高校管理行為的司法審查——以法治為視角

一、問題的提出

1998年田永訴北京科技大學案成為我國首例學生起訴高校獲勝訴的行政案件，高等教育領域從此告別了“無訟”的歷史。隨著“依法治國”方略的持續推進，社會個體的法律意識和權利意識不斷增強，高校行政訴訟大有雨后春筍之勢：1999年北大博士生劉燕文因學校拒發學位證，與北京大學對簿公堂，轟動一時；2011年鄭州航空工業管理學院李放（化名），因夾帶形似“橡皮”的電子接收器進入大學英語四級的考場，被學校依據本校相關規定予以開除；2013年12月某大學現代學院為抵制洋節，禁止學生圣誕節私自組織活動，要求學生必須按照學校的要求參加有關活動。這一系列問題凸顯出高校管理不當對學生權利造成的侵害，同時也顯示出規范高校自由裁量權的必要性，適度的司法審查尤為重要。司法權能否介入高校自治領域，成為高校學術權力和行政權力之外的第三方權利？如何節制司法權的行使，才能避免其影響正常的教學秩序？厘清上述問題，不僅有利于保障司法審查的公正性，并且對高校行政工作走上科學、法治的軌道也大有裨益。

二、司法審查高校管理行為的必要性

司法審查是人民法院對行政行為的審查活動，是公民與行政機關之間建立起的有效法律監督制度，通過法院的審判活動從而對行政相對人予以救濟。近年來，高校被卷入訴訟浪潮之中。一方面，我國立法并沒有直接規定對高校的司法審查制度，訴權本身并不能使糾紛歸于無形。另一方面，各地法院在處理高校糾紛案件時謹慎卻步、搖擺不定，這也折射出當下行政訴訟的困境和法官的無奈。 [1]因此，為保障學校的辦學自主權和師生的合法權益，明確司法審查的必要性尤為重要。

（一）權力的濫用與監督

孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力”。高校主要活動在于教學、科研，因此高校管理更具有專業技術性，法律法規僅僅做出了原則性規定，因此高校自身具有一定的自由裁量權。但是過度的裁量權會引起高校行政權力的泛化，個別學校則出現內部管理失范、有“法”不依的現象。隨著高校與學生之間的教育糾紛逐漸增多，高校在自律的同時更需要他律的約束。司法是實現法治的最后一道閘門，更是對權力的監督機制。司法審查作為高校行使公權力的他律監督正發揮著不可替代的作用。與此同時，司法審查對于高校的自律也起到促進作用，它勢必會促使自治管理者更加審慎的行使手中的權利，自覺依法管理。

（二）高校的規章細則存在瑕疵

高校在管理過程中，主要依據的是《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》、《學位條例暫行實施辦法》、《普通高等學校學生管理規定》等教育類法律法規。 [2]高校依據以上法律法規自行制定管理細則，但由于高校自身情況參差不齊，對法律法規的理解也不同，因此各高校的管理細則千差萬別。囿于片面追求管理效率，起草人員不夠專業等原因，高校管理細則普遍呈現籠統、粗糙的共性特征，這也是誘發諸多高校訴案的根源之一。

（三）高校管理法治化的必然要求

隨著我國憲政理論、人權理論、依法治國理論的發展，法治價值觀念逐步進入高等教育領域。近年來一系列令人深思的案件反映出部分高校的失責并不在于無法律規則可循，而在于“有法不依”。同時，社會對高校管理工作的評價已從能否有效維護學校的管理秩序，轉變為能否依法保障公民權利、尊重公民人格，從而實現自由、公平的教育管理。 [3]司法權的觸角伸入到高校管理的各個角落是教育行政管理的必然發展趨勢，而司法審查作為一種權威、中立的救濟途徑則成為高校管理法治化的重要標志，它將為高校依法治校提供最終的法律保障。

三、高校管理行為的可訴性

首先，高校特殊的行政資格為司法審查介入高校管理提供了理論支點。從法律性質的角度，高校是經《高等教育法》授權從事高等教育事業，不以營利為目的的公共性組織，是能夠獨立承擔相應法律責任的公法人主體。法、德等大陸法系國家早在19世紀就把公立高校界定為行政組織，稱為“公務法人”，并非所謂的“公法上的營造物”。 [4]在田永案中，北京科技大學作為法律法規授權的組織，法院認定其為行政訴訟的適格被告，依法納入行政訴訟的監督，從而開辟了對高校行政行為進行司法審查的先例。從高校職能的角度，高校是履行國家教育職能的執行者，專門從事高等教育服務，是實現國家教育權的特殊行政主體。因此高校管理權具有一定的公權力性質，這就決定了學校與管理相對人之間并不是平等的，而是一種特殊的行政管理關系，從而引發行政訴訟而非民事訴訟。

其次，高校的部分行政行為具有可訴性為司法審查介入大學自治提供了法律依據。并不是所有高校行為都具有可訴性，判斷的核心在于行為是否具有公權力屬性，是否利用公共財政分配教育產品。高校內部管理中不涉及人權重要事項的處分，諸如警告、嚴重警告、記過等不具有可訴性。但是，開除學籍這一處分決定了學生能否繼續留在學校接受高等教育，影響學生利用公共教育資源，此時學校的內部處分權轉變為公權力，具有可訴性。類似的如高校的招生、學生退學的決定權、頒發畢業證書和學位證書等都兼具國家公權力的性質。

最后，從國際角度來看，高校作為行政主體接受司法審查已成為普遍的國際趨勢。大陸法系代表國家德國認為，高校管理屬于間接國家行政。 [5]在德國和日本，學生對諸如處分等會產生較嚴重后果的高校管理行為，可以針對學校向法院提起行政訴訟。在英美法系代表國美國，聯邦法院將高校對學生的懲戒分為基于學術原因和基于紀律原因兩種，并對兩者區別對待。對于紀律原因開除學生的，法院普遍給予支持并以正當程序予以保護；而法院對學術原因的案件則持消極不介入的立場。 [6]

四、司法審查高校管理行為的基本原則

基于以上論述，高校作為行政主體，其獨立性僅限于行政上的獨立，不包括司法上的獨立，因此將高校管理納入司法權行使的范圍是合法的。但同時還要做到“合理”，才能徹底開啟司法審查的大門，這種合理性尺度成為司法介入高校管理所必須秉持的原則。司法對于高校而言既是保障又是監督，司法介入大學管理糾紛應建立在尊重大學自治的基礎上。因此，結合我國行政訴訟的實踐經驗，筆者認為，法院審查高校行政行為必須遵循如下原則，以維持高校自治與國家司法權之間的平衡：

（一）正當程序原則

程序正當是貫穿行政法始終的基本原則之一，即事前要遵守回避原則，盡可能多的搜集相關證據，告知行為的理由依據。事中在做出決定之前應聽取當事人的陳述和申辯，對于當事人的合理申辯予以采納。事后應告知其救濟權利。而在高校領域，對相對人做出處罰的正當程序是：高校成立學生申訴處理委員會，在做出處分決定前必須向相對人說明原因和理由，給予相對人充分陳述和申辯的權利。做出處分后，應將處分決定書送達相對人及利害關系人，并告知其享有的救濟權利。針對不同案件審查重點也有區別：對于學術性權力的審查，即學校對師生做出的學術性評價，法院秉承不干涉學術自由的理念，應保持中立，堅持以審查程序為主；對于行政性權力的審查，法院既要審查程序是否正當，又要審查實體是否合法。現實中許多高校顯然忽視了正當的法定程序，如田永案，法院創造性的適用了正當程序原則，以保障當事人的受教育權。此后，《最高人民法院公報》在案件判決理由中對高校應嚴格貫徹正當程序原則做出了突出的強調。司法審查制度的介入一方面可以增強大學管理的公開性和透明度，另一方面有助于加深高校管理者對法律程序獨立價值的認知，提高對“程序瑕疵”可能帶來的法律后果的關注，尊重和維護當事人的程序權利。

（二）司法審查的有限原則

高校行政權力和學術權力二者之間的關系處理問題及如何協調二者平穩運作，一直是高校治理的核心問題，二者有著本質的區別。行政權力在高校處于工具價值的地位，學術權力處于目的價值的地位，行政權力應當服務于學術權力，給學術權力應有的地位和權威。司法權作為第三方權力介入高校管理，更應在維持行政權與學術權良性運行的前提下，重構高校治理結構。司法審查作為事后權力控制手段并不是無限制的，而應當是有限和理性的。首先，按照“不告不理”的原則，司法權是一種消極性權力，司法機關只有在當事人主張權利后才能啟動。其次，司法審查只能作為一種事后救濟的方式，無權在事前或事中介入。最后，審查范圍有限，司法審查的重點應落在行政權力的實體與程序上，對于學術權力應僅審查程序，避免對實質性教學和學術問題的干涉。正如因學術原因引發的劉燕文案，法院對學術專業領域持審慎態度，不愿以司法權力代替學術權力的判斷，最終認定學位評定委員會的否決決定并無法律依據，判決撤消原具體行政行為，并責令高校重新做出處理決定。 [7]

（三）窮盡內部救濟原則

該原則要求當事人在請求司法救濟之前，必須先充分運用內部行政救濟手段。對于高校而言，當事人與行政部門產生糾紛后，應先向學校申訴處理委員會提出復查等申訴意見。在高校拒絕復查或當事人不服處理決定的情況下，再交由司法機關裁決。之所以堅持這一原則，主要基于如下考慮：首先，要盡可能的尊重大學自治，對于學術問題的評價判斷，高校往往更有發言權。充分利用學校內部爭議解決機制可以給高校自由裁量權廣闊的行使空間。其次，訴訟成本相對于尚沒有經濟收入的學生而言是非常高昂的，如果能在學校內部這個大家庭中化解矛盾，一方面為申請學生節省了花銷，另一方面也避免高校內部救濟機制成為虛設，使得高校的自治權得以實現。最后此原則可以減輕法院的訴訟壓力，充分的節約司法資源。

五、結語

高校自治是大學的靈魂所在，司法權的介入是“依法治國”與“科教興國”的必然要求，二者的結合點就在于尋求“自治”與“他治”之間的平衡，形成高校行政權力、學術權力與司法權力之間良性的權力制衡關系。因此，適度的司法審查不僅有利于維護學術權力的主導地位，為師生營造輕松、自由的學術氛圍，更有利于形成對行政權力的外部監督，保障師生的合法權益和高校的辦學自主權。司法審查制度全面響應法治理念的時代召喚，為高等教育法治化的實現起著巨大的推動作用。