地鐵大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問題研究

佘才高 朱 斌 賀紅軍 湯 薇

(1.南京地鐵集團有限公司 南京 210008； 2.東南大學經濟管理學院 南京 210096)

地鐵大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問題研究

佘才高1朱 斌1賀紅軍1湯 薇2

(1.南京地鐵集團有限公司 南京 210008； 2.東南大學經濟管理學院 南京 210096)

在目前地鐵的大規(guī)模發(fā)展階段，地鐵公司迫切需要解決的是巨大建設資金來源、運營資金平衡等問題。通過分析軌道交通項目及地鐵企業(yè)發(fā)展的規(guī)律，提出具體建議：該階段資金平衡的思路應從項目和公司兩個層面考慮，科學設計政府補償方案，使地鐵收益最大化，明確地鐵投資責任。對南京地鐵案例進行剖析，歸納出南京地鐵大規(guī)模發(fā)展階段資金平衡的模式，最后提出地鐵可持續(xù)發(fā)展應從更高層系統(tǒng)優(yōu)化的觀點。

城市軌道交通；大規(guī)模發(fā)展階段；資金平衡

1 研究背景

2013年末，中國累計有19個城市建成投運城軌線路87條，運營里程2 539 km。2013年實際新增2個運營城市、16條運營線路、395 km運營里程。未來10年，中國軌道交通市場將建7 395 km地鐵線，總價值達 3萬8 000億元，截至2020年，中國將有33個城市配有177條地鐵線[1]。

從地鐵發(fā)展逐步成熟的一些城市的實踐來看，地鐵公司發(fā)展的各階段特點和面臨的問題都不同。地鐵公司進入大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡，是多項目建設和多線路運營的公司層的資金平衡問題；同時，隨著城市地鐵的發(fā)展，建設線路具有從SOD(客流導向發(fā)展)向TOD(交通引導發(fā)展)[8]變化的趨勢，這對地鐵項目本身以及地鐵公司的資金平衡將產生巨大的影響。

本文研究地鐵項目資金平衡和地鐵公司發(fā)展的一般規(guī)律，以南京地鐵為例，研究地鐵公司在其快速成長期，即多條線路同時建設和多條線路同時運營時期的資金平衡問題。

2 地鐵項目和地鐵公司發(fā)展的一般規(guī)律

解決地鐵項目和地鐵公司的資金平衡問題，首先要從其一般規(guī)律的研究出發(fā)。

2.1 地鐵項目的外溢收益

地鐵項目有關的收益和成本結構如圖1所示[7]。

收益包括直接收益和外溢收益：票價收益Bp；新增資源獲得收益Bz；上蓋物業(yè)增值收益[9]Bw；TOD開發(fā)增值[10]收益Btod；財政稅收增加貢獻Bc；其他經濟和社會效益Bq。地鐵項目支出包括：運營成本Cy；土建費用Cj；安裝工程費用Ca；設備費用Cs；其他建設費用Cq。

(1)

圖1 地鐵項目成本收益結構

平衡準則：B/C≥1。

式中：B/C——項目的收益成本比；

Bt——項目第t年的收益,(t=0,1,2,…,n)

i——基準折現(xiàn)率;

Ct——項目第t年的成本,(t=0,1,2,…,n)；

n——項目的壽命年限或計算年限。

在地鐵項目規(guī)劃和方案論證中，需要通過系統(tǒng)優(yōu)化，使B/C>1，項目具有可行性。

地鐵票價的制定非常復雜，涉及的影響因素有：政府政策、客流量、乘客心理定價、運營成本、競爭狀況(如常規(guī)公交和出租車的定價)、居民收入水平、兄弟城市地鐵票價狀況。鑒于地鐵公益性和福利性特征，世界上大多數(shù)政府對地鐵票價都有限制，不可能完全按投資回報的方式定價，這就造成了政策性的虧損，需要以其他方式的收入來彌補。在圖1中，除了票價收益是直接運營的收入以外，其他收益都是地鐵建設和運營的外溢收益。

2.2 地鐵公司發(fā)展規(guī)律從北京、上海、廣州、深圳等地鐵發(fā)展歷程以及運營和資源開發(fā)模式來看，地鐵公司的發(fā)展具有如下特征：

1) 地鐵公司的發(fā)展大致可分為初創(chuàng)期、過渡期、成長期、成熟期。不同時期，地鐵公司的工作重心、資產資源條件、公司人員規(guī)模等不同，適用的管理模式也不一樣。在此過程中，各城市地鐵均不斷調整組織架構和管理模式。

2) 隨著線路建設的發(fā)展，地鐵的規(guī)劃和建設從客流導向(SOD)逐步發(fā)展為交通引導發(fā)展模式(TOD)。SOD先期建設的線路客流量大，增加線路后的客流量也增加迅速。TOD特點是先有地鐵，后有規(guī)劃建成區(qū)，因此規(guī)劃線路運營后，初期客流量達不到設計指標，對運營資金平衡的壓力增加。其客流增加速度與周邊規(guī)劃的科學性和發(fā)展的速度密切相關。

各地地鐵在其發(fā)展過程中，總結出實現(xiàn)資金平衡的寶貴經驗，如：“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，對地鐵建設的反哺；建設期的資金籌措采用各種項目融資模式；線路網(wǎng)絡化之后分線路運營的運營模式；資源開發(fā)整合運作，連鎖化、品牌化；物業(yè)開發(fā)與資源開發(fā)分開的專業(yè)化運作；運營和資源開發(fā)組織架構。這些經驗，與各地經濟情況和建設背景、地鐵公司發(fā)展的周期階段、線路本身的特點等因素密切相關。

3 資金平衡問題與解決思路

地鐵大規(guī)模發(fā)展時期的資金平衡需要解決2個層面的平衡：第一層面以項目為平衡主體，主要解決項目資本金到位問題、項目建設融資可行性研究問題、項目運營缺口補償問題、項目建設貸款付息還本問題；

第二層面以公司為平衡主體，主要把外部資源的產權歸屬于地鐵集團，實現(xiàn)資本化融資，重點解決土地和上蓋物業(yè)的產權歸屬及把相關資源進行權證化融資的問題，使地鐵公司能可持續(xù)運作和發(fā)展。

而這2個層面上2個主體的資金平衡，均需要政府補貼，彌補項目虧損，實現(xiàn)公司還本付息。 地鐵項目收支平衡和地鐵公司可持續(xù)發(fā)展的政府補償政策需要論證，按照系統(tǒng)和科學的原則設計的補償政策，才具有合理性。

3.1 政府合理補償?shù)馁Y金平衡政府合理補償?shù)罔F項目的途徑可以分為直接平衡和間接平衡，可以根據(jù)外溢收益的特點，綜合使用。

1) 財政直接平衡，即政府直接以資金補貼的方式對地鐵的外部性予以矯正。對于地鐵的收益外部性，可以通過制定相關政策，將地鐵對沿線各種經濟體的增值收益歸集起來，統(tǒng)一納入財政部門設立的地鐵專項基金，再以補貼形式轉移撥付給地鐵。

2) 財政間接平衡，將沿線部分資源的開發(fā)經營權直接授予地鐵投資者，則不存在交易費用問題。實現(xiàn)地鐵外部效應的內部化，此即所謂間接轉移支付，這在經濟學中也稱為企業(yè)合并。具體來說，可以授予地鐵投資者沿線土地開發(fā)經營權、沿線地下空間開發(fā)經營權、其他沿線資源開發(fā)權等。另外，沿線已經無法收回的土地和空間的外溢收益，也可以采用從其房地產商開發(fā)收益中收取由于地鐵建設而產生的增值，這種轉移支付，需要進行詳細研究。

3.2 突出的資金問題無論采取哪種組織形式和補償方式，地鐵的大規(guī)模快速發(fā)展時期，是其資金平衡最困難的時期，將面臨以下問題：

1) 多條線路的建設需要大規(guī)模的資金量，融資額巨大，帶來后期還本付息壓力；

2) 城市地鐵發(fā)展到大規(guī)模發(fā)展時期，由于更多線路具有TOD特點，客流不足造成建成后的運營虧損嚴重；

3) 大規(guī)模建成之前的線路運營達到一定期限，線路和車輛的維修更新需要大量資金；

4) 多條線路運營，需要大規(guī)模有經驗的人力資源，由于多城市地鐵建設運營，市場競爭帶來人力資源的流動和工資水平的提高，造成地鐵運營成本加大。

如果以上問題得不到合理的解決，并且如果該時期之前的線路還遺留了很多不能平衡的資金問題，將對地鐵未來發(fā)展非常不利，無法可持續(xù)。

3.3 解決資金平衡問題的建議根據(jù)地鐵項目成本收益的結構，以及資金平衡原理，要解決大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問題，建議從以下幾方面入手。

1) 認識地鐵項目的準經營性特點，科學設計地鐵項目政策補償方案。無論采用直接平衡或間接平衡，項目的補償措施必須到位，否則將增加項目融資成本，未來形成還本付息的困難。在此問題上，國家已經規(guī)定資本金必須超過投資額的25%，從而避免還本付息問題。各城市在大規(guī)模建設地鐵問題上，要考慮量力而行，選擇正確的建設時序。

2) 城市、地鐵、上蓋物業(yè)和TOD的立體空間協(xié)同規(guī)劃，使地鐵建設帶來的收益最大化。采用TOD交通引導規(guī)劃，將城市發(fā)展與地鐵發(fā)展同步化，相互促進發(fā)展。對原城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃進行必要的修改和優(yōu)化。特別是地鐵沿線的偏遠土地，要綜合利用，實現(xiàn)商業(yè)、住宅和公共設施多功能開發(fā)，并對地下空間的利用進行統(tǒng)一規(guī)劃并立法規(guī)范。

3) 堅持投資體制改革提出的“誰投資，誰決策，誰受益，誰擔風險”原則，明確投資責任。地鐵建設帶來周邊商業(yè)和房地產的發(fā)展，是地鐵收益的外溢。按照這一原則，受益的區(qū)縣承擔相關建設資金，是非常合理的，也為市一級財政減輕壓力。

4 南京地鐵的資金平衡模式

根據(jù)南京軌道交通線網(wǎng)建設規(guī)劃，在十二五期間，南京新建8條軌道交通線路，工程概(估)算總投資1 289億元，已有線路的還本付息問題也需要予以重視。建立有效可持續(xù)發(fā)展的融資償債機制成為地鐵籌資工作最為關鍵的工作。

目前南京地鐵已逐步形成開發(fā)、建設、運營銜接，通過政府補償達到收支平衡的可持續(xù)發(fā)展模式，如圖2所示。

圖2 南京地鐵收支平衡滾動發(fā)展模式

4.1 原理與特點

1) 由于地鐵網(wǎng)絡形成，交叉的客流和站點成為無法分割的資源，從測算角度看，也無法進行各線路的分解。因此，地鐵的運營和資源開發(fā)，應該是在公司網(wǎng)絡層面的平衡。而項目資金平衡的缺口，也需要整個網(wǎng)絡總體測算。

2) 對政府補償而言，采用地鐵網(wǎng)絡測算資金平衡；但對地鐵集團內部而言，各線路的運營費用和資源開發(fā)收益可分別測算，實施目標考核。

3) 在運營期考慮運營和資源經營平衡，是因為該部分收入成本與發(fā)生時長和客流密切相關，在測算和歸并時，結構一致。

4) 將TOD的土地和物業(yè)綜合開發(fā)與建設資金平衡，是考慮到這兩部分測算的發(fā)生時間和測算都是短期的，其與運營和客流的相關性較小。

4.2 建設期平衡

建設期的平衡問題是政府資本金投入不足部分采用TOD的土地和綜合物業(yè)開發(fā)補償，與建設成本和融資的還本付息相平衡。建設期關鍵問題如下：

1) 資本金到位。根據(jù)地鐵對財政收入的貢獻，可將貢獻部分作為資本金來源。

2) 外部收益內部化補償?shù)轿弧Ｎ飿I(yè)開發(fā)的土地收儲、拆遷和出讓需要及時。地鐵規(guī)劃概念引領沿線土地和物業(yè)提前開發(fā)，獲得資金用于地鐵線路建設投入，減少建設期貸款，降低資金成本，減輕財政資本金壓力。

3) 降低造價。通過設備國產化，優(yōu)化地面地下的設計和路由等降低造價。

4) 將土地與物業(yè)開發(fā)發(fā)展為綜合開發(fā)，增加收益。充分利用地鐵站點的廊道效應，優(yōu)化規(guī)劃和設計，有效利用地下空間，增加收益。

目前南京地鐵新線的投融資采用市區(qū)共建模式，具體工作由地鐵集團和地方區(qū)政府組建的項目公司負責。原則上按照途經各區(qū)站點數(shù)比例確定各區(qū)應承擔的出資額，并由受益區(qū)承擔相應的建設及還本付息資金，形成利益各方共同參與的多元化投資主體，明確約定投資參與各方的責任、義務。市區(qū)共建模式，完全符合“誰投資，誰決策，誰受益，誰擔風險”的原則。

4.3 運營期平衡

運營期資金平衡主要通過地鐵運營和地鐵資源開發(fā)優(yōu)化運作來實現(xiàn)。地鐵運營按成本核算，地鐵資源開發(fā)按利潤核算，不能平衡部分，通過成本規(guī)制審核進行運營補貼。運營期關鍵問題如下：

1) 合理降低運營成本。與運營服務和質量相關的直接成本必須嚴格按照定額實施，不允許盲目壓縮。

2) 提高運營收入。通過城市綜合交通整合優(yōu)化與其他公交的接駁，提高服務質量，改善運營模式，有效增加客流。

3) 提高資源開發(fā)收入。通過整合資源和專業(yè)化運作，改善開發(fā)管理模式，有效提高經營收益。

5 結語

綜上，在未來的地鐵建設和運營中，城市地鐵大規(guī)模發(fā)展仍然可能存在的風險有：建設資金過大、公司融資成本增加、資金鏈斷裂的風險；運營方面成本過于優(yōu)化帶來安全和持續(xù)運營風險；地鐵經營專業(yè)人力資源流失方面的風險。

軌道交通項目投資是一個復雜的系統(tǒng)問題，涉及城市經營、基礎設施建設、公共管理、公共財政等多領域。目前的研究和實踐很多局限在某些領域或者實現(xiàn)了幾個領域的交叉，但是對地鐵項目投資、規(guī)劃、融資等問題的研究和解決還缺乏一個綜合集成的平臺，難以系統(tǒng)地解決軌道交通項目的投融資問題。需要把它放在更高一層的大系統(tǒng)中進一步優(yōu)化和設計，如城市綜合交通整合、城市財政合理分配、城市基礎設施投資決策機制等。

[1] 前瞻產業(yè)研究院，2014—2018年中國城市軌道交通行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告[R].北京，2014.

(編輯：曹雪明)

She Caigao1Zhu Bin1He Hongjun1Tang Wei2

(1.Nanjing Metro Co., Ltd., Nanjing 210008; 2.School of Economics & Management, Southeast University, Nanjing 210008)

With the rapid development of urban rail transit in China, many cities will enter the large-scale development period. How to solve the large-scale construction capital source and keep operation capital balanced during the period becomes an urgent and important issue. In this article, through analysis on the rail transit project and the metro enterprises development rules, we put forward the financing equilibrium solution which includes consideration from the project side and the company side, give concrete proposals including scientific government compensation scheme designed to maximize the metro profit and make investment responsibility clear. After the case study of Nanjing metro, the capital balance mode of Nanjing metro in large-scale development period is summarized. At last, the viewpoint of metro sustainable development from higher-level system optimization is put forward.

urban rail transit; rapid development stage; capital balance

余才高,男，董事長，東南大學兼職教授，研究員級高級工程師，隧橋結構工程研究方向，she_cg@njmetro.com.cn前的經濟環(huán)境和政策法規(guī)約束下，地鐵項目如何實現(xiàn)資金平衡和可持續(xù)發(fā)展的實踐嘗試很多。北京、上海、廣州、深圳、南京等城市，在借鑒香港地鐵以及國外地鐵的經驗基礎上，逐步形成自己的發(fā)展模式。

U231；F223

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