對我國地方政府債務償還機制的研究——以建立償還基金為視角

魏婷婷

（安徽大學，安徽 合肥230601）

債務的償還，是地方政府債務活動的一個重要環節。2011年審計署發布地方政府性債務審計結果公告顯示：全國地方性政府債務余額107174.91億元。[1]我國地方政府債務規模比較大，如果沒有相應的機制作出妥善的規劃和安排，如此規模的債務償還無疑會對地方財政產生較大的支出壓力，甚至會威脅到地方財政的平穩運行。因此，建立債務償還機制，將債務償還納入地方財政預算進行管理，對償還債務過程中遇到的問題予以通盤考慮和安排，將有效地緩解或消除償債對地方財政帶來的負面影響。

一、積極籌集償債資金，建立償債基金

地方政府債務償還機制中最為關鍵的是如何籌集償債資金。[2]然而，地方政府的資金規模畢竟是有限的，大量的資金要用來進行基礎設施建設，公共服務建設，社會保障建設等。因此，必須根據實際的債務負擔和財力狀況，積極擴展資金來源渠道，建立專門的償債基金。

（一）預算撥款

這個渠道的資金來源主要是依靠稅收。我國目前共有十多個地方稅稅種，數量并不算少，但每一稅種都不具備對地方財力起決定性作用的特點，從而使得地方稅的收入規模相當小。規模如此之小的地方稅是不足以支撐起地方財政支出不斷增長的需要的，這就導致了各級地方政府不得不在相當大程度上依賴于中央的財政轉移支付和地方非稅收入。但是在數量不多的地方稅收收入中，仍然要撥出一定比例用于償還債務。考慮到債務償還的長期性，償債基金在建立后就應該保持資金來源的穩定性，尤其是年度預算撥款要作為預算的一個固定支出項目，在財力許可的情況下每年還應有所增長。

（二）預算外資金結余調劑

這個渠道的資金來源主要包括未納入預算管理行政事業性收費。政府收費是當今世界許多國家普遍存在的一種財政現象。在許多國家，政府收費還具有一定的規模，成為各級政府、特別是地方政府的重要財政收入來源。在發達國家，政府收費收入在地方財政收入中占有相應比重。但是，在中國地方財政收入中，這一資金來源的穩定性較差，而且隨著中央的稅費改革，對政府收費的諸多限制，這一資金來源呈現出明顯的下降趨勢，再難以成為我國地方政府性債務償還資金來源。[2]

（三）存量資產收益

這個渠道主要指歸地方政府所有的國有資產帶來的產權收入及其國有資產經營收入。主要包括土地轉讓收入，資源類資產出租、承包等收益。根據中國指數研究院發布的最新統計數據顯示，2014年全國300個城市成交102830萬平方米，同比減少31%，相比2013年，2014年土地出讓金僅有2.3萬億，同比下降28%。[4]這個統計數據表明，一方面，土地出讓金仍然有較大規模，是地方財政的一個重要部分，另一方面也說明，隨著中央對房地產政策的調控，地方政府的土地出讓收入已經在急劇減少。土地出讓金為地方財政帶來大量資金，對基礎設施建設和經濟發展帶來活力，同時也為政府償還債務提供支持。在這一渠道籌集的資金，要按照一定比例劃轉到償債基金中。但是隨著土地出讓金的減少，要適時的調整劃轉到償債基金中的比例。

二、對償債基金進行有效的管理和使用

（一）償債基金管理中存在的問題

1.缺乏統一的管理機構

當前大量的地方政府債務活動分散于各政府職能部門及其所屬的企事業單位，基本上是由各單位和部門自行管理。有些部門建立了資金的償債基金，有些部門沒有，并且各個部門的償債基金內部管理并不相同。這樣導致地方財政部門就難以弄清債務規模，償債能力如何，償債高峰何時到來，也就無法對償債基金進行總量控制以及結構調整。

2.缺乏嚴格的內部監督機制

首先，缺乏嚴格的責任制，對基金決策人的權責規定不明確，這就導致了決策的隨意性。其次，缺乏對基金使用范圍的限制，出現相當部分籌集來的償債資金投到了非償債領域，這使得償債基金浪費嚴重，失去了起最根本的意義。[5]最后，償債基金信息的不公開，一方面滋生腐敗，造成基金流失嚴重，另一方面，使得社會公共不了解政府的償債情況，降低對政府的信任感，長久以往，必然造成政府公信力的下降。

3.缺乏風險防范機制

由于我國地方政府債務規模較大，根據審計署2011年第35號公告《全國地方政府性債務審計結果》，未來幾年地方政府債務將進入集中償還期，2015年需償債8012.26億元，2016年及以后，需要償還32377.35億元。在預期未來支出增加，而未來收入減少的情況下，地方政府能否順利的如約地還本付息值得擔憂。因此，建立一套風險防范機制顯得迫在眉睫。

4.缺乏相關的法律法規的約束

目前關于地方政府償債的規范依據大多是紅頭文件，沒有按照《預算法》的要求，由國務院制定和頒布行政法規。這些紅頭文件零碎、粗糙，對債務償還沒有成熟的解決方案，對償債基金的使用也缺乏指導性的意見。

（二）完善對償債基金的管理

1.建立統一的地方償債基金管理體制

首先為了扭轉地方政府各單位部門分散管理、各自為政的狀況，就必須有專職部門來統一管理。地方財政局及時地方經濟活動的管理者，也是地方債務的最終承擔著，它理所應當是地方政府償債基金的管理主體。

其次，地方財政局從宏觀上管理償債基金，各個單位從微觀上提供各種財務信息以供財政部門制定資產負債表，制定統一的償還計劃表等內容。

2.強化對基金項目的監管

首先要實現科學規范的債務投資決策責任制，明確項目責任人的管理職責，對因決策失誤或者疏于管理致使項目達不到設計方案的要求二出現無法償債的情況，因急于項目負責人相應的處分，以對項目負責人以警示，使其更加積極的完成職責要求。

其次，對基金用途制定嚴格的條件，債務資金不應投入到競爭性領域，以免市場風險是政府債務越滾越大。[6]

最后，建立償債基金信息披露制度。信息公開使社會公共能夠對償債行為進行監督，促進債務償還決策的透明化，進而對一些地方政府濫用償債資金的現象產生一定的抑制作用，也有利于降低債務風險。

3.建立地方政府債務風險基金

鑒于我國潛在的地方政府債務風險，在建立償債基金的時候應當將各種不確定因素考慮進去，預算安排要留有一定的余額作為風險基金。結合其他國家的經驗，劃出各項償債指標的安全性范圍，一旦某一指標越過安全線，可以使用風險基金來應對，防止出現財政的較大波動。[7]

4.完善《預算法》對地方政府債務預算管理的規定

首先，地方政府必須將債務償還納入政府預算。有更好的預算，才能更好的安排償還計劃。

其次，對地方政府債務償還的期限，限額等作出規定，建立相應的懲處制度，并且堅決執行，才能有效督促地方政府合理舉債，積極還債。

三、提高地方政府債務償還能力的政策建議

隨著地方政府債務規模的逐步擴大，地方政府的債務償付能力受到了越來越多的關注，特別是在當前地方政府財政實力有限的條件下，有效解決地方政府債務的長期持續償債能力、即期償債能力以及綜合償債能力成為難題。[2]

（一）優化財稅體制，提高長期持續償債能力

分稅制改革以來，中央政府集中了更多的財政資源，而地方政府卻承擔了更多基礎設施建設任務、公共管理任務、經濟發展任務等。面對職能的不斷加重，隨之而來的便是更多的支出。但是由于體制限制，加之地方財政存在的稅源不足、增收難度大、穩定性差等問題，地方財政明顯供小于求。因此，不得不舉債度日，并且有不斷擴大舉債規模的趨勢。提高長期持續償債能力的關鍵就在于優化中央與地方的財政資源分配，完善財政轉移支付制度，在財稅法學界主張制定《財政轉移支付法》對財政轉移支付加以規范，達到各級政府財力和事權的相互匹配，促進區域經濟協調發展。

（二）控制債券發行規模，提高即期償債能力

地方政府債券發行規模與經濟發展水平有著緊密聯系。一方面，政府債券規模擴大，能夠籌集到更多的資金投入到社會經濟建設，自然，經濟發展水平會得到提高；經濟發展水平得到提高，政府的財政收入會得到提高。另一方面，當舉債規模達到一定高度，超過了政府的償債能力，就會就會產生債券到期不能償還，政府信用受到嚴重影響。為保障地方政府即期償債能力，就必須控制債券發行規模在一定范圍內，并且明確債券發行的主體、用途等內容。才能有效的制定償還債務的計劃，從而提高即期償債的能力。

（三）合理規劃政府投資，提高綜合償債能力

及時有效償還債務，化解債務風險，最根本的在于提高地方政府財政收入，有了更多的收入，自然能夠更好地還債。擴大政府財政收入的途徑有很多。從宏觀角度而言，各個地方政府應該充分發掘自身特色資源，培養特色產業，借鑒其他地區發展經驗，制定符合自身特色的發展規劃。例如有良好生態環境的地區，重點發展旅游業，有豐富物產的地區，發展產品加工行業等。這樣就能夠提高地方政府財政收入，同時也為償債基金提供了更廣泛的資金來源，有利于提高地方政府綜合償債能力。

四、結語

本文通過對地方政府債務償還機制的研究，提出建立專門的償債基金。首先從償債基金的資金來源出發；其次對建立起償債基金后的管理問題作出闡述，并提出來完善意見；最后從宏觀上對提高地方政府償債能力進行了探討，從而對地方政府償還債務的提供了一定的借鑒意義。我國地方政府債務問題是一個長期問題，不是一朝一夕可以解決的，需要從多個方面入手，花費較長的時間來化解。在研究這一問題時，我們要以發展的眼光看待問題，隨著各地方情況的不斷變化調整研究方法，并且借鑒國外經驗，以期為我們地方乃至全國的經濟發展盡一份力。

（注：本文系安徽省人文社會科學重點研究基地項目“地方債償還機制研究”資助，項目編號：2015ADJJFX04；安徽省哲學社會科學規劃項目“地方融資平臺風險防控的法律機制”，項目編號：AHSK11-12D45）

[1]審計署2011年第35號《全國地方政府債務審計結果》.

[2]饒云清.關于我國地方政府債務償還機制的研究[J].武漢金融，2014，（1）.

[3]國務院發展研究中心.調查研究報告，2012年第172號（總3671號）.

[4]王傳曉.2014年全國土地出讓金僅2.3萬億 同比下降28%[J].21世紀經濟報道，2015-01-05.

[5]余斌，魏加寧.中國財政風險金融風險問題研究[M].中國發展出版社，2012-09.124.

[6]王瑋.地方財政學[M].武漢大學出版社，2006-09.217.

[7]賀紹奇.《預算法》修改研究[M].中國財富出版社，2014-06.323.