPS(RBN-DGPS)沿填海陸域邊緣進行測量，在信標DGPS系統覆蓋范圍之內，亞米級GPS 接收機僅可實現精度優于(2 RMS，置信度95%)的差分定位[4]。因此，使用信標DGPS進行驗收測量精度較差，遠不能達到填海竣工驗收測量精度的要求。從實際工作來看，界址點測量精度較差將導致較大的面積誤差，因此海域使用單位在用海面積上也經常對測量結果提出異議。隨著單基準站RTK GPS、網絡RTK GPS(CORS)測量技術的使用，快速、便捷地獲取高精度的測量界址點成為可能。因此，建議在填海竣工驗收測量中，應優先選擇單基準站RTK GPS、網絡RTK GPS(CORS)以及全站儀等測量儀器設備。

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》第七條規定：“驗收測量報告應當包括如下內容和成果：實際填海與批準填海的界址和面積對比分析”；第十一條規定：“不合理改變批準范圍或超出面積實施填海的”屬于驗收不合格。但由于海上施工的特殊性以及測量誤差等因素，大多數填海項目完工后的實際填海面積、范圍與批準的面積、范圍存在一定的差異，如何對“超出面積實施填海的”確定量化指標是填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理面臨的重要問題。目前，在測量上一般采用點位中誤差來確定測量精度，在工程測量中的竣工測量主要以地物點與相鄰圖根點的點位中誤差限差、地物點間距中誤差限差和高程點相對鄰近圖根點的高程中誤差來確定測量精度。考慮到界址點精度決定宗海面積測量變化量，通過對填海項目竣工驗收工作中界址點測量中誤差來確定是否驗收合格較為合理；建議依據測繪成果質量檢查與驗收規定中關于“同精度檢測”或“高精度檢測”的限差來確定用海項目竣工驗收工作中測量點位的限差。

3 結束語

本文就填海項目竣工海域使用驗收測量中存在的測繪資質、測量儀器和測量精度等問題進行了分析與闡述。填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中應明確驗收技術單位測繪資質的范圍和等級，應根據竣工海域使用驗收內容和要求規范測量儀器使用，應采用科學和有據可循的測量點測量中誤差來確定是否驗收合格。

隨著填海項目海域權證換發土地證需求的增多，進一步加強填海項目竣工驗收工作是對填海造地活動的有效監督管理手段，是適應新形勢下海域管理的任務和要求。驗收測量作為填海項目竣工驗收管理的重要組成部分，科學、規范的測量工作將為填海項目竣工海域使用驗收工作的實施、評審和管理提供技術保障。

[1] 國家海洋局.HY/T 124-2009海籍調查規范[S].北京：中國標準出版社，2009．

[2] 國家海洋標準計量中心.HY 070-2003海域使用面積測量規范[S].北京：中國標準出版社，2003．

[3] 湯民強，劉文勇，魏巍.填海項目竣工海域使用驗收測量的技術方法[J].海洋技術，2009，28(2)：80-83．

[4] 桑金，張鐵軍.中國沿海RBN-DGPS系統的建立及性能評定[J].測繪通報，2002(11)：11-13．

P715

A

1005-9857(2015)03-0027-03