科研事業單位內部控制的難題及解決對策

科研事業單位內部控制的難題及解決對策

烏婷1，權凱2

（1.西安外國語大學，陜西西安710128；2.灃西新城管委會，陜西西安712000）

摘要：推進科研事業單位改革,提升科研創新能力,建立規范有效的內部控制制度,對加強自身能力建設，提高綜合效能具有現實意義。文章通過對科研事業單位內部控制存在的問題及形成的原因進行分析，重點從制度的頂層設計、構建風險控制機制、完善預算控制、創新內控措施、強化審計監督和實施動態監管等六個方面提出了解決對策和建議,以期對科研事業單位內部控制建設的完善有所幫助。

關鍵詞：科研事業單位；內部控制；對策

科研事業單位是國家為了社會性的公益的目的,由國家的機關舉辦或者其他的組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技等活動的社會服務組織。《行政事業單位內部控制規范（試行）》所稱的內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度實施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。[1]實踐表明，內部控制是規范管理，建設高效、節約型組織的重要保障，在當前事業單位深化改革中正發揮著越來越重要的作用。科研事業單位是社會經濟發展的重要力量之一，其內部控制通常是由人力資源、設備設施、項目資金等為創新科研成果而采取的系列管理方式,內部控制和財務管理的共同作用最大限度的保障著科研發展目標的順利實施。從實際情況來看，一些單位內部控制現狀還不容樂觀，內控制度建設相對滯后，老問題和新問題相互交織，運行中存在不少漏洞。由于內部控制缺陷，導致財務管理薄弱，暴露出一些違規違紀行為，如利用虛假發票套取現金，設立小金庫；虛構經濟業務，獲取財政資金；違規處置國有資產，造成損失浪費；違反財務會計規定，造成科研經費收支不實等等。[2]這些問題不僅造成了國家財產損失，也反映了內部控制制度的不完善和內控執行力度不到位兩大問題。在推進事業單位改革中,建立健全規范的內部控制制度，不斷提升內控執行力，對促進科技事業的健康發展已經顯得十分重要。因此，對科研事業單位內部控制的問題、成因進行分析，尋找對策及措施，為進一步發揮好內部控制制度的促進作用具有現實意義。

一、科研事業單位內部控制建設難點

（一）對內部控制內涵理解不夠，內控建設責任主體不明確

科研事業單位一般具有非盈利性，資金來源及用途多元性、行政和學術管理雙重性的特點。長期以來，事業單位作為社會公共服務提供的主題，其內部控制工作不論是在制度建設、機制設計還是監督方面，都存在著一定程度的滯后性。[3]由于受傳統觀念和習慣勢力的影響，管理層內部控制意識相對淡薄，重科研，輕管理，熟悉專業技術,不大熟悉財務審計業務,內部控制制度建設相應滯后。對內部控制的認識有的還停留在內部牽制或會計控制的階段，認為內部控制只是財務部門和審計部門的事，未能及時建立健全內部控制制度，或者是以財經制度甚至是工作經驗來代替，僅僅停留在財務制度建設方面，內控制度和財務制度混淆不清。即使有內部控制制度，隨著形勢與環境的變化，現存的內控制度在內容方面也有許多不完善、不合理的地方，對實際中出現的漏洞缺少一套行之有效的措施、程序來防控漏洞的發生。有的領導對內部控制建設實施主體的責任認識不清，重視不夠，在經濟活動中經常“一支筆”說了算，凌駕于內部控制制度之上，使用例外原則，在資金使用中出現制度執行不力的現象。這樣就使內部控制的公信度和威懾力大大下降，沒有把內控建設當作全員參與的一把手工程來實施，部門各自為政，信息孤島,不能資源共享，導致有令難行，有禁不止，使得內部控制徒有虛名。

（二）風險評估不完善，預算控制缺乏約束力

多年來，科研事業單位靠財政撥款，只要按計劃完成工作就萬事大吉了，基本上不考慮風險，缺少風險分析和防范意識。未系統分析科研業務活動風險，確定風險點，缺乏對風險進行全面、系統和客觀的評估。沒有開展風險識別、風險分析、風險評價和風險控制工作，對單位層面和業務層面風險發生和重現的可能性及危害性預防不足。隨著部門預算改革的深入，預算控制得到了一定程度的加強。但實際運用中，有的預算控制仍顯得薄弱，表現在預算的計劃性、科學性不強，預算編制達不到相關要求，對年度預算經常進行調整，隨意性大。預算編制還比較粗，準確性不高，預算支出達不到逐筆核定的要求，導致擴大開支范圍和無預算，超預算開支，使預算缺少約束力。科研項目管理和經費管理分屬于科研和財務不同的部門，客觀上存在著“管項目的不管錢”，“管錢的不管項目”，會計核算并不熟悉科研項目的專業情況，對預算的執行情況和科研經費實際開支的情況難以適時掌握和控制。

（三）內控“懂行”人才匱乏，財務控制活動薄弱

內部控制建設涉及多部門、多專業，需要機構人員、業務流程、信息溝通不同層次的協同作用，需要跨專業、有經驗的復合型懂行人才。“懂行”的內控建設人才緊缺，勢必會影響到內部控制實施的質量和效果。一些科研單位專業人才多，懂專業，會財務，有經驗的復合人才相對較少。加之缺乏必要的分工和授權，崗位責任落實不明確，沒有貫徹崗位不相容原則。多年存在一人多崗，不相容崗位兼職現象，財務管理基礎薄弱，內控不到位。同時，財務部門工作限于記賬、算賬、報賬，與

業務控制脫節，對重要事項的立項、實施的結果不了解，與內控相關的信息收集傳遞不暢，相關部門之間不能及時、準確的溝通交流。財務部門僅負責入賬、日常開支的報銷等核算工作，側重于報銷手續是否完善，原始憑證是否合法，并不熟悉科研業務情況，經費報銷處于事后把關，很難事前和事中控制，致使對科研業務未能實施必要的財務控制。部分人員對財務報銷實施嚴格審核不理解，認為財務人員為難自己，影響工作效率。財務控制缺少固定資產的專門管理，資產挪用、帳物不符現象嚴重，極易造成國有資產的損壞和流失。

（四）內部審計不受重視，內部控制效果不明顯

在有些單位，內審工作得不到應有的重視和支持，合署辦公現象較為普遍。內審負責人和業務人員基本上由本單位任命，人事關系和工資福利由本單位管理，致使內部審計職能弱化，內部審計監督作用發揮不出來。內審的機構設立和程序根本沒有獨立性。有些單位采取內審外包的方式，費用也非常高，甚至相當多的科研事業單位根本就沒有內部審計機構。[4]加之財務會計工作專業性強，非審計部門人員監督指導存在著業務對接的問題，檢查監督作用就容易打折扣。開展了多年內部控制活動，但內控作用仍發揮不出來，嚴重影響了科技人才引進和使用，影響了科研成果和科技應用的總體質量和水平。形式化的制度不足彰顯約束激勵效應，對科研本身和單位自身發展沒有達到預期的目標。

二、內部控制難點產生的原因分析

（一）主觀原因

《會計法》、《行政事業單位內部控制規范》都對內部控制作出了具體規定，在每一個具體業務控制條款中都增加了有關風險防范的要求。內控的有效性取決于內部控制建設的主動性和積極性。單位負責人和財務人員對內部控制產生影響的因素主要有能力、知識和品質三個方面。有些人對會計法規和內部控制知識缺乏學習了解，能力建設抓得不緊，依法行政，依法理財的觀念模糊，缺乏責任感。有些人內控意識不強，重發展，輕控制，把內控僅看成財務部門的事，不注重全面系統的建立內控制度，存在以權代法，有章不循的現象。這些知識結構或職業道德等因素直接影響到內部控制制度作用的有效發揮。

（二）客觀因素

《行政事業單位內部控制規范（試行）》施行的時間不長，對全面系統貫徹落實的經驗還不足，客觀上仍需要一段實踐探索的過程。如怎樣有規律的開展經濟活動風險評估；如何科學細化內控方法和實施信息內部公開的方式程序等；客觀上如何保證現行授權機制更加科學合理等；另外，作為事業單位主要外部監督的財政部門，大多側重對財政資金運用是否合理、合規進行監督，對被審計單位是否建立有效的內部控制制度以及是否有效執行的檢查指導較少。由于外部監督及推動力量的不強，實際上內部控制就很難起到應有的作用。另外，事業單位產權結構不明晰，也是內部控制實施內生動力不足，內控建設主動性差，進展緩慢的因素之一。

三、科研事業單位內部控制建設難點的解決對策

（一）明確實施主體，完善內部控制的頂層設計和細化規程

依據《會計法》、《內部會計控制基本規范》的有關規定，首先要明確單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責的責任主體意識，對單位內部財務報告的完整性、真實性、內部控制的有效性與合理性負責。同時增強全員內部控制意識，形成共同參與內控的環境氛圍，加強內部控制的頂層設計，規定流程和規則；其次各級財政部門應當有計劃的安排單位負責人參加內部控制相關知識的交流，指導主要領導和業務骨干完成內部控制設計和實施，強化財務管理人員的教育培訓，提高內控實施的針對性和實效性；再次應當建立和完善細化內部控制的各項制度及措施。一要使各部門在內控方式、技術、手段等方面有章可循；二要明確各崗位的權限范圍、審批程序和相應責任；三要保證不同部門互相制約、互相牽制，形成相互制衡的工作機制，確保授權審批、政府采購和資產保護等一系列控制的系統性及有效性。

（二）建立風險評價控制及內部控制的協同機制

風險管理的理念已被有效的運用到經濟和政府管理等眾多領域和部門，是“一種基于風險管理的方法”。風險是危害發生的可能性和嚴重性的組合，有效的管理就是對風險的這兩個因素的控制。在內部控制過程中，加強內部會計控制，防范經濟違規違紀風險，貫穿相互牽制制約和協調的原則，適時修改完善有關內部控制制度。各單位應建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，當外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化時，應及時對風險進行重估，并建立長效機制，將其評估結果作為內部控制的依據，使風險可控，達到降低風險至可接受的水平。另外，協同機制是保持內設部門之間，業務流程之間以及流程各環節之間的銜接和聯系，保證內部控制有效運行的機制。在風險控制的同時，注重機構人員、業務流程和信息溝通三個層次的協同，發揮好內部控制協同機制的作用。[5]

（三）加強部門預算控制，規范實施操作環節

科研事業單位內部控制制度涉及單位預算控制、收支控制、政府采購控制和合同控制等制度。[6]預算管理是科研事業單位管理的核心，貫穿于整個單位的業務活動，為提高預算控制水平，就必須制定科學合理的預算制度。實施全面的預算管理，增強預算約束力。科研人員應與財務人員，審計人員通力協作，科學編制科研項目預算，充分評估可能發生的各項費用支出，建立科學預算體系和預算標準；積極推行績效預算，以上一年預算績效考核情況，作為下一年編制預算的依據；嚴格預算執行的剛性，避免和降低財務風險，保證科研經費開支的計劃性、合理性、規范性；貫徹推行科研項目合同制，增強按批復預算執行的約束力；建立定期對科研項目預算執行情況進行檢查和評估的制度，結題階段，項目管理部門要會同財務審計和資產管理等部門對經費的執行情況進行核算，將項目預算決算結果作為能驗收結題的重要依據。一是不斷完善部門預算的調整制度，從調整時間、方法、程序等作出更加具體的規定，建立預算的跟蹤分析和評價制度；二是進一步完善預算控制制度，保證資金的合理使用，提高資金使用效率；三是結合實際，建立預算執行的預警反饋制度，科學設立參數指標，合理設置預警時間和范圍。完善內控制度要體現出預算編制時的“準”字，執行時的“剛”字的要求，防止隨意調整追加預算以及超預算，擴大預算范圍等行為的發生。

（四）重點控制資金和流程，創新內部控制新措施

按照財政管理科學化、精細化的要求，不斷加強和規范財

務管理工作，推進事業單位內部控制的制度創新和措施創新，盡快形成上下共同參與內部控制的有序運行體系。必須加強會計基礎工作，重視財務審計等人才培養和知識更新，構建財政、單位、個人三位一體的繼續教育方式。依照新規范要求，實施不相容崗位相分離制度；推行授權批準和集體決策相結合制度；完善財產管理制度和定期清查制度；探索信息公開的形式，建立健全經濟活動信息公開制度，加強財政補貼收入、事業收入等收入及支出的管理，按照明確的資金管理流程和授權開展活動，加大授權審批控制限度。堅持方式創新，大力推進公務車改革試點，全面推進公務卡結算制度，不斷提高內部控制制度的執行力。

（五）強化內部監督和績效考核，加大違規責任追究力度

從立法監督角度，嚴格遵守《預算法》、《會計法》、《經濟法》、《政府采購法》等法律規范，加大違法責任追究，構建立體式監督網絡，形成完善的廉政監督機制。內審部門和外部監督部門相結合，是有效的監督方式，強化內審則是重要的環節。科研事業單位一要建立獨立的機構，保證內審監督的獨立性和權威性，采用日常監督和專項監督相結合的方式，對內控情況進行常規的、持續的監督檢查，評價內控的有效性，跟蹤內審缺陷的整改；二要健全信息公開制度，明確公開項目、公開形式、公開載體等，重點是“三公經費”支出等信息的公開，增加透明度，接受社會監督和質詢；三要健全獎懲機制，把單位內審監督和績效考評結合起來，綜合評價結果作為下一年度預算安排依據，將內審監督、績效考評和人事任用等直接掛鉤，多管齊下，促使內部控制制度真正落到實處。

（六）實施動態監控，建立應急處理機制

科研事業單位內部控制是動態的，保證其有效運行，有必要建立財政等政府有關部門對行政事業單位的動態監督，一是加強主管部門的監管，二是加強社會的監督。除定期、不定期的監督檢查外，還要動態評價、實時跟蹤內控運行情況，督促指導其建立內控應急機制，對突發事件制定應急預案和防控措施，明確人員和處理程序，確保突發事件得到及時妥善處置。只有通過實施有效的內部控制制度，建立動態監督長效機制，對風險和突發事件進行及時有力的防范和管控，才能確保科研事業單位控制目標的順利實現。

除以上內容外，科研事業單位可以根據各自的實際情況和需求來確定內部控制的重點內容，如在債務管理，合同管理或專項資金管理等方面實施重點控制，不斷設計和實施一套系統完整，規范合理的內部控制體系，以達到防患于未然的目標。

參考文獻：

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[2]梁步騰.構建行政事業單位內部控制規范的對策建議[J].會計之友，2012，（31）.

[3]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計之友，2013，（1）.

[4]劉巍.對推進科研事業單位內部控制制度的思考[J].現代商業, 2012，（34）.

[5]李秀麗.行政事業單位內部控制協調機制淺析[J].財務與會計, 2014，（9）.

[6]曹禺.科研事業單位內部控制的問題及對策[J].中國鄉鎮企業會計，2014，（3）.