廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)查與思考

曹忠祥，劉保奎，王麗

(國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100038)

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廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)查與思考

曹忠祥，劉保奎，王麗

(國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100038)

廣西積極推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展，已在“兩區(qū)一帶”的陸海國(guó)土開(kāi)發(fā)格局構(gòu)建、海陸一體的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋及臨海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、濱海產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面取得明顯成效，其所采取的強(qiáng)化規(guī)劃、創(chuàng)新體制、整合港口、擴(kuò)大開(kāi)放合作等做法在陸海統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展也面臨沿海港口建設(shè)超前于內(nèi)陸腹地拓展、臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展游離于本地生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、陸源污染壓力逼近于海洋環(huán)境容量、項(xiàng)目圍填海造地脫節(jié)于陸域土地規(guī)劃管理等矛盾。針對(duì)這些問(wèn)題，未來(lái)陸海統(tǒng)籌發(fā)展必須重點(diǎn)在5個(gè)方面有所作為：填用分離，改進(jìn)圍填海管理；港陸聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)港口帶動(dòng)力；優(yōu)化布局，規(guī)范臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銜接陸海管理體系；擴(kuò)大開(kāi)放，強(qiáng)化海洋開(kāi)發(fā)國(guó)際合作。

廣西；陸海統(tǒng)籌；調(diào)查

在當(dāng)前國(guó)際范圍內(nèi)海洋開(kāi)發(fā)不斷升溫、競(jìng)爭(zhēng)日益加劇和我國(guó)加快海洋開(kāi)發(fā)進(jìn)程、應(yīng)對(duì)海上威脅與挑戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家提出陸海統(tǒng)籌、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，具有十分重大的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。陸海統(tǒng)籌，是指從陸海兼?zhèn)涞膰?guó)情出發(fā)，在進(jìn)一步優(yōu)化提升陸域國(guó)土開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，以提升海洋在國(guó)家發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位和陸海國(guó)土戰(zhàn)略地位的平等為前提，以倚陸向海、加快海洋開(kāi)發(fā)進(jìn)程為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)陸海關(guān)系、促進(jìn)陸海一體化發(fā)展為路徑，以推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)海洋文明、構(gòu)建大陸文明與海洋文明相容并濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展格局為目標(biāo)，國(guó)家對(duì)陸地和海洋發(fā)展的統(tǒng)一籌劃[1]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間不均衡，沿海地區(qū)人口眾多、要素集聚度高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高，是海洋開(kāi)發(fā)的重要保障基地以及海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要空間載體，也是海陸相互作用強(qiáng)烈、矛盾和沖突問(wèn)題最為集中的區(qū)域，在陸海統(tǒng)籌發(fā)展中具有舉足輕重的地位[2-3]。廣西是我國(guó)西部地區(qū)唯一兼有沿邊、沿海雙重屬性的自治區(qū)，是西南地區(qū)最便捷的出海通道和我國(guó)長(zhǎng)江上游地區(qū)、中南地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要支點(diǎn)，也是我國(guó)面向東盟開(kāi)放的橋頭堡，推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略意義突出。由于歷史的原因，廣西海洋開(kāi)發(fā)起步較晚、總體水平較低，海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值僅占全國(guó)的1%，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆＝陙?lái)，在自身加快發(fā)展需求、沿海地區(qū)海洋開(kāi)發(fā)和國(guó)家對(duì)東盟開(kāi)放合作大勢(shì)的影響下，特別是以國(guó)家建設(shè)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略部署為契機(jī)，廣西對(duì)海洋開(kāi)發(fā)的重視程度逐步提高，走向海洋的步伐明顯加快，陸海統(tǒng)籌發(fā)展取得了一些積極進(jìn)展，但也凸顯出一些尖銳的矛盾與問(wèn)題。深入分析廣西陸海統(tǒng)籌實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，對(duì)我國(guó)沿海其他地區(qū)推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的借鑒價(jià)值。

1 廣西推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)舉措

2006年以來(lái)，廣西發(fā)揮沿江、沿海、沿邊的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，按照江海聯(lián)動(dòng)、陸海互動(dòng)的基本思路，著力推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展，已初步形成了以北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、桂西資源富集區(qū)和西江經(jīng)濟(jì)帶為構(gòu)架的“兩區(qū)一帶”的陸海國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，通陸地達(dá)江海的水路、公路、鐵路為一體的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)不斷完善，海洋和臨海/臨港產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，濱海產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚和輻射效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，為未來(lái)加快海洋開(kāi)發(fā)步伐和構(gòu)建陸海一體的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)格局奠定了良好的基礎(chǔ)。在過(guò)去的發(fā)展中，廣西圍繞規(guī)劃制定、體制創(chuàng)新、港口資源整合以及對(duì)內(nèi)外開(kāi)放等方面所采取的一系列重要舉措，不僅是廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重要推動(dòng)因素，而且對(duì)其他沿海地區(qū)具有借鑒價(jià)值。

1.1 將陸海統(tǒng)籌理念納入各類(lèi)規(guī)劃

近年來(lái)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《中國(guó)—東盟交通合作戰(zhàn)略規(guī)劃》等相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)廣西加快海洋開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)對(duì)內(nèi)外開(kāi)放合作發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。在國(guó)家相關(guān)規(guī)劃的引領(lǐng)下，廣西無(wú)論是在主體功能區(qū)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，還是在涉海的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、特定區(qū)域規(guī)劃中，都將陸海統(tǒng)籌提升到指導(dǎo)思想、基本原則層次，并在具體的產(chǎn)業(yè)布局、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用、城鎮(zhèn)空間布局等方面得到體現(xiàn)。日益完善的規(guī)劃體系，特別是國(guó)家和自治區(qū)層面的一些綜合性規(guī)劃中對(duì)陸海統(tǒng)籌發(fā)展思想的體現(xiàn)，為廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展提供了強(qiáng)有力的戰(zhàn)略指導(dǎo)和基礎(chǔ)支撐。

1.2 創(chuàng)新海陸聯(lián)動(dòng)的綜合管理體制

以北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為突破口，加強(qiáng)陸地與海洋的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是近年來(lái)廣西綜合管理體制創(chuàng)新的重要方向。廣西已成立了北部灣(廣西)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)(下稱(chēng)管委會(huì))，并下設(shè)正廳級(jí)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——管委會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)北部灣發(fā)展中的重大問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。北部灣內(nèi)北海市、防城港市、欽州市3市，對(duì)管委會(huì)及其辦公室所制定的規(guī)劃和決策分別具體組織實(shí)施，在陸港資源利用、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所獲得的稅收均按屬地化原則進(jìn)行處理。管委會(huì)辦公室還成立了由自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源廳(海洋局)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、交通運(yùn)輸廳、環(huán)境保護(hù)廳、旅游局和海事局等單位共同組成的沿海岸線使用聯(lián)合審核組，負(fù)責(zé)對(duì)沿海3市使用岸線的項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合審核并出具審核意見(jiàn)。聯(lián)合審核組每月集中審議1次，如遇特殊情況的按特事特辦、急事急辦原則辦理。北部灣管委會(huì)的成立以及沿海岸線使用聯(lián)合審核組的設(shè)立，為廣西推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展提供了體制保障。

1.3 整合北部灣地區(qū)的港口運(yùn)營(yíng)

針對(duì)目前沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的港口無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、腹地市場(chǎng)分割、利潤(rùn)低微、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等問(wèn)題，早在2007年，廣西就決定將防城港、欽州港和北海港3港以及沿海鐵路資源統(tǒng)一整合，成立廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司，有序協(xié)調(diào)3港建設(shè)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)港名、規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)3方面整合，提升廣西港口整體競(jìng)爭(zhēng)力。廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司是由廣西政府出資、授權(quán)自治區(qū)國(guó)資委履行出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。該公司以防城港務(wù)集團(tuán)有限公司、欽州市港口(集團(tuán))有限責(zé)任公司、北海市北海港股份有限公司和廣西沿海鐵路股份有限公司的國(guó)有產(chǎn)權(quán)重組整合設(shè)立，公司主要經(jīng)營(yíng)范圍是港口建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理、鐵路運(yùn)輸、道路運(yùn)輸?shù)取V西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司的成立，打破了沿海3港及鐵路各自為政、各成體系、分散經(jīng)營(yíng)的格局，充分發(fā)揮了港口一體化和港鐵一體化的整體規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，提升了廣西沿海港口、鐵路整體核心競(jìng)爭(zhēng)力。

1.4 全面深化對(duì)內(nèi)外合作

立足于沿海、沿邊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，廣西近年來(lái)不斷深化對(duì)內(nèi)外合作，對(duì)陸海統(tǒng)籌發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。從對(duì)外來(lái)看，目前廣西以對(duì)東盟開(kāi)放合作為重點(diǎn)，形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放新格局。截至目前，廣西已成功舉辦7屆泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇，共簽署港口、金融、旅游等合作協(xié)議23個(gè)，備忘錄1個(gè)，并連年成功承辦中國(guó)—東盟博覽會(huì)和商務(wù)與投資峰會(huì)等重大活動(dòng)，積極參與和推進(jìn)泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、大湄公河次區(qū)域、中越“兩廊一圈”合作和南寧—新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，大力推動(dòng)中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中國(guó)·印尼經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、中國(guó)馬來(lái)西亞產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中泰(崇左)產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)。中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)正式開(kāi)園，成為全國(guó)第三個(gè)中外兩國(guó)政府合作園區(qū)。2004—2011年間，廣西與東盟貿(mào)易額年均增長(zhǎng)超過(guò)30%，其中2011年貿(mào)易額95.6億美元，增長(zhǎng)46.6%，東盟已連續(xù)12年成為廣西最大貿(mào)易伙伴和重要投資來(lái)源，東盟5國(guó)已在南寧設(shè)立總領(lǐng)事館。從對(duì)內(nèi)合作來(lái)看，廣西不斷深化與內(nèi)地的聯(lián)系，已經(jīng)與珠三角、大西南、港澳臺(tái)等區(qū)域展開(kāi)合作，與廣東、湖南、重慶、云南、貴州、四川、海南等10個(gè)兄弟省市、30多個(gè)央企簽署了合作文件，湖南、四川、云南在廣西建立的臨海產(chǎn)業(yè)園也正在加快推進(jìn)。

2 廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展中的主要問(wèn)題

廣西陸海統(tǒng)籌發(fā)展也存在一些突出的問(wèn)題，這些問(wèn)題既具有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、海洋開(kāi)發(fā)滯后地區(qū)的獨(dú)特性，也在我國(guó)沿海地區(qū)具有一定的代表性，亟待在未來(lái)發(fā)展中予以解決。

2.1 沿海港口建設(shè)超前于內(nèi)陸腹地拓展

廣西北部灣地區(qū)有適宜深水港的岸線條件，近年來(lái)港口發(fā)展迅速，萬(wàn)噸級(jí)泊位數(shù)量從2007年的23個(gè)增加到2012年的52個(gè)，吞吐能力提高了130.4%，而同期實(shí)際的貨物吞吐量則只增長(zhǎng)了51.3%，實(shí)際吞吐量不足吞吐能力的70%。根據(jù)規(guī)劃，未來(lái)北海市還將建設(shè)5萬(wàn)～15萬(wàn)噸級(jí)大型深水及中型泊位60～85個(gè)。港口供給遠(yuǎn)大于港口需求，呈現(xiàn)出過(guò)度超前的現(xiàn)象，而這主要是由于港口集疏運(yùn)體系滯后、腹地拓展緩慢導(dǎo)致的。從北部灣港貨物來(lái)源地看，總體上以廣西本地特別是北部灣地區(qū)為主，約60%來(lái)自北海、欽州、防城港3市，30%來(lái)自廣西區(qū)內(nèi)其他地區(qū)，15%來(lái)自周邊滇黔地區(qū)，5%來(lái)自國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。在調(diào)查中了解到，從北海、欽州經(jīng)南寧至貴陽(yáng)的鐵路，需要繞道柳州，貴陽(yáng)的貨物經(jīng)北部灣港出海僅比經(jīng)珠三角運(yùn)距節(jié)約100 km左右，但由于運(yùn)能(列車(chē)時(shí)刻)、貨物組織、通關(guān)效率等差異，經(jīng)北部灣港出海在成本上反而要高于經(jīng)珠三角。同時(shí)，由于南寧-北海段鐵路為單線，來(lái)自昆明的貨物至南寧后如果從北部灣出海，則可能出現(xiàn)積壓，而從珠三角出海，則不存在陸上運(yùn)力問(wèn)題，因此來(lái)自云南的貨物也較少經(jīng)由北部灣港[4]。可以看出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于集疏運(yùn)體系、通道建設(shè)、物流管理能力等的不足，導(dǎo)致腹地拓展緩慢，港口建設(shè)過(guò)度超前，形成港口能力上的冗余，也加劇了北部灣港與周邊湛江、茂名等地港口的競(jìng)爭(zhēng)，降低了港口的運(yùn)營(yíng)效益。

2.2 臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展游離于本地生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致陸海不協(xié)調(diào)的原因很多，但有一個(gè)原因不容忽視，即臨港產(chǎn)業(yè)的過(guò)快、過(guò)剩發(fā)展[5]。無(wú)論是港口建設(shè)超前，還是項(xiàng)目用海管理不當(dāng)、產(chǎn)城發(fā)展不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，都可以從臨港產(chǎn)業(yè)的過(guò)快、過(guò)剩發(fā)展中找到原因。以北海市為例，當(dāng)前臨港產(chǎn)業(yè)占到所有產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的71.2%，由于這些臨港產(chǎn)業(yè)多為鋼鐵、石化、電力等行業(yè)，具有顯著的自上而下發(fā)展特征，與本地生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)銜接不夠，并引發(fā)了突出的矛盾和問(wèn)題。首先，臨港產(chǎn)業(yè)過(guò)快、過(guò)剩發(fā)展導(dǎo)致了圍填海的過(guò)度、無(wú)序發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)沿海地區(qū)的鋼鐵、化工基地的建設(shè)用地，60%以上靠圍填海提供。在北海市，鐵山港工業(yè)園55%的土地為圍填海造地，其中80%為石化產(chǎn)業(yè)用地。其次，鋼鐵、石化、電力等臨港產(chǎn)業(yè)以大宗原材料和產(chǎn)品的大進(jìn)大出為主要特征，需要以港口為支撐，企業(yè)往往自建碼頭，而這些碼頭沒(méi)有納入北部灣港的總體組織，導(dǎo)致港口的“企業(yè)內(nèi)部化”。生產(chǎn)企業(yè)和港口企業(yè)的重復(fù)建港，是港口建設(shè)過(guò)度超前和空間布局無(wú)序的主要原因。再次，臨港產(chǎn)業(yè)多屬于占地面積大、吸納就業(yè)少、集聚人口能力低的行業(yè)，人口規(guī)模難以達(dá)到商業(yè)、服務(wù)業(yè)布局門(mén)檻，僅靠市場(chǎng)力量難以形成完整便捷的生活服務(wù)體系，服務(wù)業(yè)不足也使得創(chuàng)造新就業(yè)崗位的能力較弱，進(jìn)一步降低了人口集聚能力，導(dǎo)致產(chǎn)、城發(fā)展的相互脫節(jié)，這種現(xiàn)象在全國(guó)沿海地區(qū)較為普遍。例如：北海石化占地10 km2，年處理能力500萬(wàn)t，年產(chǎn)值281億元，但企業(yè)員工僅650名；北海市鐵山港工業(yè)園目前僅有北海煉化等幾家大型企業(yè)，總就業(yè)人口約2 000人，難以誘發(fā)相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，企業(yè)員工不僅需要在園區(qū)與母城之間長(zhǎng)距離通勤，一些基本的生活服務(wù)也需要到8 km之外的兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)實(shí)現(xiàn)，生活非常不便，產(chǎn)城融合任重道遠(yuǎn)。最后，臨港產(chǎn)業(yè)投資大、見(jiàn)效快，成為沿海城市發(fā)展的一條捷徑，但“嵌入式”的臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅對(duì)地方原有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用有限，而且其所享受的土地、財(cái)稅、資金配套等政策傾斜，擠壓了原有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，也制約了海洋產(chǎn)業(yè)與陸域產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展。北海鐵山港工業(yè)區(qū)2009—2012年，規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值從9.8億元提高到428億元，稅收從1.2億元提高到42億元，在土地、融資等方面都受到傾力支持，但也在一定程度上使其他產(chǎn)業(yè)在土地、融資等方面的難度增加，發(fā)展也相對(duì)緩慢。

2.3 陸源污染壓力逼近于海洋環(huán)境容量

流域污染防治和海洋環(huán)境保護(hù)雖已引起重視，但流域內(nèi)各行政區(qū)之間的對(duì)話(huà)與協(xié)調(diào)機(jī)制不足，防治資金缺少來(lái)源，尚未形成有效合力和長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致陸源污染對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的壓力仍然在加大[6]。以北海為例，2007—2012年，全市GDP增長(zhǎng)了158%，而環(huán)境保護(hù)投入僅增長(zhǎng)了43.2%。人口增長(zhǎng)、旅游業(yè)發(fā)展、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等所導(dǎo)致的污染和岸線破壞，使近岸海域的環(huán)境質(zhì)量不斷下降。一大批燃煤工業(yè)大戶(hù)進(jìn)駐北海，二氧化硫、氮氧化物等排放總量不斷增長(zhǎng)，城市生產(chǎn)污水和生活污水處理仍顯滯后，部分市政排污口因管網(wǎng)問(wèn)題無(wú)法實(shí)現(xiàn)污水截流，大量未達(dá)標(biāo)污水隨南流江等河流入海，給近岸生態(tài)環(huán)境造成很大沖擊。水產(chǎn)和畜禽業(yè)污染占全市污染物的比重還比較大，超標(biāo)排放現(xiàn)象普遍，近岸海域水質(zhì)已呈現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化的趨勢(shì)。溢油、危險(xiǎn)化學(xué)品等污染風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，廉州灣總體環(huán)境容量有所下降。2012年北海市接待國(guó)內(nèi)外游客1 109.79萬(wàn)人次，旅游業(yè)發(fā)展和游客數(shù)量增加使得銀灘、潿洲島等景區(qū)環(huán)境壓力也不斷加大，濱海地區(qū)大量房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)，侵蝕了部分生態(tài)岸線。

2.4 海域管理脫節(jié)于陸域規(guī)劃與管理體系

當(dāng)前廣西沿海正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速期，海洋油氣、沿海石化、林漿紙、鋼鐵、重型機(jī)械等一批大型工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)始投產(chǎn)或進(jìn)入前期階段，陸海協(xié)調(diào)的任務(wù)日趨繁重，但管理體制的陸海分割對(duì)已形成的陸海矛盾缺少化解能力，對(duì)新出現(xiàn)的陸海問(wèn)題缺少應(yīng)對(duì)能力。北海市海洋局與北海市國(guó)土資源局仍是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致在工作業(yè)務(wù)上的銜接與溝通存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。如在土地利用規(guī)劃管理方面，目前北海市的圍填海并沒(méi)有納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一管理，海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃、圍填海計(jì)劃與土地利用計(jì)劃、海域使用權(quán)證書(shū)與土地使用權(quán)證書(shū)、海域使用金與土地出讓金等在管理上銜接不暢，圍填海用地在規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目審查、供地方式、調(diào)查登記等方面與陸域管理體系脫節(jié)。調(diào)研中深刻感受到，目前在管理機(jī)制上最突出的問(wèn)題是陸海管理的脫節(jié)，而從空間開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理等方面的整合，加快推動(dòng)空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域的多部門(mén)統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)，可能是今后的改進(jìn)方向。

3 現(xiàn)階段推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的若干建議

在對(duì)廣西區(qū)及北海市調(diào)研中了解到的情況，在一定程度上代表了當(dāng)前我國(guó)陸海統(tǒng)籌的現(xiàn)狀和問(wèn)題，從這些問(wèn)題出發(fā)，以點(diǎn)帶面，提出以下政策建議。

3.1 填用分離，改進(jìn)圍填海管理

當(dāng)前圍填海用地指標(biāo)實(shí)行單列，未納入城市年度土地供應(yīng)計(jì)劃，再加上圍填海不涉及房屋補(bǔ)償和人員安置等問(wèn)題，相對(duì)于征地拆遷成本較低，因此“向海要地”成為潮流。未來(lái)要改變這一狀況，須將圍填海造地新增土地切實(shí)納入土地管理相關(guān)法規(guī)政策調(diào)整范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用。應(yīng)將圍填海用地指標(biāo)納入城市年度供應(yīng)計(jì)劃，并實(shí)施填用分離，由當(dāng)?shù)卣耐恋貎?chǔ)備中心或城投公司通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作實(shí)施圍填海項(xiàng)目，并且在基礎(chǔ)設(shè)施配套之后，以熟地的方式根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的用地性質(zhì)進(jìn)行供應(yīng)，屬于經(jīng)營(yíng)性用地的必須實(shí)行招、拍、掛出讓。據(jù)此，可以適當(dāng)降低圍填海用地的使用門(mén)檻，讓一些技術(shù)含量高、成長(zhǎng)性好的小微企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)也具有使用圍海造地的機(jī)會(huì)，真正讓圍海造地為城市發(fā)展所用，從而從土地供應(yīng)上遏制臨港產(chǎn)業(yè)的無(wú)序擴(kuò)張，避免圍海造地過(guò)多用來(lái)搞鋼鐵、石化等臨港產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。

3.2 港陸聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)港口帶動(dòng)力

當(dāng)前許多地方港口在規(guī)劃建設(shè)時(shí)，按照理論上的腹地區(qū)域測(cè)算吞吐能力，但在實(shí)際運(yùn)行中，只是承當(dāng)了地方服務(wù)功能甚至僅僅是企業(yè)服務(wù)功能，特別是對(duì)腹地區(qū)域的重疊計(jì)算導(dǎo)致港口吞吐能力的測(cè)算被夸大，許多港口建設(shè)超前、吞吐能力過(guò)剩、競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。未來(lái)在港口的規(guī)劃建設(shè)上，應(yīng)堅(jiān)持港陸聯(lián)動(dòng)原則，突出港口的外部性特征，發(fā)揮港口在資金、技術(shù)、信息等方面的輻射和傳遞作用，促進(jìn)港口腹地區(qū)域市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系交流，有序推動(dòng)腹地區(qū)域開(kāi)放和發(fā)展，避免港口屬性的地方化、內(nèi)部化。在港口發(fā)展上，應(yīng)補(bǔ)強(qiáng)軟件“短板”，增強(qiáng)貨物組織、貿(mào)易服務(wù)和航運(yùn)管理能力，縮短運(yùn)輸周期，降低運(yùn)輸成本，同時(shí)應(yīng)以集疏運(yùn)體系建設(shè)為抓手，積極拓展港口腹地，特別是要增強(qiáng)港口與中心城市、臨近省會(huì)城市、主要工業(yè)城市的鐵路聯(lián)系能力。以北部灣港為例，就是要增強(qiáng)港區(qū)與自治區(qū)首府南寧市的鐵路貨運(yùn)能力，增強(qiáng)與鄰近省會(huì)昆明、貴陽(yáng)的鐵路聯(lián)系，同時(shí)增強(qiáng)與珠三角廣州、深圳等城市的鐵路聯(lián)系。按照市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)港口的整合與兼并重組，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)港口之間的分工與協(xié)作，共同拓展航線、共同開(kāi)拓市場(chǎng)、共同享受收益，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 優(yōu)化布局，規(guī)范臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展

必須看到臨港產(chǎn)業(yè)過(guò)快過(guò)剩發(fā)展對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的負(fù)面影響，應(yīng)盡快加以規(guī)范。在中央政府層面，應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃沿海地區(qū)臨港產(chǎn)業(yè)布局，確定主要臨港產(chǎn)業(yè)規(guī)模和發(fā)展時(shí)序，并通過(guò)“地根”、“銀根”等要素調(diào)節(jié)和改進(jìn)圍填海政策、行業(yè)政策等加以引導(dǎo)。可考慮采取稅收上移等措施，將沿海地區(qū)的石化、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)稅收上繳中央財(cái)政，中央財(cái)政再根據(jù)沿海各地綜合發(fā)展需求進(jìn)行返還或轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而從根本上削弱和抑制地方政府熱衷發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力。在地方政府層面，應(yīng)正視低端臨港產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響，以培育臨港新興產(chǎn)業(yè)為抓手，實(shí)施差別化的財(cái)稅、用水用電、投資、土地政策，因地制宜積極發(fā)展海洋科技、海洋生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，提升臨港產(chǎn)業(yè)層次。在規(guī)劃制定上，應(yīng)統(tǒng)籌考慮港口、臨港園區(qū)、母城之間的關(guān)系，完善臨港園區(qū)配套服務(wù)能力，減少臨港園區(qū)就業(yè)人員的鐘擺通勤，促進(jìn)職住平衡和產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展。在土地供應(yīng)上，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，并強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位。

3.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銜接陸海管理體系

針對(duì)海洋規(guī)劃管理與陸域規(guī)劃管理銜接困難的問(wèn)題，建議從以下兩個(gè)方面加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是加強(qiáng)海域有關(guān)規(guī)劃與陸域有關(guān)規(guī)劃的銜接，在土地利用總體規(guī)劃中，應(yīng)將海洋國(guó)土納入沿海城市的市域土地利用總體規(guī)劃范圍，通過(guò)經(jīng)緯度在海域上設(shè)置固定的規(guī)劃外邊界，并設(shè)置“圍填海土地”、“海域”等相應(yīng)的地類(lèi)(或子類(lèi))，從而實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)國(guó)土(含海域)面積總量穩(wěn)定，解決當(dāng)前由于圍填海造成的市域總面積動(dòng)態(tài)擴(kuò)大、總量無(wú)法平衡、圖數(shù)難以一致等管理困難。在主體功能區(qū)規(guī)劃中，應(yīng)將海洋國(guó)土納入沿海地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃范圍，實(shí)現(xiàn)海陸“一張圖”。二是加強(qiáng)海洋部門(mén)與其他部門(mén)的會(huì)商與銜接，建議沿海各市成立海洋委員會(huì)，并下設(shè)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土開(kāi)發(fā)、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)，全面增強(qiáng)沿海地區(qū)海洋部門(mén)與其他管理部門(mén)的銜接和配合，通盤(pán)考慮海域漁業(yè)、能源、礦產(chǎn)、旅游資源與陸域土地、產(chǎn)業(yè)、人力資源的開(kāi)發(fā)。以流域?yàn)樽ナ旨訌?qiáng)陸源污染防治和環(huán)境管理，將海洋環(huán)境承載力和陸海污染排放總量作為經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局的重要依據(jù)和硬性約束條件。

3.5 擴(kuò)大開(kāi)放，強(qiáng)化海洋開(kāi)發(fā)合作

應(yīng)從根本上摒棄海洋的邊緣思維，從認(rèn)識(shí)上重視海洋和沿海地區(qū)作為對(duì)外開(kāi)放前沿的特殊區(qū)位，加強(qiáng)與周邊國(guó)家的海洋合作，帶動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)與周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)[7]。未來(lái)廣西應(yīng)該將北部灣地區(qū)作為西江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶對(duì)外開(kāi)放的重要支點(diǎn)，著力推動(dòng)中國(guó)—東盟(北部灣)海洋開(kāi)發(fā)與合作：① 推進(jìn)海上互聯(lián)互通，完善我國(guó)與東盟國(guó)家的海上航線，加強(qiáng)港口合作，努力將北部灣港建設(shè)成為中國(guó)—東盟國(guó)際航運(yùn)中心；② 推進(jìn)海洋資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)合作，加快推動(dòng)海域油氣資源的合作開(kāi)發(fā)，建設(shè)廣西遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地，共同構(gòu)建泛北部灣區(qū)域旅游大市場(chǎng)，積極推進(jìn)裝備制造、海洋生物制藥、海水綜合利用等海洋新興產(chǎn)業(yè)合作；③ 加強(qiáng)海洋環(huán)境合作，共同開(kāi)展海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)，實(shí)施重點(diǎn)流域水污染防治計(jì)劃，推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)和沿海防護(hù)林建設(shè)，建立海洋生態(tài)環(huán)境及重大災(zāi)害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資料共享機(jī)制，開(kāi)展海洋防災(zāi)減災(zāi)與救助合作；④ 在投資和服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放方面先行先試，在中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)構(gòu)架內(nèi)，消除限制投資和貿(mào)易的壁壘，加快口岸通關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、交通運(yùn)輸、相互認(rèn)證、金融開(kāi)放和貿(mào)易結(jié)算等方面的制度創(chuàng)新與合作。

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