新型城鎮化背景下農村宅基地退出模式研究綜述

于 輝

(西南民族大學 管理學院，四川 成都 610041)

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新型城鎮化背景下農村宅基地退出模式研究綜述

于 輝

(西南民族大學 管理學院，四川 成都 610041)

隨著中國社會經濟的快速發展和新型城鎮化的需求，在計劃經濟體制下我國已經形成的農村宅基地的使用制度已經不能適應城鎮化和市場化趨勢的發展需求，也不能適應農村產業結構調整。因此，專家學者對于我國農村宅基地退出機制進行了全面和廣泛的研究。圍繞農村宅基地退出模式，就建立宅基地退出模式中的難點、必要性、模式機制分析以及政策建議等展開探討。

農村；宅基地；退出機制；研究綜述

1 農村宅基地退出機制的必要性

在農村宅基地退出模式構建的必要性研究上，國內很早就有學者從法律角度和社會可持續發展等方面闡述了退出的必要性。在農民增收、農村社會保障事業發展、農村戶籍制度改革推進過程中，宅基地的退出對于解決“空心村”問題、一戶多宅問題以及土地征用問題是非常有必要的。在李文謙、董祚繼(2009)看來，如今農村宅基地的價值越來越被各方面重視，農民在各種利益誘惑的驅策下宅基地退出的現象將會廣泛出現。同時，農村宅基地的合理退出機制的建立可以推動我國城市化進程，提高城市建設用地集約利用水平以及農村土地資源配置效率和促進農村經濟有效快速發展，進而提高農戶的生活水平。朱燁辛(2008)認為，加強農村宅基地的合理改造，可以減緩土地資源使用的緊缺的問題，推進城市化及郊區工業化進程，也是實施“三個集中”戰略的重要措施。羅偉玲(2010)等認為，合理地實行宅基地退出對于保護農村耕地資源、統籌城鄉發展及生態空間、建設社會主義新農村、提高建設用地集約使用的整體水平非常重要。趙俠(2008)認為，合理的農村宅基地流轉，可以激活農村經濟發展的潛力，充分調動農民的積極性，能夠促進農村經濟發展，增加農民收入，提高農村土地的合理利用的效率以及保護土地使用權。在張恩碧(2008)等看來，宅基地退出有利于農民提高消費水平，改善農民的居住環境和提高農民生活質量。并且，流轉農村居民的宅基地可以有效利用城市化帶來的機遇，促使城鄉二元分割的逐步減少。

2 農村宅基地退出機制的難點

農戶宅基地退出機制建立中，也存在不少難點。韓立達、李譜(2009)認為農村宅基地所有權的問題有待合理解決。他們在對部分農民的調查結果發現，農村宅基地界址缺乏有效的勘測,很容易造成宅基地和房屋產權的糾紛,四成以上的被訪農民因為房屋改建等與鄰里間發生過摩擦糾紛，部分農村的宅基地和房屋沒有完成確權。羅偉玲，劉禹麒(2010)在研究中發現農村宅基地退出補償的不合理性亦是宅基地退出的一個重要難點。李樹生(2013)認為當前我國宅基地的回收的政策和制度不夠健全，在實際操作中，很難將退出的宅基地復墾為耕地。何祖普(2013)認為，當前農村宅基地的不合理利用和開發的主要原因是我國目前的法律法規的不健全，并且農村宅基地的退出補償機制也處于不合理狀態，更加重了退出難度。當前，建立合理有效的激勵制度和法律約束是解決農村宅基地使用權流轉的有效途徑。

3 農村宅基地退出機制的模式分析和建議

在農村宅基地模式機制的分析上，已有省市對本區域內農村宅基地退出機制的建立進行了試驗和探究。戴燕燕(2012)在對上海市農村宅基地退出機制的研究中指出，農村宅基地退出機制的合理建立，可以使農村居民的閑置資產得到有效利用，在建設用地總量不增加的前提下，能夠有效地緩解城鄉土地供需矛盾、應對耕地占補平衡的難題，對實施社會主義新農村建設、實現現代高效農業以及維護農民利益等方面具有重大意義。在上海市農村宅基地退出機制建立過程中，應當把村民、集體經濟組織和政府在其中的重要作用相結合；并認為在經濟發達和城市化水平較高的地方，三農問題尤為突出的城市，應當分批次推進農村宅基地合理有序退出。盧艷霞(2011)指出，引導農村宅基地有序、有效退出，應該因地制宜，讓農民擁有更多的自主權；并要進行整體規劃，逐步推進農村宅基地的退出；嚴格控制、規范結余指標的使用和收益分配；最后是加強監管，維護農村土地管理秩序。黃晶晶(2014)指出，重慶市作為農村宅基地退出的先驅，采用了增減掛鉤模式和地票模式，將兩種流轉模式結合起來；并將其納入整個制度去研究,從中找出各流轉模式之間、與制度之間的內在聯系,分析其運行機制，對于全國各地的農村用地流轉方面，提供了成功的借鑒方式，能夠促進農村集體建設用地流轉改革的持續發展,使農村土地的流轉研究成果更好地為統籌城鄉發展建設提供有益的借鑒和參考。

在建立農村宅基地退出模式的研究中，陳先鵬，譚永忠(2014)等認為，在進行農村宅基地退出時要針對適宜性進行分析，注重宅基地退出的效率和效益。要針對影響宅基地退出適宜性的因素，包括自然地理、社會經濟、人文習俗等，對各類因素進行綜合考慮。宅基地退出要有充足的資金保障，特別要為退出宅基地的村民制定合理的拆遷補償標準。同時，要因地制宜，為農民提供多樣化選擇空間。朱新華(2014)指出，當前的社會制度現狀，不能很好地促進農村宅基地的功能轉化，影響了農民對于農村宅基地退出的意愿。劉紅梅，段季偉等(2014)提出，宅基地繼承的明確性并沒有體現在我國現行土地制度當中，不僅法律體系存在內部矛盾，也與當前新型城鎮化建設的發展大勢不相符合。中國現行土地制度在實踐過程中，容易損害農民利益。要走出這種困境，一方面要建立健全宅基地使用權的實物繼承和貨幣繼承制度；另一方面要繼續推進戶籍制度改革，明確“權隨人走”，保護農民合法權益，讓農民能夠放心進城居住生活。孔東菊(2014)也認為，戶籍改革背景下，農戶在政府的有效合理引導下，自愿有序地退出空閑宅基地，能夠有效地提高農村土地利用效率和加快新型城鎮化建設的推進。黃貽芳(2013)認為，在農村宅基地退出模式建立中，應該加大宣傳力度，保證農民在對政策充分理解的基礎上，自主決策并能積極參與。在財政投入方面，加大其配套設施建設力度，制定合理、公平的補償標準，充分考慮不同農戶年齡和家庭的特點，促進轉化方式由單一向多元化的發展，以滿足不同農戶的退地需求。黃璐水,羅海波(2014)等認為，在一個地區建立農村宅基地退出方式可以分別設置不同的模型進行可行性分析，最終找到最適宜本地區的宅基地退出模式并進行推廣，這樣才能有效促進土地的集約利用和城鄉建設用地布局的優化，保證耕地總量的動態平衡，破解城鎮化發展和保護耕地總量紅線的兩難問題。

綜觀上述文獻，所有文獻都在理論上研究得比較透徹，有些文獻所研究的農村宅基地退出機制已經在局部地區進行探索和試驗，但是總體來看還是缺乏大量的事實依據。有部分文獻對于農村宅基地退出機制的建立研究缺乏政府政策和法律法規的合理指導。因此，在政府政策方面，還需要加強探索研究。首先，宅基地退出和承包經營權退出與戶籍改革相結合，建立多元化的村民社會保障體系，提高對進城務工經商農民的公共服務水平，切實改善其生產生活條件，解決其住房、就業、醫療衛生、社會保障、子女入學等問題；其次，整合增減掛鉤、宅基地置換、小城鎮試點、土地整治、土地流轉等政策，建立健全宅基地退出有償使用制度，形成統一完善的政策體系；最后，還需要對于農村宅基地的回購以及儲備進行合理的建設，按照社會主義新農村建設和統籌城鄉發展的基本要求，使合理的土地市場體系盡快地建立。土地集約利用是構建和諧社會和發展循環經濟的必然要求，也是發展中國特色社會主義和建設社會主義新農村的必然要求。根據當地經濟與社會發展的情況和人文地理環境，反映農民的愿望和要求，從現實出發，充分考慮農民的利益和期望，推動農村宅基地退出機制合理設置，使農村宅基地退出順利實現。

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責任編輯：盧宏業

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.017

2015-09-21

西南民族大學研究生創新科研項目(編號：CX2015SP105)

于輝(1989—)，男，山東日照人，碩士研究生。研究方向：土地規劃。

F301

A

1674-6341(2015)06-0037-02